Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 09.07.1974, Az.: BVerwG I C 24.73

I.

Die Klägerin besitzt seit dem 1. Januar 1969 die Erlaubnis zum Betrieb der N.-Apotheke in O. K. Sie unterhält seitdem auch die seit längerer Zeit bestehende Rezeptsammeistelle in A., einem an Ger asphaltierten K. nahe der Bundesstraße 65 gelegenen, in die Stadt O. eingemeindeten Ortsteil. Die von der Klägerin beschäftigte Helferin holt werktäglich gegen 12.30 Uhr und 18.00 Uhr die Rezepte ab und trägt die Medikamente aus. Zwischen A. und O. besteht eine Busverbindung.

Im Juni 1971 beantragte die Klägerin die Verlängerung der Erlaubnis zum Betrieb der Rezeptsammelstelle gemäß § 11 der Apothekenbetriebsordnung - ApBO -. Nach Anhörung der Apothekerkammer, welche die Voraussetzungen dafür nicht als gegeben ansah, lehnte der Beklagte den Antrag am 12. Juli 1971 mit der Begründung ab: Die Errichtung der Rezeptsammelstelle sei nicht erforderlich. In W., W. und I. auf nordrhein-westfälischem Gebiet, in H. sowie im Ortsteil O. befänden sich insgesamt sechs Apotheken, deren Entfernungen vom Mittelpunkt des von ihnen umschlossenen Gebietes 3 bis 6 km betrügen; diese Wegstrecken seien bei den heutigen Verkehrsverhältnissen zumutbar.

Der nach erfolglosem Widerspruch erhobenen Klage mit dem Antrag,

die Bescheide des Beklagten vom 12. Juli und 4. Oktober 1971 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, der Klägerin die Erlaubnis zum Betrieb einer Rezeptsammelstelle in A. zu erteilen,

hat das Verwaltungsgericht stattgegeben; das Berufungsgericht hat die Klage abgewiesen, im wesentlichen aus folgenden Gründen: § 11 ApBO halte sich im Rahmen der Ermächtigung des § 21 des Gesetzes über das Apothekenwesen - ApG - und verstoße nicht gegen Art. 12 GG. Der Senat habe nicht feststellen können, daß vorliegend "zur ordnungsgemäßen Arzneimittelversorgung eines abgelegenen Ortes oder Ortsteiles ohne Apotheke eine Rezeptsammelstelle erforderlich" sei.

A. sei eine Siedlung mit ca. 900 Einwohnern, die vor der Eingemeindung in die Stadt O. zur Gemeinde A. gehört habe. In A. praktiziere eine Ärztin, zwei weitere Ärzte hätten in L. (etwa 4 bis 4,5 km entfernt) ihre Praxis. Dort befinde sich die nächstgelegene Apotheke. Die Apotheke der Klägerin liege rd. 5,7 km entfernt und sei über Kreisstraßen erreichbar. Die H.-Apotheke in E. sei 6,2 km entfernt und liege unmittelbar an der Kreisstraße und einer Bushaltestelle. Weitere Apotheken befänden sich in H. (6,4 km) und in W. (6,3 km). Direkte Busverbindungen bestünden von A. zur Apotheke der Klägerin und zur H.-Apotheke. A. verkehrten im Sommer 1971 in der Zeit von 6.40 Uhr bis 19.20 Uhr neun Busse.

Bei dieser Sachlage sei A. kein abgelegener Ort oder Ortsteil im Sinne der Apothekenbetriebsordnung. Als solcher könne ein Ort nur dann angesehen werden, wenn er für den modernen Verkehr abgelegen, wenn er wegen seiner abseitigen Lage schwer erreichbar und vom Verkehr nicht erschlossen sei. Nicht erforderlich sei sicherlich eine Lage abseits von ausgebauten, gut befahrbaren Straßen und Unberührtheit vom regelmäßigen Linienverkehr. Andererseits genüge aber für die Feststellung, ein Ort oder Ortsteil sei abgelegen, für sich allein auch noch nicht eine bestimmte Entfernung. Wenn daher der Runderlaß des Niedersächsischen Sozialministers vom 2. Dezember 1971 (Nds. MBl. 1972, 9) zum Ausdruck bringe, Wegstrecken bis zu 6 km seien im allgemeinen zumutbar, so sei diese negative Abgrenzung nicht zu beanstanden. In Fällen dieser Art werde schon das Merkmal der Abgelegenheit fehlen. Erst recht fehle es daran, wenn der Ort wie hier an einer voll ausgebauten, asphaltierten Kreisstraße am Rande einer Großstadt liege und vom städtischen Busverkehr regelmäßig erfaßt sei, wenn jedenfalls mehr als nur 1,2 oder 3 Busse täglich verkehrten und eine Hin- und Rückfahrt mehrmals am Tage ohne Schwierigkeiten möglich sei. Als abgelegen sei ein Ort nicht schon deshalb anzusehen, weil er nicht im Zehnminutenverkehr oder auch nur stündlich von öffentlichen Verkehrsmitteln bedient werde.

