I.

Das Berufungsgericht hat die Klage gegen das Land aus dem Gesichtspunkt der Amtshaftung (§ 839 BGB in Verb, mit Art. 34 GG) dem Grunde nach für gerechtfertigt erachtet für die Zeit vom November/Dezember 1978 und vom 21. März 1979 bis zum 18. Dezember 1979. Dazu hat es im wesentlichen ausgeführt:

Die Untersagungsverfügung des Chefs der Staatskanzlei vom 12. Dezember 1977 sei rechtswidrig gewesen. Dabei könne die Frage, ob § 20 LPlG aF - auf den die Verfügung gestützt worden sei - die Aussetzung eines einzelnen Baugenehmigungsverfahrens gestatte, offenbleiben; denn die Voraussetzungen dieser Vorschrift seien ohnehin nicht gegeben gewesen. Das Vorhaben der Kläger habe nicht befürchten lassen, daß durch seine Verwirklichung die Einhaltung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung unmöglich oder wesentlich erschwert werde. Auch hätten die Bedenken des Chefs der Staatskanzlei sich im Grunde nicht gegen das Vorhaben der Kläger (oder das bereits im Juli 1977 genehmigte Vorhaben des Nachbarn G.) gerichtet, sondern gegen die weitergehenden Planungsvorstellungen der Stadt hinsichtlich des restlichen P.-Geländes. Daß diese Absichten der Stadt die Unterlassungsverfügung - soweit sie die Kläger betraf - nicht zu rechtfertigen vermocht habe, hätten die Bediensteten der Staatskanzlei bei Anwendung der gebotenen Sorgfalt erkennen können.

II.

Die dagegen gerichtete Revision des Landes bleibt im Ergebnis ohne Erfolg.

1.

Entgegen der Ansicht der Revision kann im Rahmen des § 20 LPlG aF das Bestehen einer Amtspflicht der Bediensteten der Staatskanzlei (der Landesplanungsbehörde) gegenüber den Klägern, als den "Dritten" im Sinne des § 839 Abs. 1 BGB nicht verneint werden.

a)

Die befristete Untersagung einer raumbedeutsamen Maßnahme nach § 20 des Landesplanungsgesetzes für Nordrhein-Westfalen vom 3. Juni 1975 - LPlG aF (GV 450) jetzt § 22 LPlG vom 28. November 1979 (GV 878), wozu auch die Erteilung einer Baugenehmigung gehören kann, hat nur Verwaltungsinterne Bedeutung; sie richtet sich lediglich gegen Behörden und sonstige Planungsträger im Sinne von § 5 ROG (NW LT-Drucks. 7/1166 S. 23). Eine unmittelbare Wirkung nach außen, gegenüber dem einzelnen, ist, wie bei allen Maßnahmen der Raumordnung und Landesplanung, ausgeschlossen (Niemeier/Dahlke/Lowinski LPlG NW § 20 Rdn. 10; Gräf/Henneke ZfBR 1980, 218/9). Die Ansicht, die Landesplanungsbehörde könne mit Hilfe des § 20 LPlG aF unmittelbar auf das Baugenehmigungsverfahren eines Bürgers einwirken, ist abzulehnen; die Untersagung ist nicht geeignet, in Rechtsansprüche, die sich etwa auf einen Bebauungsplan gründen, einzugreifen (Niemeier/Dahlke/Lowinski a.a.O. § 20 Rdn. 9; Schmidt-Aßmann, Fortentwicklung des Rechts im Grenzbereich zwischen Städtebau und Landesplanung, S. 80 ff.; Bielenberg/Erbguth, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, § 7 ROG Rdn. 16 - anders noch Ernst/Zinkahn/Bielenberg BBauG, 1975, § 1 Rdn. 24).

