I.

Die Klägerin führte in der Zeit vom ... September bis ... Oktober ... einen Requisitionsauftrag aus, der das Liefern und Anbringen von Gardinenbrettkästen, Bilderleisten, Garderoben und Handtuchhaltern in zehn für die britische Besatzungsmacht errichteten Wohnhäusern in ... betraf. Nach Durchführung und Abnahme der Arbeiten durch die als Bauträgerin tätige Firma ... reichte die Klägerin ihre Rechnungen ein, die von dem Architekten der Bauträgerin sachlich und fachtechnisch vorgeprüft und in Höhe von 2.123,44 DM und 200,15 DM, insgesamt also von 2.323,59 DM für gerechtfertigt erklärt wurden. Das Finanzneubauamt ..., der Funktionsvorgänger des Beklagten, übernahm diese Berechnung und bezeichnete die Höhe der Gesamtforderung der Klägerin durch unterschriebenen Vermerk als "richtig und festgestellt". Es setzte die Summe auf dem vorgedruckten Schlußblatt der Schlußrechnung durch Vermerk vom ... Februar ... als "fachtechnisch richtig und festgestellt" ein und ließ sie auszahlen.

Die Klägerin hatte auf dem erwähnten Schlußblatt das "Anerkenntnis" unterschrieben, daß sie sich zur Rückzahlung etwaiger Überzahlungen verpflichte. Die "Allgemeinen Ausschreibungs- und Vertragsbedingungen", die die Klägerin vor der Erteilung des Requisitionsauftrages erhalten und durch Unterschrift anerkannt hatte, besagten unter Nr. 11, der Unternehmer trage für die Unterbringung und Sicherung aller Baustoffe die alleinige Verantwortung, sowie unter Nr. 21, Bewachungskosten würden, wenn nach Ansicht der Bauleitung eine Bauwache erforderlich sein sollte, nach Ausführungszeit und Auftragssumme auf die am Bau beteiligten Firmen umgelegt.

Am ... September ... erließ der Beklagte unter Bezugnahme auf Nr. 17 der Finanztechnischen Anweisung der Militärregierung Nr. 111 vom 19. März 1949 (MBl. NW 1949 S. 423, Neufassung vom 1. Oktober 1953, MBl. NW 1954 S. 24) - FTA Nr. 111 - den angefochtenen Festsetzungs- und Rückforderungsbescheid. Hierin ist die Entschädigung anderweit auf 2.272,55 DM festgesetzt und die Differenz von 51,04 DM zurückgefordert worden.

Zur Begründung beruft sich der Beklagte auf Nr. 21 der Allgemeinen Ausschreibung- und Vertragsbedingungen, wonach die Klägerin die Bewachungskosten für die eingesetzte Bauwache zu tragen habe und daher den auf sie entfallenden Betrag in Höhe von 51,04 DM von ihrer Rechnung hätte absetzen müssen.

Die Klägerin hat mit ihrer Klage beantragt,

Das Verwaltungsgericht hat nach dem Klageantrag erkannt. Es hat den Rückforderungsanspruch als verwirkt angesehen. Das Berufungsgericht hat sich dieser Ansicht angeschlossen und die Berufung des Beklagten zurückgewiesen.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision beantragt der Beklagte,

Die Klägerin beantragt

II.

Die Revision ist unbegründet.

Der erkennende Senat hat über einen gleichliegenden Fall in seinem Urteil vom 22. Januar 1964 - BVerwG V C 5.63 - entschieden. Nach dieser Entscheidung beurteilt sich auch der vorliegende Fall. Hiernach ist die Festsetzung der Requisitionsentschädigung ein Verwaltungsakt, der die Grundlage für eine zugebilligte Entschädigung bildet. Dieser Verwaltungsakt muß zurückgenommen sein, wenn eine Überzahlung zurückgefordert werden soll. Die Rücknahme richtet sich nach den Grundsätzen des allgemeinen Verwaltungsrechts über den Widerruf begünstigender Verwaltungsakte.

