Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 09.02.1956, Az.: BVerwG I C 155.54

I.

Der als freier Agrarwissenschaftler in Lörrach/Baden lebende Kläger beantragte, ihm eine Grenzkarte für den Grenzübertritt in die Schweiz auszustellen. Der Antrag wurde am 29. Dezember 1952 mit folgender Begründung abgelehnt:

"Der Antragsteller wurde anläßlich der Gründungsversammlung des Landesausschusses Südbaden für die Vorbereitung einer Volksabstimmung gegen die Remilitarisierung und für den Abschluß eines Friedensvertrages am 08.04.1951 zum Vorstandsmitglied des Landesausschusses gewählt. In dieser Eigenschaft nahm er an der Plenarsitzung des westdeutschen Friedenskomitees am 10.02.1952 in Düsseldorf teil, wo er zum Tagungsleiter und Mitglied des westdeutschen Präsidiums gewählt wurde. Anläßlich der Tagung des Kulturbundes für die demokratische Erneuerung am 30.06.1951 wurde er in dessen Bundesvorstand gewählt. An der Landeskonferenz für den Südwestraum am 19. und 20.04.1952 nahm er als Delegierter teil. Er ist ferner Vizepräsident für Westdeutschland für den gesamtdeutschen Arbeitskreis für Land- und Forstwirtschaft. Sämtliche aufgeführten Organisationen, denen der Antragsteller in führender Stellung angehört, haben im Auftrag der ostzonalen SED die Aufgabe, die verfassungsmäßige Ordnung und insbesondere die freiheitlich-demokratische Struktur der Bundesrepublik Deutschland zu untergraben. Die Bundesregierung hat deshalb mit Beschluß vom 24.04.1951 die aufgeführten Organisationen unter eingehender Darlegung des Beweismaterials nach Art. 9 Abs. 2 Grundgesetz verboten. Der Antragsteller hat sich demungeachtet auch weiterhin an führender Stelle für diese Organisationen und ihre ihm bekannten staatsfeindlichen Ziele eingesetzt. Er hat seine Tätigkeit nicht nur auf das Inland beschränkt. Im Auftrage der von ihm vertretenen Organisationen hat er im Januar 1952 an Kundgebungen in Nancy teilgenommen und darüber dem Westdeutschen Friedenskomitee berichtet. Auch seine Anwesenheit in Ostberlin im Zeitpunkt der kommunistischen Weltfestspiele in Berlin läßt auf eine entsprechende Tätigkeit in der Ostzone schließen. Der Antragsteller hat damit erwiesen, daß er seine Aufenthalte auch außerhalb des Bundesgebietes mit dazu benützt, seine gegen die verfassungsmäßige Ordnung der Bundesrepublik gerichtete Tätigkeit im Rahmen des internationalen Kommunismus weiterzuführen, und damit die innere und äußere Sicherheit und sonstige erhebliche Belange der Bundesrepublik zu gefährden. Da hiermit der Tatbestand des § 7 Abs. 1 Buchstabe a gegeben ist, konnte dem Antrag auf Ausstellung einer Grenzkarte nicht stattgegeben werden. (Folgt Rechtsmittelbelehrung.)"

Der Kläger gab im wesentlichen die Mitgliedschaft und Stellung in den genannten Organisationen zu. Er sei allerdings, so führte er aus, bei der Düsseldorfer Sitzung ursprünglich nicht als Tagungsleiter vorgesehen worden, er habe diese Tagung nur vorübergehend geleitet. Auch sei es ihm nicht bekannt, daß er bei der Tagung des Kulturbundes in dessen Bundesvorstand gewählt worden sei. Er bestritt, daß die genannten Organisationen die verfassungsmäßige Ordnung der Bundesrepublik untergraben sollten. Er erklärte, er trete lediglich für Gesamtdeutschland und gegen die Remilitarisierung ein. Im Ausland habe er sich nie politisch betätigt. Seine Reise nach Nancy habe im wesentlichen privaten Zwecken gedient. Die Grenzkarte benötige er für wissenschaftliche Arbeiten in der Schweiz.

