Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 21.02.1963, Az.: BVerwG VI C 80/61

I.

Der im Jahre 1890 geborene Kläger war am 8. Mai 1945 Postsekretär bei dem Postamt Berlin-Lankwitz. Nach dem Kriegsende nahm er seinen Dienst bei demselben Amt im Angestelltenverhältnis wieder auf und führte seit Oktober 1950 die Amtsbezeichnung Oberpostsekretär. Im Laufe des Übernahmeverfahrens auf Grund des Landesbeamtengesetzes berichtete das Postamt über die Tätigkeit des Klägers der Beklagten wie folgt:

"Leiter der Rentenstelle, Amtszimmerdienst sowie Vertreter für beurlaubte oder erkrankte Angestellte des Verwaltungsdienstes.

1.6.1945 - 30.11.1952		Nr.	Bewert.
	Rentenstelle	702	7a
	Amtszimmer	7020	5b
	Firmenstelle	7048	4c
	Vertreter des Stellenvorst.u.		4c
	Personalstelle		4c."

In dem Bericht wurde u.a. darauf hingewiesen, daß der Kläger als Dauervertreter geführt werde; seine Übernahme als Oberpostsekretär sei gerechtfertigt.

Der Kläger wurde mit Verfügung der Beklagten vom 17. August 1954 nur als Postsekretär in das Beamtenverhältnis übernommen. Hiergegen erhob er Klage im Verwaltungsstreitverfahren. Das Verwaltungsgericht Berlin verpflichtete mit Urteil vom 1. Dezember 1955 - VG XIII A 684/54 - die Beklagte, eine erneute Entscheidung herbeizuführen, weil es sich bei der Übernahme um einen besonders liegenden Einzelfall handele. Die Berufung der Beklagten blieb in der Hauptsache ohne Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht bestätigte mit Urteil vom 14. Mai 1957 - OVG III B 125.56 - das Urteil des Verwaltungsgerichts mit der Begründung, der Kläger sei als Dauervertreter regelmäßig in jedem Jahr wenigstens drei Monate lang auf Inspektorendienstposten beschäftigt gewesen und habe trotz seiner Bewährung nicht einmal die Endstufe seiner Laufbahn erreicht; das sei eine unbillige Härte.

Die Beklagte beantragte daraufhin mit Bericht vom 17. August 1957 beim Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen, eine Ausnahmeregelung für den Kläger abzulehnen, weil er nicht jahrelang ausschließlich in höherwertigen Stellen, sondern hauptsächlich in der Rentenstelle (Dienstposten der BesGr. A 7 a) tätig gewesen sei. Der Bundesminister schloß sich in seiner Entscheidung vom 4. September 1957 dieser Ansicht an. Die Beklagte unterrichtete den Kläger hiervon mit Bescheid vom 18. Oktober 1957 und wies seinen Widerspruch mit Bescheid vom 11. Dezember 1957 mit der Begründung zurück, sie sei an einer Ausnahmeregelung zugunsten des Klägers wegen der fehlenden Zustimmung des Bundesministers gehindert. Das Ergebnis sei nicht unbillig, weil seit jeher viele Laufbahnbeamte trotz guter Beurteilung nicht die Spitzenstellung ihrer Laufbahn erreichten.

Der Kläger hat daraufhin wieder den Verwaltungsrechtsweg beschritten und beantragt,

Die Klage blieb in den Vorinstanzen erfolglos. Das Oberverwaltungsgericht hat im Berufungsurteil vom 25. Januar 1961 im wesentlichen ausgeführt:

