Durch Bescheid vom 11. April 1949 hat der Beklagte gegen die Klägerin eine Mühlenausgleichsabgabe von 105.342,50 DM festgesetzt. Verschiedene andere Festsetzungen waren vorausgegangen, bei denen sich rechnerische Unstimmigkeiten ergeben hatten. Die Klägerin hat den fraglichen Betrag befahlt. Später bestritt die Klägerin durch ihren Anwalt die Rechtsgrundlage der Mühlenabgabe und forderte Erstattung ihrer Zahlung. Dies lehnte der Beklagte ab. Daraufhin erhob die Klägerin Klage mit dem Antrage, diesen Ablehnungsbescheid aufzuheben und den Beklagten zur Zahlung von 105.342,50 DM zu verurteilen. Später wurde die Klagesumme auf 129.393,80 DM erhöht, schließlich aber die Leistungsklage ganz fallen gelassen. Statt dessen wurde die Anfechtungsklage erweitert auf den Veranlagungsbescheid vom 11. April 1949. Diese Klage hat das Landesverwaltungsgericht abgewiesen. Die Berufung der Klägerin zum Oberverwaltungsgericht hatte keinen Erfolg. Beide Vorinstanzen haben die Klage als rechtzeitig erhoben angesehen, bejahen aber die Rechtsgültigkeit der der Veranlagung zugrunde liegenden Anordnungen, nämlich der Anordnung PR 108/48 vom 5. Oktober 1948 (VFWMBl. S. 158) - AO PR 108/48 -, der Zweiten Anordnung zur Durchführung der AO PR 108/48 vom 11. Oktober 1948 (VFWMBl. S. 174) - 2. DAO - und der Fünften Anordnung zur Durchführung der AO PR 108/48 vom 4. Dezember 1948 (VFWMBl. S. 201) - 5. DAO -. Das Oberverwaltungsgericht hat die Revision zugelassen. Die Klägerin hat Revision eingelegt mit dem Antrage,

Der Beklagte hat Zurückweisung der Revision beantragt.

Die Revision ist begründet.

I.

In ihrer jetzigen Form stellt die Klage eine Anfechtungsklage nach § 23 der hier anzuwendenden Militärregierungsverordnung Nr. 165 vom 15. September 1948 (Amtsbl. der Brit. Mil.Reg. 1948 Nr. 24 S. 799) - MRVO Nr. 165 -, keine Vornahmeklage nach § 24 a.a.O. dar. Der angefochtene Verwaltungsakt ist die Veranlagung vom 11. April 1949. Daß die Klägerin auch die Ablehnung der Erstattung durch den Bescheid vom 9. Januar 1951 angefochten hat, hat keine selbständige Bedeutung mehr angesichts der Tatsache, daß die Klägerin ihre ursprüngliche Erstattungsklage hat fallen lassen.

II.

Als Rechtsgrundlage des angefochtenen Verwaltungsakts und der zwischen den Parteien allein noch streitigen Getreideausgleichsabgabe kommt nur § 11 der zitierten 2. DAO zur AO PR 108/48 in Betracht. Danach war jeder Betrieb, der Weizen, Roggen, Gerste, Hafer oder Mehlerzeugnisse aus diesen Getreidearten gewerblich verarbeitete oder als Händler für eigene Rechnung lagerte, verpflichtet, eine Feststellung seiner Bestände an Getreide und Mehlerzeugnissen nach dem Stand vom 10. Oktober 1948 durchzuführen, diese Bestände der obersten Landesbehörde zu melden und an diese von jenen Beständen eine Abgabe in der in § 11 Abs. 4 a.a.O. bestimmten Höhe zu entrichten. Diese Bestimmung war und ist nach Auffassung des Senats aus folgenden Gründen von Anfang an ungültig.

Die 2. DAO ist nach ihrem Vorspruch ergangen auf Grund des § 9 der AO PR 108/48, wonach die Durchführungsbestimmungen zu dieser Anordnung der Direktor der Verwaltung für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten im Einvernehmen mit dem Direktor der Verwaltung für Wirtschaft traf. Die AO PR 108/48 ihrerseits ist auf Grund des § 2 des Übergangsgesetzes über Preisbildung und Preisüberwachung (Preisgesetz) vom 10. April 1948 (WiGBl. S. 27) erlassen worden. Sie setzte in ihrem § 1 für Getreide "Erzeugerfestpreise" und in § 2 "Verbraucherpreise für Brot" fest. Die §§ 3 - 8 dieser AO befassen sich mit den "Preisen für Schlachtvieh".