Das Verwaltungsgericht Freiburg wies die Klage ab. Es stellte sich auf folgenden Standpunkts Zwar habe jeder Deutsche ein verfassungsmäßig verbürgtes Recht, das Bundesgebiet zu verlassen; dieses Recht stehe aber unter einem weitgehenden Gesetzesvorbehalt. Maßgebend sei das Paßgesetz, das die Versagung der beantragten Grenzkarte unter bestimmten Voraussetzungen vorsehe. Ob diese Voraussetzungen im vorliegenden Fall gegeben seien, sei eine politische Frage, die sich ihrem Wesen nach verwaltungsgerichtlicher Kontrolle entziehe. Gegen dieses Urteil legte der Kläger Berufung ein. Der Badische Verwaltungsgerichtshof wies die Berufung zurück. Er setzte sich zunächst mit der Frage auseinander, ob ein verfassungsmäßiges Recht darauf bestehe, den Herrschaftsbereich der Bundesrepublik zu verlassen. Er verneinte diese Frage und führte weiterhin aus, daß aber das Paßgesetz jedem einzelnen ein Recht auf überschreiten der Grenzen gewähre, das ihm nur dann versagt werden könne, wenn bestimmte Voraussetzungen vorlägen. Im Anschluß hieran heißt es in den Urteilsgründen weiter: Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts seien

1. a)

   die der ablehnenden Verfügung zugrunde gelegten Tatsachen auf ihr wahrheitsgemäßes Vorliegen zu prüfen

   und sei

2. b)

   festzustellen, ob diese für den Einzelfall der Ablehnung festgestellten Tatsachen die Voraussetzungen für die Versagung der Grenzkarte erfüllten.

Der vom Kläger nicht bestrittene Sachverhalt rechtfertige die Annahme, daß der Kläger als Inhaber der Grenzkarte die innere und äußere Sicherheit oder wesentliche Belange der Bundesrepublik gefährde. Die Organisationen, denen der Kläger angehöre, seien nach einem Beschluß der Bundesregierung vom 24. April 1951 gegen die verfassungsmäßige Ordnung der Bundesrepublik gerichtet. Der Verwaltungsgerichtshof halte diesen Beschluß für einen verwaltungsgerichtlich nicht nachprüfbaren Akt. Es bedürfe daher keines Eingehens auf das Vorbringen des Klägers, daß die Organisationen nicht gegen die verfassungsmäßige Ordnung der Bundesrepublik gerichtet seien. Allerdings reiche die nur passive Zugehörigkeit zu den verbotenen Organisationen nicht aus, um die Grenzkarte zu versagen. Der Kläger sei aber in den Organisationen aktiv tätig. Auch sei der Vorwurf berechtigt, daß er sich im Rahmen dieser Tätigkeit ins Ausland begeben habe. Entsprechend seinen Kenntnissen und seiner Vorbildung habe der Kläger wissen müssen, welche Bedeutung seiner Tätigkeit beizumessen sei. Das Berufungsgericht ließ die Revision zu. Gegen das am 9. März 1954 zugestellte Urteil hat der Kläger mit einem am 9. April 1954 eingegangenen Schriftsatz Revision eingelegt. Mit einem weiteren, am 7. Mai 1954 eingegangenen Schriftsatz hat der Kläger die Revision begründet. Er rügt, daß das Berufungsgericht den Beschluß der Bundesregierung ohne Nachprüfung hingenommen habe. Der Bundesregierung fehle es an der Zuständigkeit, einen solchen Beschluß zu erlassen. Der Beschluß sei verfassungswidrig. Das Verwaltungsgericht hätte die dem Beschluß zugrunde liegenden Tatsachen nachprüfen müssen. In der mündlichen Verhandlung hat der Kläger weiterhin vorgetragen, daß ihm trotz Versagung der Grenzkarte regelmäßig Tageskarten zum Grenzübertritt ausgestellt worden seien und er in fast jeder Woche zwei- bis dreimal in Basel gewesen sei, ohne daß sich daraus Anstände ergeben hätten, die zu einem Einschreiten auf Grund des Paßgesetzes Anlaß geben könnten. Der Beklagte hat beantragt, die Revision zurückzuweisen, und hat Unterlagen zum Nachweis der führenden Stellung des Klägers in den genannten Organisationen überreicht. Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht hat sich auf den Standpunkt gestellt, daß das angefochtene Urteil im Ergebnis richtig sei. Er ist der Meinung, daß dem Beschluß der Bundesregierung nur deklaratorische Bedeutung zukomme und die genannten Organisationen kraft Gesetzes verboten seien. Er hält es nicht für erforderlich, daß das Gericht diese Frage nachprüft, und ist der Meinung, daß bei der Anwendung der Vorschriften des Paßgesetzesüber die Versagung eines Passes oder Paßersatzes den Behörden in gewissem Umfang eine Wertung zustehe, die von den Verwaltungsgerichten nicht nachzuprüfen sei.