Rechtsgrundlage für das Begehren des Klägers sei § 178 Abs. 3 des Landesbeamtengesetzes in der Fassung vom 26. April 1958 (GVBl. S. 421) - LBG -. Nach dieser Vorschrift könnten in besonders liegenden Einzelfällen zugunsten des zu übernehmenden Angestellten mit Zustimmung des Bundesministers für das Post- und Fernmeldewesen Ausnahmen zugelassen werden. Bei der Übernahme des Klägers handele es sich um einen solchen Fall, wie in dem vorangegangenen rechtskräftig abgeschlossenen Verwaltungsstreitverfahren für die Beteiligten bindend entschieden worden sei. Danach habe es im Ermessen der Beklagten gestanden, mit Zustimmung des Bundesministers den Kläger mit rückwirkender Kraft zum Oberpostsekretär zu ernennen, obwohl er beim Inkrafttreten des Landesbeamtengesetzes am 1. Dezember 1952 weder eine entsprechende Tätigkeit auf einer im Stellenplan 1952 vorgesehenen Stelle ausgeübt noch einen solchen Dienstposten innegehabt habe, aus dem eine Obersekretärstelle hervorgegangen sei, so daß er sich auch nicht während der letzten vier Jahre vor dem 31. März 1953 auf einem gleichwertigen Dienstposten bewährt haben könne (§§ 171 Abs. 1 Nr. 2, 178 Abs. 1 LBG). Ermessensfehlerhaft handele zwar die Behörde, die dort, wo ihr ein Ermessen eingeräumt sei, eine ablehnende Entscheidung der vorgesetzten Dienststelle herbeiführe und sodann unter Berufung auf die bindende Wirkung dieser Entscheidung den Antrag ablehne. Dieser Sachverhalt sei im vorliegenden Falle jedoch nicht gegeben, obwohl die Einlassung der Beklagten auf die Klage dafür spräche. Sie habe aber in der Berufungsinstanz klargestellt, daß sie selbst bei Ausübung ihres eigenen pflichtgemäßen Ermessens schon vor ihrem Bericht an den Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen zu dem Ergebnis gelangt sei, eine Ausnahmeüberleitung auch bei Anerkennung des besonders liegenden Einzelfalles abzulehnen und daß sie danach - ohne rechtliche Verpflichtung - nur deshalb an den Bundesminister berichtet habe, weil sie sich dazu nach den verwaltungsgerichtlichen Urteilen des Vorprozesses für verpflichtet gehalten habe. Der erkennende Senat sehe keine Veranlassung, an der Richtigkeit dieser Klarstellung zu zweifeln. Dies um so weniger, als auch andere Umstände dafür sprächen. So habe die Beklagte den Kläger schon mit Verfügung vom 13. Juni 1953 darauf hingewiesen, daß er mit Rücksicht auf seine Tätigkeit als Dauervertreter lediglich als Postsekretär in das Beamtenverhältnis übernommen werden könne. In ihrem Bericht an den Bundesminister und vor allem auch noch in ihrem Bescheid vom 18. Oktober 1957 habe sie ausdrücklich hervorgehoben, daß die Versagung der Ausnahmeüberleitung nicht unbillig sei, weil seit jeher viele gut beurteilte Laufbahnbeamte nicht die Spitzenstellung ihrer Laufbahn erreichten. Sie habe weiter dargetan, daß sie Dauervertreter grundsätzlich nur in die Eingangsstellen ihrer Laufbahn übernommen habe und Ausnahmen auch bei Anerkennung eines "besonders liegenden Einzelfalles" im Sinne des § 178 Abs. 3 LBG in diesen Fällen nur zulasse, wenn sich der zu übernehmende Angestellte als Dauervertreter jahrelang ständig und ausschließlich und nicht nur vorübergehend - sei es auch regelmäßig in jedem Jahr langer als drei Monate - auf einem höherwertigen Dienstposten bewährt habe. Dies sei jedoch bei dem Kläger unstreitig nicht der Fall gewesen. Die Beklagte halte sich mit diesen Erwägungen auch in den gesetzlichen Grenzen ihres Ermessens. Diese Überlegungen entsprächen dem Zweck der Anordnung über eine Bewährungszeit des zu übernehmenden Angestellten und wären lediglich dann fehlerhaft, wenn sie dazu führten, unter allen Umständen eine Ausnahmeüberleitung nach § 178 Abs. 3 LBG zu verhindern. Dies sei jedoch nicht der Fall.