In der Sache BVerwG V C 5.63 sind die Voraussetzungen zur Rücknahme des ursprünglichen Festsetzungsaktes ohne weiteres als erfüllt angesehen worden, weil der Klägerin hätte bekannt sein müssen, daß sie die auf sie entfallenden Kosten der Bauwache von ihrer Rechnung absetzen mußte. Bei erneuter Prüfung ergibt sich jedoch, daß es schon zweifelhaft sein kann, ob im vorliegenden Fall die Voraussetzungen zur Rücknahme des Festsetzungsaktes erfüllt sind. Denn Nr. 21 der "Allgemeinen Ausschreibungs- und Vertragsbedingungen" sah nicht vor, daß die Klägerin die Bewachungskosten von der Rechnung abzusetzen hatte, sondern daß diese auf Veranlassung der Bauleitung durch den Funktionsvorgänger des Beklagten auf die beteiligten Firmen umgelegt werden konnten. Es kann jedoch dahingestellt bleiben, ob die Klägerin bei der Einreichung ihrer Rechnung an die Bauträgerin überhaupt verpflichtet war, auf die Möglichkeit dieser Umlegung hinzuweisen oder gar den Betrag der auf sie entfallenden Bewachungskosten von ihrer Rechnung abzusetzen. Denn auch, wenn ihr das Vorliegen einer solchen Verpflichtung hätte bekannt sein müssen, kann der Beklagte seinen nach der Rücknahme des ursprünglichen Festsetzungsaktes rückwirkend entstandenen Rückforderungsanspruch nicht mehr geltend machen, weil dieser verwirkt ist. Die Verwirkung soll die illoyal verspätete Geltendmachung von Rechten ausschließen. In Fällen der vorliegenden Art ist das Verhalten der Verwaltungsbehörde, die nach fachkundiger Prüfung der Rechnung die Requisitionsvergütung durch Verwaltungsakt anerkannt und gewährt hat, als illoyal zu bezeichnen, wenn sie auf Grund einer erneuten Prüfung durch Prüfungsbehörden nach über fünf Jahren von einem redlichen Entschädigungsberechtigten Bagatellbeträge zurückfordert.

Die Gründe in dem erwähnten Urteil des erkennenden Senats haben den Beklagten nicht überzeugt. Dieser hat sich mit ihnen auseinandergesetzt mit dem Ziele, daß der erkennende Senat seine Ansichtändere. Er ist auch der Meinung, daß diese Ansicht von der Rechtsprechung der ordentlichen Gerichte einschließlich des Bundesgerichtshofs abweiche. Der erkennende Senat hat die vom Beklagten vorgetragenen Gesichtspunkte geprüft und seine Ansicht auch unter Berücksichtigung der zu den Akten gegebenen höchstrichterlichen Urteile erneut überdacht. Er sieht jedoch keinen Grund, von seiner bisherigen Ansicht abzuweichen. Im einzelnen ist zu den kritischen Äußerungen des Beklagten folgendes zu sagen:

Die Verwirkung gilt auch im Bereich des Requisitionsentschädigungsrechts, jedenfalls soweit die Hoheitsgewalt zur Regelung der Rechtsverhältnisse aus dem Requisitionsverhältnis auf deutsche Stellen übergegangen ist. Insoweit gilt für das Verhältnis der deutschen Verwaltungsbehörde zum Antragsteller nichts Besonderes. Weder das Besatzungsrecht noch das deutsche Recht lassen erkennen, daß der Grundsatz von Treu und Glauben einschließlich der Verwirkung im Verhältnis der zuständigen deutschen Verwaltungsbehörde zum Antragsteller nicht gelten soll. Entgegen der Meinung des Beklagten hat auch die Besatzungsmacht selbst die Übertragung der Zuständigkeit auf deutsche Stellen nicht mit einer dahin gehenden Einschränkung versehen. Daher richten sich die Verwaltungsakte deutscher Stellen, soweit nicht etwas anderes bestimmt ist, nach deutschem Recht.

Ein Rückforderungsanspruch kann auch dann verwirkt sein, wenn der eine Überzahlung rechtfertigende Verwaltungsakt zurückgenommen werden durfte. Die Rücknahme begünstigender Verwaltungsakte und die Verwirkung beurteilen sich nach verschiedenen Gesichtspunkten, wenngleich beide Rechtsfiguren auf den Grundsatz von Treu und Glauben zurückgehen.