II.

Die Revision ist zulässig und auch begründet.

Die rechtlichen Grundlagen für die Entscheidung des Rechtsstreits finden sich in dem Gesetz über das Paßwesen vom 4. März 1952 (BGBl. I S. 290) - Paßgesetz - und in der Bekanntmachung über das Übereinkommen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Schweiz über den Grenzübertritt von Personen im Kleinen Grenzverkehr vom 25. Januar 1952 (abgedruckt bei Schaffarczyk, Neues deutsches Paßrecht, Anh. 13 b). Nach § 1 des Paßgesetzes muß sich jeder Deutsche, der das Gebiet der Bundesrepublik über eine Auslandsgrenze verläßt oder betritt, durch einen Paß über seine Person ausweisen. An Stelle des Passes sind durch die Verordnung des Bundesministers des Innern über Reiseausweise als Paßersatz und über die Befreiung vom Paß- und Sichtvermerkszwang vom 17. Mai 1952 (BGBl. I S. 295) für den Grenzübertritt diejenigen Ausweise zugelassen, die auf Grund von zwischenstaatlichen Abkommen über den Kleinen Grenzverkehr ausgestellt werden. Als solche Ausweise sind u.a. Grenzkarten in dem erwähnten Abkommen zwischen Deutschland und der Schweiz vorgesehen. Um die Ausstellung einer solchen Grenzkarte geht es in dem vorliegenden Rechtsstreit.

Soweit gesetzliche Gründe für die Versagung des Ausweises nicht vorliegen, steht dem Antragsteller ein Rechtsanspruch auf die Ausstellung des Passes oder Paßersatzes zu. Zwar ist in den gesetzlichen Bestimmungen eine ausdrückliche Vorschrift hierüber nicht enthalten. Das Paßgesetz beschränkt sich darauf, die Tatbestände festzulegen, bei deren Vorliegen der Paß oder Paßersatz zu versagen ist, und sagt nichts darüber, ob die Behörde in den übrigen Fällen den Paß versagen kann oder verpflichtet ist, den Paß auszustellen. Auch die Verordnung des Bundesministers des Innern vom 17. Mai 1952 und das Abkommen zwischen der Bundesrepublik und der Schweiz besagen hierzu ausdrücklich nichts. Aus dem Wesen und Zweck des Paßgesetzes, das den Reiseverkehr erleichtern und die Ausstellung des Passes oder Paßersatzes auf eine rechtliche Grundlage stellen wollte (vgl. Runderlaß des BMI vom 7. Januar 1954 [GMBl. 1954 S. 47]), ist aber zu entnehmen, daß es ein Recht auf die Ausstellung der erforderlichen Reiseausweise geben wollte. Dabei ist zu berücksichtigen, daß das Gesetz vom Deutschen Bundestag unter der Herrschaft des Grundgesetzes beschlossen wurde. Den rechtsstaatlichen Gedanken, von denen das Grundgesetz bestimmt ist, würde es widersprechen, wenn es dem Ermessen der Behörde überlassen bleiben sollte, ob der Paß oder Paßersatz auszustellen ist. Die im Schrifttum teilweise vertretene Ansicht, daß ein solcher Anspruch nicht bestehe, ist daher abzulehnen.