Komme die Beklagte von vornherein zu dem Ergebnis, keine Ausnahmeüberleitung durchzuführen, so sei diese Entscheidung nicht von der Zustimmung des Bundesministers für das Post- und Fernmeldewesen abhängig, sondern sofort wirksam. Wenn die Beklagte dennoch eine Stellungnahme des Bundesministers herbeigeführt habe, so sei das lediglich von innerdienstlicher Bedeutung gewesen. Aus den vorstehenden Darlegungen ergebe sich, daß die Beklagte sich zur Rechtfertigung ihrer Entscheidung nicht ausschließlich oder gar in erster Linie auf die ablehnende Stellungnahme des Bundesministers berufen habe. Ihre Ermessensentscheidung beruhe auch nicht auf den Gründen, die im Vorprozeß bereits für die Annahme eines besonders liegenden Einzelfalles bestimmend gewesen seien. Für die damalige Entscheidung der Verwaltungsgerichte sei ausschlaggebend gewesen, daß der Kläger als bewährter alter Beamter nicht die Endstufe seiner Laufbahn erreicht habe, obwohl er regelmäßig und mit gutem Erfolg auf Inspektorenstellen tätig gewesen sei. Demgegenüber habe die Beklagte jetzt mit Recht die mangelnde ausschließliche Bewährung auf einem bestimmten Dienstposten einer Obersekretärstelle in den Vordergrund ihrer Entscheidung gestellt. Der Ansicht des Klägers über die Auslegung des Begriffs "besonders liegender Einzelfall" im Sinne des § 178 Abs. 3 LBG könne nicht zugestimmt werden.

Gegen dieses am 15. März 1961 zugestellte Urteil hat der Kläger am 14. April 1961 die gemäß § 127 Abs. 1 BRRG zugelassene Revision eingelegt und beantragt,

Die Revision ist nach Verlängerung der Revisionsbegründungsfrist am 14. Juni 1961 begründet worden. Sie rügt eine Verletzung des § 178 Abs. 3 LBG und führt hierzu im wesentlichen aus:

Die Auffassung des Berufungsgerichts, daß die Beklagte schon vor ihrem Bericht an den Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen in Ausübung ihres pflichtgemäßen Ermessens zu dem Ergebnis gelangt sei, eine Ausnahmebehandlung auch bei Anerkennung eines besonders liegenden Einzelfalles abzulehnen, entspreche nicht der wirklichen Sachlage, die Beklagte habe vielmehr unzulässigerweise die "negative Zustimmungserklärung" des Bundesministers eingeholt und sich bei ihrer Ablehnung auf diese Willensbekundung gestützt. Ein solches Verfahren sei aber nach dem Inhalt des § 178 Abs. 3 LBG nicht statthaft. Die Beklagte wäre verpflichtet gewesen, von sich aus den Antrag abzulehnen, wenn sie eine Ausnahmeregelung zugunsten des Klägers für unbegründet erachtet hätte. Ihre Entscheidung werde aber auch der Zielsetzung des § 178 Abs. 3 LBG nicht gerecht. Mit der rechtskräftigen Feststellung, daß beim Kläger ein besonders liegender Einzelfall gegeben sei, bleibe für die Beklagte bei ihrer Ermessensentscheidung nur noch die Möglichkeit der Prüfung übrig, ob andere Gründe die Ablehnung der Ausnahmeüberleitung rechtfertigten. Dies könnte z.B. der Fall sein, wenn der Kläger inzwischen in dienstlicher Hinsicht nachlässig geworden sei oder wenn sich sein Gesundheitszustand auffallend verschlechtert hätte oder dergleichen mehr. Da alle diese negativen Bewertungsmaßstäbe aber beim Kläger bis zu seiner Pensionierung nicht vorgelegen hätten, seien die angefochtenen Bescheide rechtswidrig.

Die Beklagte ist der Revision entgegengetreten und hat das Berufungsurteil verteidigt.

II.

Das Urteil kann auf Grund des Einverständnisses der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung ergehen (§§ 141, 125 Abs. 1, 101 Abs. 2 VwGO).