Bei der Prüfung der Frage, ob die Einrichtung einer Rezeptsammelstelle zur ordnungsgemäßen Arzneimittelversorgung erforderlich sei, sei davon auszugehen, daß nach dem Gesamtzusammenhang der gesetzlichen Vorschriften die Einrichtung einer Rezeptsammelstelle die Ausnahme bilde. Dem Gesetz liege die Vorstellung zugrunde, daß die Ausübung des Apothekenbetriebes grundsätzlich und ausschließlich in bestimmten dafür vorgesehenen und hergerichteten Räumen stattfinde. Eine Rezeptsammelstelle sei nur in besonders begründeten Fällen "erforderlich". Im Hinblick auf die Niederlassungsfreiheit müßten von vornherein jene Gesichtspunkte ausscheiden, die mit den Begriffen "Einzugsgebiet" oder "Kundenkreis" umschrieben werden könnten. Deshalb könne z.B. nicht entscheidend ins Gewicht fallen, daß die Rezeptsammelstelle schon längere Zeit bestehe und einen bedeutenden Teil des Gesamtumsatzes der Klägerin ausmache. Aber auch die Tatsache, daß Fahrgeld, Zeit und Mühe durch den zusätzlichen Aufwand des Apothekers erspart würden, reiche zur Feststellung der Erforderlichkeit nicht aus. Die Rezeptsammelstelle solle weder eine Umsatzsteigerung für eine bestimmte Apotheke noch eine mühelose oder bequeme Arzneimittelversorgung ermöglichen. Am Wochenende, an Sonn- und Feiertagen und in der Nacht müsse in besonderen Eilfällen ohnehin die dienstbereite Apotheke aufgesucht werden. Erst wenn hinsichtlich des Aufwandes an Fahrgeld, Zeit und Mühe eine Grenze der Zumutbarkeit überschritten werde, sei die Arzneimittelversorgung nicht ordnungsgemäß und eine Rezeptsammelstelle erforderlich. Auch Insoweit sei nicht zu beanstanden, wenn der Runderlaß des Niedersächsischen Sozialministers - offenbar in Übereinstimmung mit dem Bundesgesundheitsministerium und dem Innenministerium des Landes Baden-Württemberg - die Auffassung vertrete, Wegstrecken zur Apotheke seien bis zu 6 km im allgemeinen zumutbar. Im vorliegenden besonderen Fall habe der Senat keine Umstände feststellen können, die es rechtfertigten oder dazu nötigten, die ablehnende Entscheidung des Beklagten als rechtswidrig anzusehen.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision verfolgt die Klägerin ihr Verpflichtungsbegehren weiter. Die Revision rügt die Verletzung materiellen Rechts, insbesondere der Art. 12 Abs. 1, 14 Abs. 1 GG, § 21 ApG, § 11 ApBO. Sie trägt im wesentlichen vor: Die Ermächtigung des § 21 ApG, auf der § 11 ApBO beruhe, entspreche nicht den Bestimmtheitsanforderungen des Art. 80 Abs. 1 GG. Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung ließen sich, namentlich was die Voraussetzungen für die Zulassung von Rezeptsammelstellen angehe, nicht hinreichend ermitteln. § 11 ApBO halte sich zudem nicht im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung. Diese lasse keine Verordnungsregelung zu, die für Rezeptsammelstellen ein grundsätzliches Verbot mit Erlaubnisvorbehalt vorsehe oder sonst eine Entscheidung darüber treffe, ob und unter welchen Voraussetzungen Rezeptsammelstellen überhaupt zulässig sein sollten. § 21 ApG gehe vielmehr davon aus, daß die Einrichtung und Unterhaltung von Rezeptsammelstellen grundsätzlich erlaubt sei. Im Verordnungswege dürften daher nur noch Vorschriften über den Betrieb von Rezeptsammelstellen erlassen werden. § 11 ApBO verstoße auch gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Die Einrichtung und Unterhaltung von Rezeptsammelstellen laufe dem Bilde vom Apotheker in seiner Apotheke nicht zuwider. Über Rezeptsammelstellen würden lediglich Medikamente verteilt, deren Abgabe auf Grund von Rezepten durch den Apotheker in seiner Apotheke überwacht werde. Die Niederlassungsfreiheit der Apotheker umfasse die generelle Befugnis zur Errichtung von Rezeptsammelstellen. Eine Gefährdung des Gemeinwohls bei unbeschränkter Zulassung von Rezeptsammelstellen sei nicht ersichtlich. Eine Ausuferung des Wettbewerbs zwischen Apothekern sei allein schon aus standesrechtlichen Gesichtspunkten nicht zu erwarten. Die "Wegnahme" bestehender Rezeptsammelstellen verstoße gegen Art. 14 GG. Sie sei als enteignungsgleicher Eingriff zu werten, der nur auf Grund eines Gesetzes oder durch ein Gesetz erfolgen dürfe, welches die Enteignungsentschädigung regele. Eine derartige Regelung lasse § 14 ApBO vermissen. Das Berufungsgericht habe den Begriff "abgelegen" in § 11 ApBO verkannt. Über die tatsächliche Entfernung zur nächsten Apotheke hinaus müsse vor allem berücksichtigt werden, auf welche Weise und in welcher Zeit die Apotheke zu erreichen sei.