Die Gründe, aus denen die Grenzkarte zu versagen ist, ergeben sich aus Art. 5 des deutsch-schweizerischen Abkommens und aus § 3 Abs. 3 in Verbindung mit § 7 des Paßgesetzes. In Art. 5 des Abkommens haben sich die vertragschließenden Staaten verpflichtet, die Grenzkarten grundsätzlich nur an polizeilich unbedenkliche Personen auszustellen. § 7 des Paßgesetzes enthält die Tatbestände, bei deren Vorliegen ein Paß zu versagen ist. Nach § 3 des Paßgesetzes ist § 7 auf ein als Paßersatz ausgestelltes amtliches Ausweispapier entsprechend anzuwenden. In Betracht kommt § 7 Abs. 1 Buchst. a des Paßgesetzes. Danach ist bei entsprechender Anwendung die Grenzkarte dann zu versagen, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, daß der Antragsteller als Inhaber einer Grenzkarte die innere oder äußere Sicherheit oder sonstige erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland oder eines deutschen Landes gefährdet. Mit dieser Vorschrift hat die Behörde im vorliegenden Fall die Maßnahme begründet, durch die sie dem Kläger die Grenzkarte für den Kleinen Grenzverkehr mit der Schweiz versagt hat.

Die Vorschriften über die Versagung des Passes und Paßersatzes schränken die Möglichkeit zu einem legalen Grenzübertritt insoweit ein, als der Reisende nach den bestehenden in- oder ausländischen Vorschriften die Grenze nicht überschreiten darf oder kann, ohne sich durch einen Paß oder Paßersatz auszuweisen. In diesem Umfang begrenzen sie also die Bewegungsfreiheit des einzelnen. Art. 11 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 (BGBl. S. 1) - GG -, der das Recht der Freizügigkeit regelt, steht damit nicht im Widerspruch. Dieses Grundrecht betrifft das Recht jedes Deutschen, an jedem Ort der Bundesrepublik Aufenthalt zu nehmen und zu diesem Zweck in die Bundesrepublik einzureisen (vgl. BVerfGE 2, 273 [BVerfG 07.05.1953 - 1 BvL 104/52]). Er bestimmt ferner die Voraussetzungen, unter denen dieses Recht eingeschränkt werden kann, enthält aber keine Vorschriften für die Ausreise aus der Bundesrepublik (so auch Wernicke im Bonner Kommentar, Anm. II 1 Buchst. e zu Art. 11 GG).

Im Schrifttum wird allerdings die Ansicht vertreten, daß Art. 11 GG eine Auslegung erfahren müsse, die auch das Recht auf Auswanderung und Ausreise einschließe (vgl. Scheuner, "Auswanderungsfreiheit", in der Festschrift für Thoma 1950; ferner v. Mangoldt-Klein, Das Bonner Grundgesetz, 2. Aufl., Art. 11, Anm. III 2; Giese, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 11, Erläut. II 1, und Dürig in Neumann-Nipperdey-Scheuner, Die Grundrechte, S. 519). Dieser Meinung kann sich der Senat nicht anschließen. Das Recht auf Freizügigkeit umfaßt nach seiner rechtshistorischen Entwicklung die Freizügigkeit innerhalb des Bundes von Gemeinde zu Gemeinde und von einem deutschen Staat in einen anderen (vgl. hierzu Lichter, "Freizügigkeit" im Staatslexikon 1927 Bd. II S. 247 ff.). Hieran schließt Art. 11 GG an. Er sichert mit verfassungsrechtlichem Schutz die Freizügigkeit innerhalb des Bundes und gewährt das Recht auf Einreise. Daß er darüber hinaus ein Recht auf freie Ausreise verfassungsrechtlich sichern wollte, ist ihm nicht zu entnehmen. Er spricht davon, daß "alle Deutschen Freizügigkeit im ganzen Bundesgebiet genießen". Von einer Freizügigkeit nach außerhalb ist nicht die Rede.