Die Revision ist nicht begründet. Das Berufungsurteil beruht nicht auf einer Rechtsverletzung (§ 127 Abs. 2 BRRG).

Zwischen den Beteiligten besteht kein Streit darüber, daß der Kläger einen Rechtsanspruch auf Übernahme in das Beamtenverhältnis als Oberpostsekretär (BesGr. A 5 b) gemäß §§ 171 ff. LBG nicht geltend machen kann. Er hätte einen Anspruch auf Festsetzung seines Ruhegehalts nach dem Grundgehaltsatz dieser Besoldungsgruppe nur dann, wenn die Beklagte gemäß § 178 Abs. 3 LBG für ihn eine Ausnahme zulassen müßte. Nach dieser Vorschrift können in besonders liegenden Einzelfällen zugunsten des zu übernehmenden Angestellten mit Zustimmung des Bundesministers für das Post- und Fernmeldewesen Ausnahmen zugelassen werden. Das Vorliegen eines besonders liegenden Einzelfalles ist gesetzliche Voraussetzung für die Ermessensentscheidung der Beklagten. Im Vorprozeß (OVG III B 125.56) ist rechtskräftig und für die Beteiligten bindend entschieden worden, daß beim Kläger ein solcher Ausnahmefall gegeben ist. Die Entscheidung darüber, ob der Kläger trotz Fehlens der Voraussetzungen der §§ 171 Abs. 1 Nr. 2 und 178 Abs. 1 LBG mit Zustimmung des Bundesministers für das Post- und Fernmeldewesen rückwirkend zum Oberpostsekretär zu ernennen ist, steht dennoch im pflichtgemäßen Ermessen der Beklagten. Die Ablehnung der Ausnahmeüberleitung des Klägers durch die Beklagte ist nicht ermessensfehlerhaft.

Die verwaltungsgerichtliche Prüfung einer Ermessensentscheidung erstreckt sich - wie das Berufungsgericht nicht verkannt hat - nur darauf, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist (vgl. § 114 VwGO). Die Revision rügt zu Unrecht, daß die Beklagte bei der Entscheidung des vorliegenden Falles kein eigenes pflichtgemäßes Ermessen ausgeübt habe, weil sie sich zur Rechtfertigung der Ablehnung unzulässigerweise auf die "negative" Stellungnahme des Bundesministers für das Post- und Fernmeldewesen berufen habe. Es kann dahingestellt bleiben, ob es ermessensfehlerhaft wäre, wenn die Beklagte die Stellungnahme des Bundesministers herbeigeführt und sodann unter Berufung hierauf ohne Ausübung ihres eigenen Ermessens die Ausnahmeüberleitung des Klägers abgelehnt hätte; denn so liegt der Fall hier jedenfalls nicht. Entgegen der Auffassung der Revision hat das Berufungsgericht die Verwaltungsvorgänge und die Erklärungen der Beklagten vor und in dem Verwaltungsstreitverfahren rechtsfehlerfrei dahin gewürdigt, daß sie bereits vor ihrem Bericht an den Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen zu einer eigenen ablehnenden Entscheidung gelangt war. Das Berufungsgericht hat ausgeführt, daß hierfür nicht nur die "Klarstellung" der Beklagten im Verwaltungsstreitverfahren, sondern auch andere bereits vor diesem Verfahren hervorgetretene Umstände sprächen, so u.a. die Tatsache, daß die Beklagte schon in ihrem Bericht an den Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen und vor allem auch noch in ihrem Bescheid vom 18. Oktober 1957 ausdrücklich hervorgehoben habe, die Versagung der Ausnahmeüberleitung sei nicht unbillig, weil seit jeher viele gut beurteilte Laufbahnbeamte nicht die Spitzenstellung ihrer Laufbahn erreichten. Es ist nicht ersichtlich und von der Revision auch nicht dargetan, daß die auf die Würdigung der dargelegten Umstände gestützte Auffassung des Berufungsgerichts, die Beklagte habe von dem ihr nach § 178 Abs. 3 LBG zustehenden Ermessen eigenen Gebrauch gemacht, gegen allgemeine Erfahrungssätze und Denkgesetze oder gegen sonstige revisible Auslegungsregeln verstößt.