Der Beklagte tritt der Revision entgegen. Er beruft sich im wesentlichen auf die Ausführungen des angefochtenen Urteils, die er für zutreffend hält.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich wegen der Frage, ob § 11 ApBO von gesetzlicher Ermächtigungsgrundlage gedeckt ist und mit dem Grundgesetz in Einklang steht. Der Oberbundesanwalt stimmt insoweit dem angefochtenen Urteil zu.

II.

Die Revision der Klägerin ist begründet. Sie führt zur Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils.

Eine Rezeptsammelstelle darf gemäß § 11 der Verordnung über den Betrieb von Apotheken (Apothekenbetriebsordnung) vom 7. August 1968 (BGBl. I S. 939) in der Fassung der Verordnung vom 3. November 1970 (BGBl. I S. 1510) - ApBO - nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde - hier: des beklagten Regierungspräsidenten (§ 1 Buchst. g der Verordnung über Zuständigkeiten auf dem Gebiete der Gefahrenabwehr vom 14. Juli 1967 [Nds. GVBl. S. 254]) - unterhalten werden. Die Erlaubnis ist dem Inhaber einer Apotheke auf Antrag zu erteilen, wenn zur ordnungsgemäßen Arzneimittelversorgung von abgelegenen Orten oder Ortsteilen ohne Apotheke eine Rezeptsammelstelle erforderlich ist. Die Erlaubnis ist zu befristen und darf die Dauer von drei Jahren nicht überschreiten. Eine wiederholte Erteilung ist zulässig (§ 11 Abs. 1 ApBO). Für die Abwicklung des Rezept- und Arzneimittelverkehrs machen Absätze 3 und 4 a.a.O. bestimmte Auflagen.

1.

Das Berufungsgericht hat die Rechtsgültigkeit dieser Vorschrift, insbesondere ihre Vereinbarkeit mit der gesetzlichen Ermächtigung in § 21 des Gesetzes über das Apothekenwesen vom 20. August 1960 (BGBl. I S. 697) - ApG - sowie mit höherrangigem Verfassungsrecht (Art. 12 Abs. 1, 14 Abs. 1 GG), zutreffend bejaht.

a)

§ 11 ApBO hält sich im Rahmen der Ermächtigung des § 21 ApG:

Danach wird der Bundesminister für Gesundheitswesen ermächtigt, soweit dies zum Zwecke der einwandfreien Herstellung, Prüfung, Aufbewahrung und Abgabe von Arzneimitteln und zur Gewährleistung eines ordnungsgemäßen Betriebes der Apotheken erforderlich ist, durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates eine Apothekenbetriebsordnung zu erlassen. Die Apothekenbetriebsordnung soll die Anforderungen festlegen, die an die Räume, die Einrichtung, den Betrieb, das Personal einer Apotheke, Krankenhausapotheke und Zweigapotheke zu stellen sind. Sie soll ferner für Apotheken und Zweigapotheken die Stellvertretung und Dienstbereitschaft regeln sowie Vorschriften über Warenlager, Nebengeschäfte, Rezeptsammelstellen und Arzneiabgabe außerhalb der Apothekenbetriebsräume treffen.