Ein solches Recht ist auch nicht aus Art. 2 GG zu entnehmen, in dem das Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit verfassungsrechtlich gewährleistet wird. Wie weit das Recht auf Freizügigkeit mit verfassungsrechtlichem Schutz versehen ist, ist allein aus Art. 11 GG zu entnehmen. Es kann nicht angenommen werden, daß der Grundgesetzgeber das Recht auf Freizügigkeit ganz allgemein als einen Teil des Rechts auf freie Entfaltung der Persönlichkeit durch Art. 2 GG noch über die Grenzen hinaus, die sich aus Art. 11 GG ergeben, gewährleisten wollte. Wenn der Grundgesetzgeber dies beabsichtigt haben sollte, so wäre es überflüssig gewesen, für das Recht der Freizügigkeit in Art. 11 GG besondere Bestimmungen zu treffen. Ebenso wie dies vom Bundesverwaltungsgericht für Art. 12 GG bereits ausgeführt wurde, ist auch Art. 11 GG als ein Spezialgesetz ohne Bindung an Art. 2 GG aufzufassen (vgl. BVerwGE 1, 48 ff.).

Enthält hiernach das Grundgesetz keine ausdrücklichen Vorschriften für die Regelung der mit der Ausreise zusammenhängenden Fragen, so sind doch Gesetzgebung und Verwaltung bei Erlaß solcher Vorschriften und ihrer Handhabung an die Grundsätze der freiheitlich-demokratischen und rechtsstaatlichen Ordnung der Verfassung gebunden. Auch unter diesen Gesichtspunkten sind gegen die hier in Betracht kommenden Vorschriften des Paßgesetzes, die dem Sicherheitsbedürfnis des Staates dienen, Bedenken nicht zu erheben. Sie sind im Rahmen einer verfassungsmäßigen rechtsstaatlichen Anwendung, wie diese vom Kläger selbst anerkannt wird, gültiges Recht. Aus den Grundsätzen der Verfassung mögen sich Besonderheiten hieraus für den Fall ergeben, in dem die Ausreise nicht nur für vorübergehende Zwecke und mit der Absicht, den Wohnsitz im Innern des Landes aufrechtzuerhalten, sondern zum Zwecke der Auswanderung erfolgen soll. Diese Frage mag dahingestellt bleiben; denn es geht hier nicht um einen solchen Fall der Auswanderung.

Die Frage, ob die Voraussetzungen für die Versagung eines Passes oder Paßersatzes vorliegen, ist in vollem Umfang von den Verwaltungsgerichten nachzuprüfen. Der Ansicht des Oberbundesanwalts, daß bei der Anwendung der hier in Betracht kommenden Vorschriften des Paßgesetzes die Behörde in gewissem Umfang eine Wertung vorzunehmen habe, die von den Verwaltungsgerichten nicht nachzuprüfen sei, kann sich der Senat nicht anschließen. Ob der Gesetzgeber auf anderen Rechtsgebieten mit der Verwendung sogen, unbestimmter Rechtsbegriffe den Behörden eine solche Ermächtigung zu einer in beschränktem Umfang gerichtsfreien Wertung geben wollte und dies auch verfassungsrechtlich möglich ist, mag hier dahingestellt bleiben. Jedenfalls ergibt sich aus dem Paßgesetz nicht, daß der Gesetzgeber der Behörde bei der Frage, ob ein Paß oder Paßersatz zu versagen ist, eine solche Ermächtigung geben wollte. Der Gesetzgeber hat, wie dem Wortlaut des Paßgesetzes zu entnehmen ist, der Behörde einen bestimmten Auftrag erteilen wollen, und es würde auch mit dem Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit (Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG) und der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung nicht zu vereinen sein, die Frage, ob die Voraussetzungen für die Versagung eines Passes oder Paßersatzes vorliegen, verwaltungsgerichtlicher Kontrolle auch nur teilweise zu entziehen. Die verwaltungsgerichtliche Kontrolle muß sich darauf erstrecken, ob der vorliegende Sachverhalt die von der Behörde vorgenommene Beurteilung rechtfertigt.