Der genannte § 1 der AO PR 108/48 verstieß dadurch, daß er die in ihm festgesetzten Getreidepreise als Festpreise bestimmte, gegen Ziffer II 4 der Anlage zum Gesetz über Leitsätze für die Bewirtschaftung und Preispolitik nach der Geldreform vom 24. Juni 1948 (WiGBl. S. 59). Diese Leitsätze wurden nach Art. I des Gesetzes "für die Bewirtschaftung und Preispolitik nach der Geldreform aufgestellt" und "bildeten nach dem gleichen Artikel "einen Bestandteil des Gesetzes". Leitsatz II 4 Satz 1 bestimmte: "Wenn Preise behördlich gebunden werden, sind sie als Höchstpreise festzusetzen". Im Widerspruch dazu sind in § 1 AO PR 108/48 Erzeuger-Festpreise für Getreide festgesetzt worden.

Dieser Verstoß gegen das zur Zeit des Erlasses der AO PR 108/48 geltende Leitsätzegesetz hat die Ungültigkeit des § 1 dieser Anordnung zur Folge. Eine Verordnung oder eine ihr ähnliche Anordnung muß sich nicht nur im Rahmen des Gesetzes, das zu ihrem Erlaß ermächtigt, halten, sondern darf auch nicht gegen irgendein anderes förmliches Gesetz verstoßen. Gesetzesrecht bricht Verordnungsrecht, auch wenn das Gesetz älter als die Verordnung ist.

Deshalb ist es auch unerheblich, daß § 2 des Preisgesetzes, auf den die AO PR 108/48 gestützt ist, die Festsetzung nicht nur von Höchstpreisen, sondern auch von Mindest- oder Festpreisen zuläßt oder zu der hier fraglichen Zeit zuließ. Die dort den Preisbehörden eingeräumte Befugnis zu Preisfestsetzungen war vielmehr unter der Geltung des Leitsätzegesetzes nach Maßgabe der Leitsätze eingeschränkt, da das Leitsätzegesetz als das jüngere Gesetz dem - älteren - Preisgesetz vorging.

Es ist auch nicht möglich, die Festpreisfestsetzung des § 1 der AO PR 108/48 in eine Höchstpreisfestsetzung umzudeuten. Keinesfalls liegt ein bloßes Redaktionsversehen oder ein Fehler im Ausdruck vor; vielmehr haben die beiden "Direktoren", die die Anordnung erlassen haben, bewußt den Begriff des Fest-Preises verwendet. Das ergibt sich daraus, daß sie in §§ 2 ff.andere Begriffe verwendet und andersartige Preise festgesetzt haben: in § 2 "Verbraucherpreise", in § 3 "Grundpreise", in §§ 4 und 5 "Mindest- bzw. Höchstpreise", in § 8 "Höchstpreise". Insbesondere zeigt die Regelung der §§ 4 und 5, wo Preise "von .... bis ...." festgelegt sind, daß es nicht möglich ist, eine Festpreisfestsetzung in eine Höchstpreisfestsetzung umzudeuten. Der Senat vermag nicht mit hinreichender Wahrscheinlichkeit oder Sicherheit festzustellen, daß die beiden Direktoren die in § 1 a.a.O. festgesetzten Getreidepreise auch dann genau in der gleichen Höhe, wie geschehen, festgesetzt hätten, wenn sie erkannt hätten, daß sie nur Höchstpreise festsetzen durften, und dieser Erkenntnis entsprechend gehandelt hätten. Ebenso gut ist es möglich, ja wahrscheinlich, daß sie dann die Preise höher bemessen hätten. Denn die preisbehördliche Bemessung eines Preises, der nur nicht überschritten werden darf, fällt in der Regel anders aus als die Bestimmung eines Preises, der weder überschritten noch unterschritten werden darf. Verfolgt doch die Festsetzung eines Festpreises andere Ziele als die Festsetzung eines Höchstpreises. Während letztere die Preisschuldner, die Besteller, Abnehmer, Käufer, insbesondere die Verbraucher, schützen will und soll, wird durch den Festpreis zugleich auch der Preisgläubiger, der Lieferant, Verkäufer, Werkunternehmer, insbesondere der Erzeuger, begünstigt und gesichert, weil der Festpreis nicht nur Höchstpreis, sondern zugleich Mindestpreis ist. Somit ist und bleibt § 1 AO PR 108/48 wegen Verstoßes gegen das Höchstpreissystem des Leitsätzegesetzes ungültig.