Das steht jedoch nicht der Annahme entgegen, daß den Bediensteten der Landesplanungsbehörde bei Erlaß und Durchsetzung der Untersagungsverfügung vom 12. Dezember 1977 Amtspflichten nicht nur der Allgemeinheit, sondern auch den Klägern gegenüber als Dritten im Sinne des § 839 Abs. 1 BGB obgelegen haben.

b)

Soweit "unerlaubte Handlungen", zu denen nach der Systematik unserer Rechtsordnung auch die Amtspflichtverletzungen im Sinne des § 839 BGB zählen, eine Anspruchsgrundlage bilden, wird das Schadensersatzrecht von dem Grundsatz beherrscht, daß nicht jeder schadensersatzberechtigt ist, der irgendwie, sei es auch nur mittelbar, durch eine derartige unerlaubte Handlung Nachteile erlitten hat. So ist aus einer unerlaubten Handlung im Sinne des § 823 Abs. 1 BGB ausschließlich der unmittelbar Verletzte (d.h. der Träger der in der genannten Vorschrift aufgezählten Lebens- und Rechtsgüter), bei § 823 Abs. 2 BGB allein derjenige schadensersatzberechtigt, dessen Schutz das verletzte Gesetz dient. In den Fällen der §§ 824-826 BGB sind im Gesetz als Ersatzberechtigte ebenfalls ausschließlich diejenigen genannt, gegen die sich die unerlaubte Handlung unmittelbar richtet. Dieser Beschränkung des Kreises der Ersatzberechtigten auf die unmittelbar Verletzten entspricht die Regelung des § 839 BGB, wonach Schadensersatzansprüche nur dem "Dritten" eingeräumt sind, demgegenüber die - verletzte - Amtspflicht bestand. Ob im Einzelfall der Geschädigte zu dem Kreis der "Dritten" in diesem Sinne gehört, muß entscheidend danach beantwortet werden, ob die Amtspflicht - wenn auch nicht notwendig allein, so doch auch - den Zweck hat, das Interesse gerade dieses Geschädigten wahrzunehmen. Nur wenn sich aus dem die Amtspflicht begründenden und sie umreißenden Bestimmungen sowie aus der besonderen Natur des Amtsgeschäfts ergibt, daß der Geschädigte zu dem Personenkreis zählt, dessen Belange nach dem Zweck und der rechtlichen Bestimmung des Amtsgeschäfts geschützt oder gefördert werden sollen, besteht ihm gegenüber eine Schadensersatzpflicht. Hingegen ist anderen Personen gegenüber, selbst wenn die Amtspflichtverletzung sich für sie mehr oder weniger nachteilig ausgewirkt hat, eine Ersatzpflicht nicht begründet. Es muß mithin eine besondere Beziehung zwischen der verletzten Amtspflicht und dem geschädigten "Dritten" bestehen (BGHZ 56, 40, 45 m.w.Nachw.).

c)

Die Untersagungsverfügung vom 12. Dezember 1977 war an die Stadt gerichtet, die Bediensteten der Landesplanungsbehörde nahmen also nicht selbst unmittelbar Einfluß auf das von den Klägern betriebene Baugenehmigungsverfahren. Die Beamten der Stadt faßten diese Verfügung jedoch als ein für das Genehmigungsverfahren wirksames Verbot auf, das sie zu beachten hatten. Sie sahen sich deshalb für die Dauer von zwei Jahren gehindert, den Klägern die beantragte Baugenehmigung zu erteilen. Ob die Beamten der Stadt die Verfügung richtigerweise dahin hätten verstehen müssen, die Stadt solle durch planungsrechtliche Maßnahmen (z.B. durch Erlaß einer Veränderungssperre nach § 14 BBauG) die Grundlage für eine "Zurückstellung" des Bauantrags schaffen, kann auf sich beruhen. In jedem Fall hatten die Bediensteten der Landesplanungsbehörde den in der Verfügung genannten Klägern gegenüber die Amtspflicht, die Erteilung der von ihnen begehrten Baugenehmigung, auf die sie einen Anspruch hatten, nicht durch ein Verhalten zu hindern, das die Bauaufsichtsbehörde als ein befristetes Verbot auffassen mußte (vgl. dazu Senatsurteil vom 26. April 1979 - III ZR 100/77 = WM 1979, 1123, 1125/6).

