Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 14.01.1980, Az.: BVerwG 7 C 106.79

I.

Die Klägerin will, soweit im Verfahren jetzt noch von Bedeutung, festgestellt wissen, daß ein Bescheid des Bayerischen Staatsministeriums des Innern vom 19. Dezember 1977, mit dem die Einfuhr von 1.000 Tonnen Rind- und Schweinefleisch aus Rumänien, ausgenommen von Schweinen aus dem Bezirk Suceava, genehmigt worden war, hinsichtlich der Einschränkung rechtswidrig und der Beklagte verpflichtet gewesen sei, eine uneingeschränkte Genehmigung zu erteilen.

Mit der am 2. Januar 1978 erhobenen Klage hatte die Klägerin zunächst beantragt,

hilfsweise

Sie machte geltend, weder die rechtlichen noch die tatsächlichen Voraussetzungen für eine Beschränkung der Einfuhr lägen vor. Entgegen der Annahme der Beklagten sei im Bezirk Suceava Schweinepest nicht aufgetreten; ein durch Tatsachen erhärteter Seuchenverdacht liege nicht vor. Nachdem der Beklagte am 1. Februar 1978 erklärt hatte, er erhebe keine Einwendungen mehr gegen die Einfuhr von Schweinen aus Suceava, beantragte die Klägerin die erwähnte Feststellung.

Die Klage wurde vom Verwaltungsgericht abgewiesen, weil die Klägerin mangels eines ihr entstandenen Schadens Entschädigungsansprüche nicht geltend machen könne, für eine Wiederholungsgefahr keine Anhaltspunkte erkennbar seien und es daher am Feststellungsinteresse fehle.

Der Verwaltungsgerichtshof hat ebenfalls ein berechtigtes Interesse der Klägerin an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des (spätestens) am 19. März 1978 (wegen Befristung) erledigten Bescheides verneint. Ein Feststellungsinteresse wegen Geltendmachung von Schadensersatzansprüchen sei grundsätzlich nicht anzuerkennen, da der Zivilrichter im Schadensersatzprozeß auch zur Klärung öffentlich-rechtlicher Vortragen berufen sei. Die isolierte Feststellung der Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsaktes bringe überdies für einen Haftungsprozeß regelmäßig keine wesentliche Erleichterung, weil sie nur eine von mehreren Anspruchs vor aus Setzungen betreffe. Gründe der Prozeßökonomie sprächen nicht dafür, das mit der Anfechtungsklage befaßte Gericht nach Erledigung des Verwaltungsakts weiterhin mit der Rechtswidrigkeitsfeststellung zu belasten; es lasse sich nicht absehen, in welchem Stadium des Verfahrens und der Sachbearbeitung die Erledigung eintrete. Eine Wiederholungsgefahr könne im vorliegenden Fall die Zulässigkeit des Fortsetzungsfeststellungsantrages ebenfalls nicht rechtfertigen, ebensowenig ein Rehabilitierungsinteresse.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision verfolgt die Klägerin ihr Klageziel weiter; hilfsweise beantragt sie die Zurückverweisung der Sache an einen anderen Senat des Verwaltungsgerichtshofs.

Die Revision hält ein berechtigtes Interesse sowohl unter dem Gesichtspunkt der Vorbereitung eines Amtshaftungsprozesses als auch unter dem der Wiederholungsgefahr für gegeben. Die Klage sei auf Grund des unstreitigen Sachverhalts begründet. Bei einer Zurückverweisung sei zu berücksichtigen, daß der 11. Senat des Verwaltungsgerichtshofs offenbar "keine Lust" gehabt habe, sich mit dem vorliegenden Rechtsstreit in der erforderlichen Weise zu befassen.

Der beklagte Freistaat hat erklärt, er werde sich in der Sache nicht äußern.

II.

Die Entscheidung kann gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung ergehen.

1.

Die Revision ist begründet und führt zur Zurückverweisung der Sache an den Verwaltungsgerichtshof. Das Berufungsurteil verletzt § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO.

a.