Die Auffassung des Berufungsgerichts, daß die Erwägungen der Beklagten innerhalb der Grenzen ihres pflichtgemäßen Ermessens liegen, hält ebenfalls einer rechtlichen Prüfung stand. Nach der rechtskräftigen Entscheidung im Vorprozeß war die Beklagte zwar verpflichtet, bei dem Kläger einen besonderen Einzelfall im Sinne des § 178 Abs. 3 LBG als vorliegend anzuerkennen. Das bedeutete aber nicht, daß zugunsten des Klägers nunmehr auch eine Ausnahme zugelassen werden mußte. Die Entscheidung hierüber stand vielmehr nach wie vor im pflichtgemäßen Ermessen der Beklagten. Das Revisionsvorbringen würde im Ergebnis darauf hinauslaufen, daß bei der Bejahung eines besonders liegenden Einzelfalles grundsätzlich für eine Ermessensentscheidung überhaupt kein Raum mehr wäre.

Diese Rechtsauffassung widerspricht aber der eindeutigen Vorschrift des § 178 Abs. 3 LBG. Der in diesem Zusammenhang vorgebrachte Revisionseinwand, daß die Beklagte zur Begründung ihrer ablehnenden Entscheidung nicht auf Gesichtspunkte zurückgreifen dürfe, die bereits im Vorprozeß zur Anerkennung eines besonders liegenden Einzelfalles geführt hätten, greift nicht durch. Ausschlaggebend für die Ablehnung der Ausnahmeüberleitung ist die Erwägung der Beklagten, daß der Kläger sich als Dauervertreter nicht jahrelang ständig und ausschließlich auf einem höherwertigen Dienstposten (BesGr. A 5 b und höher) bewährt hat. Im Vorprozeß war dagegen für die verwaltungsgerichtliche Entscheidung, daß ein besonders liegender Einzelfall im Sinne des § 178 Abs. 3 LBG gegeben sei, allein der Umstand ausschlaggebend, daß der Kläger als bewährter alter Beamter nicht die Endstufe seiner Laufbahn erreicht hatte, obwohl er regelmäßig und mit gutem Erfolg auf Inspektorenstellen tätig gewesen ist. Mit dieser verwaltungsgerichtlichen Feststellung im Vorprozeß war aber der Beklagten nicht die Möglichkeit genommen, die Tatsache, daß der Kläger sich nicht - wie oben ausgeführt - dauernd und ausschließlich auf dem Dienstposten einer Obersekretärstelle bewährt hat, bei ihrer Ermessensentscheidung zu berücksichtigen. Eine solche Überlegung ist auch nicht sachfremd. Es überschreitet nicht die Grenzen des pflichtgemäßen Ermessens und widerspricht nicht dem Sinn der gesetzlichen Regelung, wenn die Beklagte im Rahmen ihrer Ermessenserwägungen bei der Anwendung der Ausnahmevorschrift des § 178 Abs. 3 LBG die zeitliche Dauer und die Bewährung des zu übernehmenden Angestellten als Dauervertreter in der angestrebten höherwertigen Stelle berücksichtigt. Ebensowenig kann es rechtlich beanstandet werden, wenn sie hierbei auf eine verwaltungsmäßige Gleichbehandlung der in Frage kommenden Fälle bedacht ist. Infolgedessen ist es der Beklagten nicht verwehrt, sich zur Gewährleistung dieser Gleichbehandlung auch im Rahmen des § 178 Abs. 3 LBG an Richtlinien, in denen eine bestimmte Verwaltungsübung ihren. Niederschlag gefunden hat, zu halten. Bei einer Abweichung hiervon würde sie sich möglicherweise sogar dem Vorwurf einer Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) aussetzen (vgl. hierzu auch BayVerfGH in ZBR 1962 S. 231).

Die Revision mußte daher zurückgewiesen werden (vgl. § 144 Abs. 2 VwGO).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.