2.

Das Berufungsgericht hat angenommen, die Untersagungsverfügung sei schon deshalb rechtswidrig gewesen, weil die Voraussetzungen des § 20 LPlG aF nicht vorgelegen hätten. Das begegnet Bedenken.

a)

Nach § 20 LPlG aF kann die Landesplanungsbehörde im Einvernehmen mit den fachlich zuständigen Landesministern und nach Anhörung des Bezirksplanungsrates raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen, die von Behörden oder sonstigen Planungsträgern beabsichtigt sind, für eine bestimmte Zeit untersagen, wenn zu befürchten ist, daß die Einhaltung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert wird.

b)

In der Erteilung einer Baugenehmigung kann - wie bereits dargelegt - eine raumbedeutsame Maßnahme im Sinne des § 20 Abs. 1 LPlG aF gesehen werden. Dabei ist im Blick auf die Raumbedeutung der von den Klägern beantragten Baugenehmigung grundsätzlich nur auf ihr Vorhaben abzuheben. Die weiteren Voraussetzungen "wenn zu befürchten ist", daß die Einhaltung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung "unmöglich gemacht" oder "wesentlich erschwert wird", stellen unbestimmte Rechtsbegriffe dar, die der vollen gerichtlichen Kontrolle zugänglich sind (Schlichter/Stich/Tittel BBauG 3. Aufl. § 15 Rdn. 2 zu der als Vorbild dienenden Regelung des Bundesbaugesetzes; s. Niemeier/Dahlke/Lowinski a.a.O. § 20 Rdn. 1).

c)

Das Berufungsgericht hat die Voraussetzungen des § 20 Abs. 1 LPlG aF für die Zeit ab Dezember 1977 und später verneint. Es hat dargelegt, daß sich die Bedenken des Chefs der Staatskanzlei im Grunde nicht gegen das Vorhaben der Kläger und das des Nachbarn G. - das schon im Juli 1977 genehmigt wurde - richteten, sondern gegen die Planungsvorstellungen der Stadt hinsichtlich der Nutzung des restlichen P.-Geländes.

Damit hat es aber das Anliegen der Landesplanungsbehörde nicht vollständig erfaßt. Diese befürchtete offenbar, daß von dem Vorhaben der Kläger (Umbau einer Lagerhalle zum SB-Markt) eine prägende Wirkung auf das übrige P.-Gelände ausgehen werde und deshalb - entgegen den Zielen der Raumordnung und der Landesplanung - weitere Einkaufszentren auf dem Gelände zugelassen werden müßten. Diese Sorge war nicht unberechtigt. Das gesamte P.-Gelände war in einem Baustufenplan aus dem Jahr 1959 als Industriegebiet ausgewiesen. Nach § 6 der Baustufenordnung waren Industriegebiete der Errichtung von "industriellen und gewerblichen Anlagen aller Art vorbehalten". Gewerbliche Anlagen nach dieser Vorschrift waren auch Verbrauchermärkte. Die Sonderregelung, die sie in § 11 Abs. 3 BauNVO ab 1968 erfahren haben, galt für den nach § 173 Abs. 3 BBauGübergeleiteten Baustufenplan nicht (Ernst/Zinkahn/Bielenberg BauNVO §§ 25-27 Rdn. 7 und 8). Der übergeleitete Baustufenplan wurde, soweit er keine Festsetzungen traf, durch § 34 BBauG ergänzt. Nach dieser Vorschrift war aber für die Zulässigkeit eines Vorhabens die Eigenart (Bebauung) der näheren Umgebung von wesentlicher Bedeutung.

Es ist daher grundsätzlich nicht zu beanstanden, daß die Landesplanungsbehörde die Befürchtung hegte, das Bauvorhaben der Kläger werde die Einhaltung konkreter Ziele der Raumordnung und Landesplanung wesentlich erschweren. Jedoch berechtigte das nicht zu den ergriffenen Maßnahmen.