Zu Unrecht verneint der Verwaltungsgerichtshof grundsätzlich ein sogenanntes Fortsetzungsfeststellungsinteresse, wenn die Feststellung der Rechtswidrigkeit des erledigten Verwaltungsakts dazu dienen soll, Schadensersatz- oder Entschädigungsansprüche geltend zu machen. Das Bundesverwaltungsgericht steht in ständiger Rechtsprechung auf dem Standpunkt, daß in solchen Fällen jedenfalls dann ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit eines erledigten Verwaltungsakts besteht, wenn der Amtshaftungsprozeß nicht offensichtlich aussichtslos ist. Der erkennende Senat vermag die dagegen gerichteten Bedenken des Verwaltungsgerichtshofs nicht zu teilen. Das Berufungsgericht leitet diese Bedenken insbesondere "aus dem das Verfahrensrecht beherrschenden Grundsatz der Prozeßökonomie" her und meint, die isolierte Feststellung der Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsakts bringe für den Amtshaftungsprozeß regelmäßig keine wesentliche Erleichterung. Der Senat kann offenlassen, ob der Grundsatz der Prozeßökonomie die vom Berufungsgericht gezogenen weitgehenden Folgerungen zulassen würde (vgl. Zweifel insoweit bereits im Urteil vom 28. April 1967 - BVerwG 4 C 163.65 - in DVBl. 1968, 220 = Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 36 S. 64 [66]). Jedenfalls sprechen gerade Überlegungen der Prozeßökonomie für die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Zu einem Amtshaftungsprozeß kann es regelmäßig dann nicht kommen, wenn die (Fortsetzungs-)Klage auf Feststellung der Rechtswidrigkeit als unbegründet abgewiesen wird. Die Zivilgerichte können in solchen Fällen wegen der von der (negativen) Feststellung ausgehenden Bindungswirkung für die Beteiligten mit Aussicht auf Erfolg nicht mehr in Anspruch genommen werden (vgl. bereits BVerwGE 6, 347 [348]); darauf hat übrigens die Klägerin schon im Berufungsverfahren zutreffend hingewiesen. Grundsätze der Prozeßökonomie sprechen für ein anderes Ergebnis auch dann nicht, wenn das verwaltungsgerichtliche Verfahren mit einer Feststellung der Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts endet. Denn in diesem Fall ist jedenfalls ein in aller Regel wesentlicher Aspekt zwischen den Beteiligten bindend und damit insoweit auch für den Zivilrichter verbindlich entschieden; dies ist zumal dann von erheblicher Bedeutung, wenn - wie im vorliegenden Fall - nicht nur ein (verschuldensabhängiger) Anspruch auf Amtspflichtverletzung, sondern ein - nicht offensichtlich unbegründeter - (verschuldensunabhängiger) Anspruch aus enteignungsgleichem Eingriff geltend gemacht werden soll; gerade in einem solchen Fall kann es überdies auf Grund der Feststellung der Rechtswidrigkeit für alle Beteiligten naheliegen, zu einer außergerichtlichen Einigung zu gelangen.

Richtig ist zwar, daß ein Anspruch auf den "sachnäheren" Richter nicht besteht und daß der Zivilrichter im Amtshaftungsprozeß für die Klärung öffentlich-rechtlicher Fragen und damit auch öffentlich-rechtlicher Vortragen zuständig ist. Indessen schließt dies ein "berechtigtes Interesse" eines Klägers an der Fortsetzung eines bereits zulässig anhängig gewordenen Prozesses nicht aus. Typischerweise kann nämlich davon ausgegangen werden, daß ein bereits anhängig gewordenes Verfahren "unter entsprechendem Aufwand einen bestimmten Stand erreicht hat und sich mit der Erledigung des ursprünglichen Antrages die Frage stellt, ob dieser Aufwand nutzlos gewesen sein soll und der Kläger der (häufig nicht auf sein Verhalten zurückgehenden) Erledigung wegen in diesem Verfahren leer ausgehen muß" (so zutreffend Urteil vom 28. April 1967 in DVBl. a.a.O. S. 221 = Buchholz a.a.O. S. 66). Daß es im Einzelfall auch anders liegen und sich der Verwaltungsakt alsbald nach Erhebung der Anfechtungsklage erledigen kann, ändert an dieser Typik nichts.