Der erkennende Senat hat entgegen der Meinung des Beklagten seiner Entscheidung die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs zur Verwirkung, wie sie insbesondere in BGHZ 25, 47 ff. zum Ausdruck gekommen ist, zugrunde gelegt und in Anwendung dieser Rechtsprechung entschieden, daß es - abgesehen von den Merkmalen des Verstreichens eines längeren Zeitraumes, eines illoyalen Verhaltens des Berechtigten und des redlichen Verhaltens des Schuldners - auf die Beurteilung des einzelnen Falles und deshalb insbesondere darauf ankommt, welcher Art die geltend gemachte Forderung ist und in welcher Höhe sie besteht. Bei geringen Rückforderungssummen aus der Abwicklung alltäglicher Geschäftsvorfälle braucht nach Ansicht des erkennenden Senats daher - gemessen an den Verjährungsvorschriften für Kaufmanns- und Handwerksforderungen - ein redlicher Requisitionsberechtigter nicht mehr nach fünf Jahren mit einem Rückforderungsanspruch zu rechnen.

Was die Zeitspanne betrifft, steht diese Ansicht nicht im Widerspruch zu den Entscheidungen des Bundesgerichtshofs vom 3. Dezember 1964 (VII ZR 117/63) und des Oberlandesgerichts Düsseldorf vom 2. April 1965 (5 U 193/64). In beiden Fällen handelt es sich um Zeitspannen unter fünf Jahren. Ebenso unterscheiden sich diese Fälle von dem vorliegenden in der Höhe des zurückgeforderten Betrages. Dort geht es um rd. 5.000 DM und 2.000 DM, hier dagegen um einen Bagatellbetrag. Während in jenen Fällen die Frage der Zumutbarkeit sich darauf bezog, ob es dem Verpflichteten Schwierigkeiten bereiten würde, den zurückgeforderten Betrag aufzubringen, stellt sich diese Frage hier wesentlich anders. In Fällen vorliegender Art wird die Zumutbarkeitsgrenze dadurch überschritten, daß ein Verpflichteter wegen eines Bagatellbetrages zu einer vielleicht mühsamen Nachprüfung seiner nach über fünf Jahren wahrscheinlich nicht mehr vollständigen Unterlagen gezwungen wird und daher dieses Verlangen in keinem Verhältnis zu dem Bestreben auf Herstellung eines rechtmäßigen Zustandes steht, um so weniger, als die nicht rechtzeitige Geltendmachung der Bewachungskosten im Bereich des Berechtigten gelegen hat; im Grunde hat nämlich keine echte Überzahlung vorgelegen, vielmehr hat die Verwaltungsbehörde es unterlassen, bei der Schlußabrechnung den in Betracht kommenden Teil ihrer Gegenforderung zur Aufrechnung zu stellen. Das Erinnerungsvermögen ist erfahrungsgemäß schwach, soweit unbedeutende Vorgänge in Betracht kommen. Deshalb gerät der Verpflichtete in Beweisschwierigkeiten, wenn er nach Jahr und Tag mit Bagatellrückforderungen überzogen wird. Das kann im Grunde auch nur geschehen, weil der Staat die Rolle des Berechtigten einnimmt; wohl nur er ist unabhängig von Zeit- und Personalaufwand in der Lage, seine Ausgaben subtil nachzuprüfen. Im Wirtschaftsleben ist es kaum denkbar, daß - abgesehen von Zufälligkeiten - nach über fünf Jahren Überzahlungen von geringfügigen Beträgen ermittelt werden. Dieses Übergewicht des Staates über den einzelnen darf nicht dazu führen, daß den Verwaltungsbehörden obendrein noch eine Sonderbehandlung dadurch zuteil wird, daß ihnen gegenüber für die Dauer der Rechnungsprüfung Vertrauensschutz und Verwirkung nicht durchgreifen.