3.

Entgegen der Auffassung der Revision konnten hier die Ziele der Raumordnung und der Landesplanung nicht zu einer Verweigerung der Baugenehmigung führen. Namentlich standen dem nach dem Baustufenplan von 1959 in Verb. mit § 34 BBauG zulässigen Vorhaben die Ziele der Raumordnung und Landesplanung nicht als nach § 34 Abs. 1 BBauG zu berücksichtigender "sonstiger öffentlicher Belang" entgegen. Diese Ziele können nicht zu den "öffentlichen Belangen" im Sinne des § 34 Abs. 1 BBauG gerechnet werden. Sie sind regelmäßig viel zu unbestimmt, um bauliche Nutzungsbefugnisse im unbeplanten Innenbereich (§ 34 BBauG) beschränken oder gar beseitigen zu können (Ernst/Zinkahn/Bielenberg BBauG § 34 Rdn. 61; Schlichter/Stich/Tittel BBauG 3. Aufl. § 34 Rdn. 16; Schrödter BBauG 4. Aufl. § 34 Rdn. 18; Schmidt-Aßmann, Fortentwicklung des Rechts im Grenzbereich zwischen Raumordnung und Städtebau, 1977, S. 83 f.). Zwar heißt es in § 35 Abs. 3 BBauG, eine Beeinträchtigung öffentlicher Belange liege insbesondere vor, wenn das Vorhaben "den Zielen der Raumordnung und Landesplanung widerspreche". Indessen kann aus dieser Regelung nichts für die Auslegung des Begriffs "sonstige öffentliche Belange" in § 34 Abs. 1 BBauG hergeleitet werden. Die Ausgangslage der gesetzlichen Regelung in beiden Vorschriften ist nicht vergleichbar. Während der Gesetzgeber bei der Regelung des § 34 BBauG davon ausgeht, daß eine Bebauung der Grundstücke innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile grundsätzlich zulässig ist (durch die planersetzende Wirkung des § 34 BBauG wird die in Art. 14 GG verfassungsrechtlich geschützte Baufreiheit aktualisiert), betrifft § 35 BBauG den Bereich, der nach der gesetzgeberischen Entscheidung im Grundsatz von der Bebauung freigehalten werden soll (Schmidt-Aßmann JuS 1981, 732, 733).

4.

Wie oben dargelegt, durfte die Landesplanungsbehörde im Wege einer Untersagungsverfügung nach § 20 LPlG aF nicht unmittelbar auf das Baugenehmigungsverfahren der Kläger einwirken (s. II, 1 a). Gleichwohl haben die Beamten der Stadt der Untersagungsverfügung ein unmittelbar das Genehmigungsverfahren beeinflussendes befristetes Verbot entnommen und sich gehindert gesehen, dem Genehmigungsantrag zu entsprechen. Dieses Verhalten der Beamten der Stadt war - wie der Wortlaut der Verfügung erkennen läßt - von der Landesplanungsbehörde gewollt oder wurde doch von ihr in Kauf genommen. Sie muß es sich daher zurechnen lassen.