Schließlich kann der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs auch nicht entgegengehalten werden, sie mache die Zulässigkeit der verwaltungsgerichtlichen Feststellung "von den Erfolgsaussichten des Haftungsprozesses abhängig" (ähnlich Bartlsperger in DVBl. 1968, 221 ff. m.w.N., der der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts a.a.O. S. 224 zustimmen will, "wenn sie den in ihr beschlossenen Ansatz folgerichtig zu Ende führt", der ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse also anscheinend auch bei offensichtlicher Erfolglosigkeit eines Amtshaftungsprozesses bejaht). Es kann keine Rede davon sein, daß in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die Erfolgsaussichten des Haftungsprozesses schlechthin geprüft würden und somit der von den Zivilgerichten zu führende Prozeß auch in den von der Feststellung der Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes unabhängigen Teilen gleichsam vorweggenommen würde. Es geht lediglich um eine Prüfung, ob ein Amtshaftungsprozeß offensichtlich aussichtslos ist. Wenn dies der Fall ist - wobei nach Auffassung des erkennenden Senats an das Vorliegen der Offensichtlichkeit strenge Anforderungen gestellt werden müssen, die bloße Wahrscheinlichkeit eines Mißerfolges also nicht genügt -, kann ein Kläger ein Rechtsschutzinteresse und also ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit nicht haben. Damit fehlt es - wie in anderen Verfahren auch (vgl. z.B. für Ansprüche auf Nennung des Namens von Postbediensteten Urteil vom 29. November 1974 - BVerwG 7 C 9.73 - in Buchholz 442.041 PostG Nr. 1 S. 1 [3, 6]; vgl. weiter für Ansprüche auf Erteilung einer Baugenehmigung BVerwGE 42, 115 [117]) - an der Zulässigkeit der Klage. Zu Unrecht meint das Berufungsgericht, die Verneinung eines berechtigten Interesses bei offensichtlicher Aussichtslosigkeit eines Amtshaftungsprozesses sei unvereinbar mit der Rechtswegregelung. Es ist stets Sache des angerufenen Gerichts, die Zulässigkeit der bei ihm anhängig gemachten Klage eigenverantwortlich zu prüfen (vgl. Urteil vom 29. November 1974 a.a.O.); anderenfalls könnte die bloße Behauptung, die begehrte Feststellung solle einen Amtshaftungsprozeß vorbereiten, zu Sachentscheidungen durch die Verwaltungsgerichte zwingen, obwohl solche Behauptungen - wie die Erfahrung lehrt - eben wegen offensichtlicher Aussichtslosigkeit eines Amtshaftungsprozesses nicht selten abwegig sind und nur vorgeschoben werden, um ein anderweit fehlendes berechtigtes Interesse begründen zu können.

b.