Freilich wird auch bei der Verwirkung zu berücksichtigen sein, worauf der Bundesgerichtshof in dem genannten Urteil vom 3. Dezember 1964 mit Recht hingewiesen hat, daß der Staat nach gesetzlicher Vorschrift in seiner Haushaltführung überwacht wird und daß die Rechnungsprüfung geraume Zeit in Anspruch nimmt. Indessen darf - und insoweit glaubt der erkennende Senat mit dem Bundesgerichtshof einer Meinung zu sein - die Zeitspanne nicht unangemessen sein. Auf die Angemessenheit ist hier ebenso abzustellen, wie der Bundesgerichtshof in seiner Rechtsprechung zur Amtshaftung auch die Bescheidung von Anträgen innerhalb angemessener Zeit verlangt, andernfalls sich ein Schadensersatzanspruch wegen Amtspflichtverletzung ergeben kann (vgl. insbesondere BGHZ 15, 305 [311, 312]; BGH in NJW 1959, 574; BGHZ 30, 19 [26]). Die Angemessenheit ist nicht allein aus der Sicht der Verwaltungsbehörde zu beurteilen, so daß die Zeitspanne sich nicht nach der Dauer der gesamten Rechnungsprüfung bemißt. Zu berücksichtigen sind vielmehr auch die Interessen des einzelnen. Diesen würde jedoch hier nicht mehr Rechnung getragen, dürfte eine Bagatellrückforderung noch nach mehr als fünf Jahren geltend gemacht werden.

Daß Geschäftsunterlagen länger aufbewahrt werden müssen, auch wenn für bestimmte Ansprüche die kurzen Verjährungsvorschriften gelten, hat für die hier zu entscheidende Frage keine Bedeutung. Die Aufbewahrungspflicht - etwa nach § 44 HGB - soll ganz andere Zwecke erfüllen; sie dient mittelbar einer sauberen Geschäftsgebarung. Die kurzen Verjährungsvorschriften (und ebenso die Verwirkung) bezwecken dagegen, der Gefahr entgegenzuwirken, daß die Tatsachen sich verdunkeln und dadurch Beweisnachteile eintreten. Nicht alle Tatsachen, auf die es bei der Geltendmachung von Ansprüchen und Gegenansprüchen ankommt, sind in den Geschäftsunterlagen enthalten. Die Geschäftsunterlagen spiegeln vielmehr die Geschäftsgebarung wider, enthalten aber nicht immer auch alle Beweisunterlagen für alle Geschäftsvorfälle. Ähnliches gilt auch für andere Aufbewahrungspflichten wie etwa zu steuerrechtlichen Zwecken.

An der Verwirkung ändert auch nichts die von der Klägerin anerkannte Klausel, daß sie zur Rückzahlung etwaigerÜberzahlungen bereit sei. Diese Klausel besagt nichts, was sich nicht schon aus der Rechtsordnung ergibt. Zwar vertritt das Oberlandesgericht Düsseldorf in dem vom Beklagten überreichten Urteil vom 2. April 1965 die Ansicht, die Klausel bewirke, daß die berechtigterweise zurückgeforderten Beträge sofort ohne Berufung auf Verjährung oder Verwirkung zurückzuzahlen seien. Diese Ansicht hat es jedoch nicht begründet; der erkennende Senat kann sich daher mit dieser Behauptung nicht auseinandersetzen. Dem Wortlaut der Klausel ist jedenfalls der vom Oberlandesgericht Düsseldorf beigelegte Inhalt nicht zu entnehmen. Ihr käme mithin diese Bedeutung nur zu, wenn die Requisitionsbeteiligten ihr einen solchen Sinn wissend und wollend unterstellt hätten. Davon kann aber keine Rede sein. Das Berufungsgericht hat keine dahin gehenden Feststellungen getroffen, und Rügen gegen die tatsächlichen Feststellungen sind nicht erhoben. Der Klausel kommt sonach keine die Verwirkung hindernde Bedeutung zu.

Auch das übrige Vorbringen des Beklagten ist nicht geeignet, den erkennenden Senat von der Unrichtigkeit seiner Ansicht zu überzeugen.