Das Berufungsgericht ist hiervon auch ausgegangen, hat es aber unterlassen, diese Prüfung vollständig durchzuführen. Mit Recht nimmt es zunächst an, daß in der Regel die Voraussetzungen des § 7 Abs. 1 Buchst. a des Paßgesetzes gegeben sind, wenn sich ein Antragsteller führend in Organisationen betätigt, die verfassungsfeindliche Ziele verfolgen, und zu befürchten steht, daß er sich im Sinne dieser Organisationen im Ausland betätigt. Ob aber die Organisationen, denen der Kläger angehört, solche verfassungsfeindlichen Ziele haben, ist vom Berufungsgericht nicht nachgeprüft worden; das Berufungsgericht beruft sich, ohne sich mit den vom Kläger hierzu vorgetragenen Einwendungen auseinanderzusetzen, auf den Beschluß der Bundesregierung vom 24. April 1951 (GMBl. S. 109) und erklärt diesen Beschluß für "einen verwaltungsgerichtlich nicht nachprüfbaren Akt".

Damit wird das Berufungsgericht seiner richterlichen Prüfungspflicht nicht gerecht. Es verkennt überdies die Bedeutung des Beschlusses der Bundesregierung. Der Beschluß enthält Weisungen für die Verwaltung, nicht jedoch für die Gerichte. Die Gerichte haben zwar die Angaben in dem Beschluß als Material für die Beurteilung der in Betracht kommenden Fragen heranzuziehen, sind aber ihrerseits durch den Beschluß nicht gebunden. Was die Parteien zur Befugnis der Bundesregierung, einen derartigen Beschluß zu erlassen, ausgeführt haben, ist hier ohne Bedeutung. Die Bundesregierung hat eine Bindung der Gerichte selbst nicht beabsichtigt. Das angefochtene Urteil kann infolgedessen so, wie es begründet ist, nicht aufrechterhalten bleiben.

Der Senat konnte seinerseits zu einem abschließenden Urteil nicht kommen. Er hat zwar den Prozeßstoff auch unter dem Gesichtspunkt geprüft, ob nach den vorliegenden Unterlagen der Kläger zum Kreis derjenigen Personen zu rechnen ist, die im Zuge der kommunistischen Propaganda entgegen den täglich neu bekanntwerdenden Tatsachen die Sowjetzone als einen Hort des Friedens und des sozialen Fortschritts, die Bundesrepublik dagegen als ein Zentrum der Kriegshetze und der sozialen Ungerechtigkeit darzustellen bemüht sind und durch eine Unterstützung dieser Propaganda im Ausland erhebliche Belange der Bundesrepublik gefährden. In dieser Richtung liegen eine Reihe von Anhaltspunkten vor, doch sind sie ebensowenig wie die Einwendungen des Klägers zur Frage der verfassungsfeindlichen Bestrebungen der Organisationen, denen er angehört, in ausreichender Weise in tatsächlicher Hinsicht erörtert worden.

Die Sache mußte daher zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das Berufungsgericht zurückverwiesen werden.