Das Berufungsgericht hat § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO weiter dadurch verletzt, daß es ein berechtigtes Interesse der Klägerin an der begehrten Feststellung unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr abgelehnt hat. Es kommt entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts nicht darauf an, ob das Bekanntwerden von Tierseuchen und das behördliche Vorgehen dagegen unter den gleichen Umständen wie im vorliegenden Fall stattfinden würden; dies mag in der Tat unwahrscheinlich sein. Entscheidend ist vielmehr die Klärung der rechtlichen und tatsächlichen Voraussetzungen, unter denen der Beklagte begehrte Einfuhrgenehmigungen ablehnen oder nur unter Einschränkungen erteilen darf. Für die Klägerin, die nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs Schweinefleisch aus Rumänien importiert und dies offenbar nicht nur gelegentlich, sondern ständig tut, ist es wichtig zu wissen, welche Rechtsvorschriften hierfür maßgeblich und wie diese auszulegen sind, insbesondere wann eine Einschleppung oder Weiterverbreitung von Schweinepest bei Einfuhren von Schweinefleisch aus Rumänien zu befürchten ist im Sinne des § 15 Abs. 1 der Klauentiere-Einfuhrverordnung (hier maßgebend i.d.F. vom 30. August 1972 [BGBl. I S. 1593], jetzt i.d.F. vom 27. September 1978 [BGBl. I S. 1618]). Daß diese Fragen bei einem künftigen Auftreten von Schweinepest in Rumänien, das sich nicht ausschließen läßt, bedeutsam sein können, liegt auf der Hand, und zwar unabhängig davon, ob dabei die gleichen Umstände obwalten wie im vorliegenden Fall. Bei einer solchen Fallgestaltung kann ein berechtigtes Interesse daran, von welcher Rechtsauffassung die Behörde auszugehen haben wird, nicht verneint werden (so mit Recht Eyermann/Fröhler, Verwaltungsgerichtsordnung, 7. Aufl. 1977, § 113 Rn 41 im Anschluß an Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. September 1963 - BVerwG 1 C 113.61 - in DVBl. 1963, 920 [922] = BVerwGE 16, 312 [316]). Davon, daß nur die vage Möglichkeit einer Wiederholung vorliege oder abstrakte Rechtsfragen von nur theoretischer Bedeutung für die Klägerin (vgl. den Fall des BayVGH in BayVBl. 1973, 383) geklärt werden sollen, kann hier nicht gesprochen werden. Deswegen hat der erkennende Senat auch die Zulässigkeit eines Feststellungsbegehrens in einem Fall bejaht, in dem eine Einfuhrgenehmigung mit einer Begründung abgelehnt worden war, die auch für künftige Fälle von Bedeutung sein konnte (Urteil vom 28. Mai 1965 - BVerwG 7 C 4.64 - in Buchholz 451.80 Außenhandelsrecht, Allgemeines Nr. 4 S. 19 [20], insoweit in BVerwGE 21, 187 [188] nicht abgedruckt).

2.

Das Berufungsurteil stellt sich auf der Grundlage der bisher vom Berufungsgericht getroffenen Feststellungen nicht aus anderen Gründen als richtig dar, so daß eine Zurückweisung der Revision gemäß § 144 Abs. 4 VwGO nicht in Betracht kommt. Insbesondere ist es nicht möglich, das Berufungsurteil aus den Gründen des Urteils der ersten Instanz zu bestätigen. Das Verwaltungsgericht hatte angenommen, daß die Geltendmachung von Amtshaftungs- oder Entschädigungsansprüchen offenbar aussichtslos erscheine und die Klägerin deswegen kein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung habe. Das Verwaltungsgericht hat diese Auffassung damit begründet, der Klägerin sei durch die Teilablehnung ihres Antrages durch den Bescheid vom 19. Dezember 1977 ein Schaden nicht erwachsen. Die Klägerin habe auch nicht behauptet, eine Vermögenseinbuße erlitten zu haben. Zum einen ist die Klägerin dieser Auffassung des Verwaltungsgerichts im Berufungsverfahren ausführlich entgegengetreten (vgl. S. 7-11 des Schriftsatzes vom 29. September 1978), was - wenn es darauf ankäme - der Überprüfung durch das Berufungsgericht bedürfte; daß nach diesem Vortrag der Klägerin ein Amtshaftungsprozeß offensichtlich aussichtslos sei, wird sich kaum bejahen lassen. Zum zweiten und vor allem ist ein Feststellungsinteresse nach dem zu 1. b. Gesagten auch wegen Wiederholungsgefahr zu bejahen.

3.

Von einer Entscheidung in der Sache selbst gemäß § 144 Abs. 3 Nr. 1 VwGO sieht der Senat entgegen dem Hauptantrag der Klägerin in der Revision ab. Es fehlt noch gänzlich an einer Aufbereitung des Prozeßstoffes in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht.

Von einer Zurückverweisung der Sache an einen anderen Senat des Verwaltungsgerichtshofs sieht der erkennende Senat ebenfalls ab. Der Umstand, daß der Senat des Verwaltungsgerichtshofs, der über die Berufung der Klägerin entschieden hat, zu deren Ungunsten von der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 113 Abs. 4 Satz 1 VwGO abgewichen ist, rechtfertigt noch nicht die Annahme der Klägerin, daß er zur Erledigung des Klagebegehrens in der Sache selbst "keine Lust" habe oder der Klägerin gar voreingenommen gegenüberstehe.