In dem früheren Urteil vom 22. Januar 1964 - BVerwG V C 5.63 - ist keineswegs übersehen worden, daß nicht das bloße Untätigbleiben zur Annahme einer Verwirkung genüge, sondern daß darüber hinaus noch besondere Umstände hinzukommen müßten. Dieser besondere Umstand ist in Fällen der vorliegenden Art die durch Verwaltungsakt erfolgte ausdrückliche Anerkennung und Feststellung der Requisitionsvergütung durch die zuständige fachkundige Verwaltungsbehörde; für Verwaltungsakte streitet die Vermutung der Gültigkeit. Zu diesem Verhalten setzt sich die Verwaltungsbehörde in Widerspruch und handelt daher illoyal, wenn sie nach einer Zeit von über fünf Jahren wegen einer geringfügigen von ihr selbst verursachten oder jedenfalls überwiegend mitverursachten Überzahlung Rückforderungsansprüche verfolgt. Das Verhalten ist auch illoyal, wenn der Rechnungshof die Verwaltungsbehörde zur Geltendmachung dieses Anspruchs aufgefordert hat. Denn ein solches Verlangen steht unter dem selbstverständlichen Vorbehalt, daß eine Rückforderung auch rechtmäßig ist. Für diese Prüfung ist letztlich der Beklagte als die den angefochtenen Verwaltungsakt erlassende Stelle verantwortlich. Ebensowenig kommt es auf ein Verschulden der Verantwortlichen an, weshalb der Zuständigkeitswechsel auf der Seite der Verwaltungsbehörde keine Rolle spielt. Auch bedeutet Kenntnis vom Bestehen eines Anspruchs nicht, daß ein bestimmter Sachbearbeiter hierüber unterrichtet sein muß. Kenntnis in diesem Sinne heißt "aktenkundig".

Zu Unrecht rügt der Beklagte auch - soweit es sich um das Zeitmoment bei der Verwirkung handelt - die Orientierung des erkennenden Senats an der Verjährungsvorschrift des § 196 Abs. 1 Nr. 1 BGB. Dieser Maßstab ist sachgerecht. Es handelt sich um Rückzahlungsansprüche aus der Überzahlung von Forderungen, die ihrerseits nach der genannten Vorschrift einer relativ kurzen Verjährungsfrist unterliegen, so daß es gerechtfertigt erscheint, auch bei den Rückforderungsansprüchen ein relativ kurzes Zeitmoment für die Verwirkung anzunehmen. Eine Bestätigung für diese Ansicht ist zudem auch in der Vorschrift des § 52 der Ersten Anordnung über die Entschädigung für die Requisitionen von Grundstücken vom 31. Januar 1949 (MBl. NW 1949 S. 69) - 1. GREAO - zu sehen. Zwar hat der erkennende Senat entschieden, daß die Bestimmungen der 1. GREAO und daher auch ihr § 53 auf den Widerrufüberzahlter Requisitionsvergütungen nach der hier maßgebenden FTA Nr. 111 nicht anzuwenden sind. Das schließt aber nicht aus, daß dieser Regelung der über sie hinausgehende Sinngehalt entnommen werden kann, daß Requisitionsverhältnisse einschließlich der Rückforderung von zu Unrecht gezahlten Entschädigungen innerhalb kurzer Fristen abgewickelt werden sollen und daß dabei nicht kleinlich zu verfahren ist.

Daß die Organisation der Bauwirtschaft mit dem Bundesrechnungshof bereits mehrfach über die Beschleunigung der Rechnungsprüfung verhandelt hat, um eine Abkürzung der Rückforderungsfristen zu erreichen, steht der hier vertretenen Ansicht nicht entgegen. Diese Verhandlungen beweisen im Gegenteil, daß die Bauwirtschaft eine sich über Jahre hinziehende Ungewißheit über das Schicksal der empfangenen Requisitionsvergütungen als eine unangemessene Beschwer empfindet.