In der befristeten Zurückstellung des begründeten und entscheidungsreifen Baugesuchs lag eine fahrlässige Amtspflichtverletzung gegenüber den Klägern. Die Untersagungsverfügung war kein planungsrechtlich zulässiges Mittel, um das Bauvorhaben der Kläger vorübergehend zurückzustellen. Dazu hätte es einer Veränderungssperre bedurft, die wiederum die Stadt nach § 14 BBauG zu beschließen hatte. Der für das Grundstück der Kläger nach § 84 LBauO erwirkte Vorbescheid hätte sich nach damaliger Ansicht nicht in Anwendung von § 14 Abs. 3 BBauG gegenüber einer Veränderungssperre durchgesetzt (BVerwG BBauBl. 1966, 321; Senatsurteil vom 14. Dezember 1978 - III ZR 77/76 = BGHZ 73, 161, 168 [BGH 14.12.1978 - III ZR 77/76] = WM 1979, 284, 286; Ernst/Zinkahn/Bielenberg a.a.O. § 14 Rdn. 65; Schrödter a.a.O. § 14 Rdn. 5; Schlichter/Stich/Tittel a.a.O. § 14 Rdn. 6); a.A. neuerdings OVG Münster BauR 1982, 50; Degenhart, DVBl. 1981, 994, 997. Doch braucht diese Frage nicht vertieft zu werden. Nach den bindenden tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts hätte es, um dem auch unter den Gesichtspunkten der Raumordnung und der Landesplanung an sich unbedenklichen Vorhaben der Kläger die "prägende Wirkung auf die nähere Umgebung" zu nehmen, nämlich genügt, wenn für das restliche P.-Gelände eine Veränderungssperre erlassen worden wäre. Die Behinderung des Bauvorhabens der Kläger war deshalb eine vom Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht mehr gedeckte und daher rechtswidrige Maßnahme.

Bei rechtmäßigem Verhalten hätte hier das beklagte Land jedenfalls für die Zeit ab November 1978 die Einhaltung der Ziele der Raumordnung und der Landesplanung sichern können, ohne zugleich auch das Vorhaben der Kläger zu behindern. Die Stadt war verpflichtet, bei ihrer Planung die Ziele der Raumordnung und Landesplanung zu beachten (§ 1 Abs. 4 BBauG; § 18 LPlG aF). Die Landesplanungsbehörde hätte daher auf die Stadt entsprechend einwirken und, falls diese sich weigerlich gestellt hätte, den Regierungspräsidenten veranlassen können, die Stadt im Wege der Kommunalaufsicht dazu anzuhalten, eine im Interesse der Ziele der Raumordnung und Landesplanung erforderliche (räumlich begrenzte) Veränderungssperre zu beschließen. Dies alles hätte zwar geraume Zeit in Anspruch genommen. Doch hätte die Landesplanungsbehörde - wenn sie sich richtig verhalten hätte - schon während der vom Regierungspräsidenten im März 1977 verfügten Zurückstellungsfrist tätig werden müssen. Für eine ab November 1978 wirksame Veränderungssperre (ab diesem Zeitpunkt verlangen die Kläger Schadensersatz) für das restliche P.-Gelände standen daher mehr als 18 Monate zur Verfügung. Diese Zeit hätte zur Erwirkung der geschilderten Maßnahmen ausgereicht.

Den Bediensteten des beklagten Landes gereicht es auch zum Verschulden, daß sie sich nicht in der geschilderten Weise verhalten haben. Als den Angehörigen einer obersten Landesbehörde hätte ihnen bekannt sein müssen, daß die Untersagungsverfügung nach § 20 LPlG aF kein Mittel ist, um unmittelbar in ein einzelnes Baugenehmigungsverfahren einzugreifen. Diese Gesetzesauslegung entspricht der in dem vor Erlaß der Verfügung vom 12. Dezember 1977 erschienenen Kommentar von Niemeier/Dahlke/Lowinski zum Landesplanungsrecht Nordrhein-Westfalen (§ 20 Rdn. 9) vertretenen Auffassung, die ersichtlich keinen Widerspruch gefunden hat.

5.

Nach alledem erweist sich die Revision des Landes im Ergebnis als unbegründet.

Die Kosten des Revisionsrechtszuges, soweit sie im Verhältnis zwischen dem beklagten Land und den Klägern entstanden sind, hat das Land nach § 97 ZPO zu tragen.

Eine derartige Kostenentscheidung ist möglich, weil das Land hinsichtlich der Gerichtskosten Gebührenfreiheit genießt (§ 2 GKG) und die Kläger sich gegenüber der Stadt weder durch einen beim Bundesgerichtshof zugelassenen Rechtsanwalt haben vertreten lassen noch eine Kostenentscheidung nach §§ 515 Abs. 3, 566 ZPO beantragt haben.