Dann aber ist auch der zum Erlaß von Durchführungsbestimmungen ermächtigende § 9 dieser Anordnung ungültig, mindestens insoweit, als es sich um Durchführungsbestimmungen für die Getreidepreise und die Getreidewirtschaft handelt, wie es bei der 2. DAO der Fall ist. Zu § 1 der AO PR 108/48 jedenfalls konnten Durchführungsbestimmungen nicht ergehen, da eine ungültige Bestimmung nicht "durchgeführt" werden kann. Der § 11 der 2. MO, der die hier streitige Ausgleichsabgabe regelt, diente aber, wenn er überhaupt noch als Durchführungsbestimmung zur AO PR 108/48 angesehen werden kann, zur Durchführung des § 1 der AO PR 108/48 betreffend die Festsetzung der Getreideerzeugerpreise, nicht des § 2 a.a.O. betreffend die Brotverbraucherpreise. Das zeigt sich besonders deutlich in seinem Absatz 4 Buchstabe a). Danach war als "Ausgleichsabgabe" zu entrichten "für Getreide: der Unterschiedsbetrag zwischen dem Einstandspreis und dem nach § 1 Abs. 1" der AO PR 108/48 "für den Monat September festgesetzten Festpreis". Diese Bestimmung steht und fällt also mit der Gültigkeit des § 1 AO PR 108/48. Ist dieser ungültig, so wird auch § 11 der DAO unanwendbar.

Die streitige Ausgleichsabgabe entbehrt somit einer einwandfreien Rechtsgrundlage. Der Beklagte hat sie von der Klägerin zu Unrecht erhoben. Der Revision gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts, das die Ausgleichsabgabe für rechtmäßig erachtet hat, war daher stattzugeben und das angefochtene Urteil aufzuheben.

III.

In der Sache selbst konnte jedoch der Senat aus folgendem Grunde noch nicht entscheiden:

Die angefochtene Veranlagung vom 11. April 1949 enthielt keine Rechtsmittelbelehrung. Mithin wurde die Klagefrist nicht in Lauf gesetzt. Trotzdem konnte dieser Verwaltungsakt nicht nach beliebig langer Zeit angefochten werden. Hier greifen die Grundsätze über die Verwirkung ein. Der durch den Verwaltungsakt Betroffene verwirkt sein Anfechtungsrecht, wenn er ein Verhalten an den Tag legt, das bei der Verwaltungsbehörde den Anschein erweckt, er erkenne den Verwaltungsakt als rechtsbeständig an, so daß die dennoch erfolgende spätere Anfechtung im Widerspruch zu seinem früheren. Verhalten steht und damit gegen Treu und Glauben verstößt.

Das Oberverwaltungsgericht hat im vorliegenden Falle eine Verwirkung des Klagerechts mit der Begründung verneint, daß "die Frist von rund 1 3/4 Jahren zwischen Veranlagung und Einspruch zur Annahme der Verwirkung nach Lage der Sache nicht ausreiche". Diese summarische Annahme läßt eine Prüfung der für die Verwirkung maßgebenden Gesichtspunkte und eine Feststellung der dafür wesentlichen Tatsachen vermissen. Das Bundesverwaltungsgericht ist als Revisionsinstanz nicht in der Lage, diese Feststellung zu treffen, insbesondere darüber, was sich in der Zeit zwischen dem Erlaß des angefochtenen Verwaltungsaktes vom 11. April 1949 und dem förmlichen Einspruch der Prozeßbevollmächtigten der Klägerin vom 13. Dezember 1950 unter den Parteien abgespielt hat. Sollte während dieser ganzen Zeit die Klägerin sich untätig verhalten haben und sollte auch nicht von einer anderen Mühle oder von einem die Interessen der Mühlen vertretenden Wirtschaftsverband die Rechtmäßigkeit der Getreideausgleichsabgabe vorliegender Art gegenüber dem Beklagten bestritten worden sein, so würde nach Ansicht des Senats unter Berücksichtigung der Tatsache, daß die Klägerin die jetzt streitige Abgabe gezahlt hatte, das Anfechtungsrecht der Klägerin verwirkt sein.

Zur weiteren Aufklärung des Sachverhalts in dieser Richtung war die Sache an die Vorinstanz zurückzuverweisen.