Der erkennende Senat hat ferner nicht außer Betracht gelassen, daß auch auf der Seite des Verpflichteten gewisse Umstände vorliegen müssen, um Verwirkung annehmen zu können. Ein die Berufung auf Verwirkung ausschließender Umstand ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs die Unredlichkeit des Verpflichteten; er darf nicht durch sein Verhalten zu der Untätigkeit des Berechtigten Veranlassung gegeben haben. Abgesehen davon muß ein Verpflichteter sich auch um die Erfüllung seiner Verbindlichkeit bemühen, und er wird unter Umständen auch verpflichtet sein, sich zu vergewissern, ob der Berechtigte noch Forderungen stellen wolle. Dies alles setzt aber voraus, daß der Verpflichtete nicht in den Irrtum versetzt worden ist, der Berechtigte sehe die Schuld als erloschen an. Gerade dies tut aber eine Verwaltungsbehörde, wenn sie die sachliche Richtigkeit einer Requisitionsforderung bestätigt und auf Grund einer durch fachkundige Sachbearbeiter geprüften Schlußrechnung eine Vergütung zahlt. Eine einfache Klausel über die Rückzahlungsverpflichtung bei Überzahlungen ändert daran nichts, wie oben schon dargelegt. Von einer etwaigen Spekulation des Verpflichteten auf Verwirkung kann nach den nicht angegriffenen Feststellungen der Vorinstanz im vorliegenden Fall keine Rede sein.

Wenn der Beklagte meint, es komme auf der Seite des Verpflichteten nicht nur auf Unredlichkeiten oder Treuewidrigkeiten, sondern auf ein objektives Verhalten an, darauf nämlich, wie jeder anständige Handwerker oder Kaufmann sich verhalten würde, so ist diese Meinung mit der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs, wie sie insbesondere im 25. Bande zum Ausdruck gekommen ist, nicht zu vereinbaren; es heißt auf Seite 52 vielmehr: "Die Leistung muß also unter diesem Gesichtspunkt für den Verpflichteten nicht mehr zumutbar sein. Das bedeutet, daß es für den Tatbestand der Verwirkung auch auf das Verhalten des Verpflichteten ankommt und daß gerade auch dieses ebenfalls unter dem rechtlichen Gesichtspunkt von Treu und Glauben zu prüfen und zu beurteilen ist .... Dem entspricht es, daß bereits das Reichsgericht hervorgehoben hat, daß es für die Frage der Verwirkung namentlich auch von Bedeutung sein kann, ob den Verpflichteten der Vorwurf einer unredlichen oder mindestens die Belange des Berechtigten schuldhaft außer acht lassenden Geschäftsgebarung trifft ... Denn es ist selbstverständlich, daß sich der Schuldner zur Abwehr eines gegen ihn gerichteten Anspruchs nicht auf die Grundsätze von Treu und Glauben berufen kann, wenn er sich selbst unredlich verhalten und dadurch die verspätete Geltendmachung des gegen ihn gerichteten Anspruchs veranlaßt hat."

Ein unredliches Verhalten kann der Klägerin im vorliegenden Falle um so weniger zur Last gelegt werden, als es, wie bereits ausgeführt, nicht ihre Sache war, den auf sie entfallenden Anteil der Bewachungskosten von ihrer Rechnung abzusetzen. Wenn sie nach Ablauf von mehr als fünf Jahren nach der Feststellung der Schlußrechnung nicht mehr mit einer Nachforderung des Beklagten für die Bewachungskosten gerechnet hat, so hat sie jedenfalls nicht unredlich gehandelt.

Außer acht gelassen worden ist auch nicht der Gesichtspunkt, daß die Leistung - hier die Rückzahlungsverpflichtung - dem Verpflichteten unzumutbar sein müsse. Insoweit handelt es sich nicht um ein weiteres Merkmal der Verwirkung. Aus dem eben erwähnten Zitat ergibt sich vielmehr, daß dieses Zumutbarkeitserfordernis in erster Linie die Frage betrifft, inwieweit der Verpflichtete selbst durch sein Verhalten gegen Treu und Glauben verstoßen hat. Kann das Verhalten des Verpflichteten nicht beanstandet werden, so ist grundsätzlich davon auszugehen, daß einem redlichen Schuldner die Erfüllung von Ansprüchen, mit denen er nach Jahr und Tag überzogen wird, nicht zugemutet werden kann. Daß dies auch für Bagatellforderungen gilt, ist oben dargelegt worden.

Aus all diesen Gründen hält der erkennende Senat an seiner bisherigen Ansicht zur Verwirkung in Fällen der vorliegenden Art fest. Mithin erweist sich die Revision des Beklagten als unbegründet. Sie ist deshalb zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.