Diese Ermächtigung ist entgegen dem Vorbringen der Revision nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt (BVerfG, Beschluß vom 29. Oktober 1971 - 1 BvR 363/69 - [Dtsch. Apoth.-Ztg. 1971, 1801 = Pharm.Ztg. 1971, 1789]). Sie bezweckt die einwandfreie Herstellung, Prüfung, Aufbewahrung und Abgabe von Arzneimitteln sowie die Gewährleistung eines ordnungsgemäßen Betriebes der Apotheke. Beide Zwecke bestimmen zugleich den Ermächtigungsinhalt. Insoweit hat der Gesetzgeber dem Verordnungsgeber u.a. besonders aufgegeben, Vorschriften über Rezeptsammelstellen zu treffen. Hinsichtlich des Ausmaßes der Ermächtigung ist bestimmt, daß die Ermächtigung nur insoweit in Anspruch genommen werden darf, als es zur Erreichung der genannten Zwecke erforderlich ist.

Zu Unrecht meint die Revision, § 21 ApG gehe von der generellen Zulassung von Rezeptsammelstellen aus und überlasse dem Verordnungsgeber nur die nähere Ordnung des Betriebes derartiger Einrichtungen, ihre technische Einrichtung und Abwicklung. Diese Rechtsmeinung wird schon durch die unterschiedlichen Wortfassungen der Sätze 2 und 3 a.a.O. widerlegt. Während Satz 2 bestimmt, daß die Apothekenbetriebsordnung die Anforderungen festlegen soll, die an die Räume, die Einrichtung, den Betrieb, das Personal einer Apotheke zu stellen sind, schreibt Satz 3 vor, daß die Apothekenbetriebsordnung für Apotheken ferner u.a. Vorschriften über Rezeptsammelstellen und Arzneiabgabe außerhalb der Apothekenbetriebsräume treffen soll. Satz 3 bestimmt also, abweichend von dem vorhergehenden Satz, gerade nicht, daß die Apothekenbetriebsordnung hinsichtlich der Rezeptsammelstellen lediglich die Anforderungen an ihre Einrichtung, den Betrieb etc. festlegen soll, sondern der Verordnungsgeber ist ermächtigt, die Frage der Rezeptsammelstellen zu regeln. Ihm ist damit auch die Befugnis eingeräumt worden, Voraussetzungen für die Zulassung von Rezeptsammelstellen überhaupt festzulegen (so auch Schiedermair-Blanke, Apothekengesetz, Erl. 7 zu § 21 ApG; Verwaltungsgericht Würzburg, Urteile vom 22. Mai 1973 - W 162 II 73 und W 117 II 72 - [Dtsch. Apoth.-Ztg. 1973, 1883 = Pharm. Ztg. 1973, 1161 und Pharm. Ztg. 1973, 1285]).

Die Annahme, die Erlaubnis zum Betrieb einer Apotheke schließe nach dem Apothekengesetz grundsätzlich die Befugnis zur Unterhaltung von Rezeptsammelstellen ein, ist auch unvereinbar mit den Leitvorstellungen des Gesetzes, wonach der Apotheker zur persönlichen Leitung der Apotheke in eigener Verantwortung verpflichtet ist (Leitbild des Apothekers in seiner Apotheke, § 7 Abs. 1), Arzneimittel an den Verbraucher grundsätzlich nur in den Betriebsräumen der Apotheke abgegeben werden dürfen und der Apotheker grundsätzlich nur eine Apotheke betreiben darf (Verbot des Apothekenmehrbetriebes, § 3 Nr. 5). Alle diese Grundsätze werden bei Unterhaltung einer Rezeptsammelstelle in gewissem Umfang durchbrochen. Es entspricht daher durchaus den Grundvorstellungen des Apothekengesetzes, namentlich auch dem Inhalt der Ermächtigung des § 21, wenn die Apothekenbetriebsordnung die Unterhaltung von Rezeptsammelstellen nur ausnahmsweise zuläßt und von einer besonderen Erlaubnis abhängig macht.

b)

§ 11 ApBO ist mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar.

Die Vorschriften über die Unterhaltung von Rezeptsammelstellen sind für den Apothekeninhaber - ebenso wie die Vorschriften über die Eröffnung einer weiteren Apotheke (vgl. BVerfGE 17, 232 [241]) - eine Berufsausübungsregelung. Die Freiheit der Berufswahl wird nicht berührt. Als Berufsausübungsregelung hält sich § 11 ApBO innerhalb der verfassungsrechtlichen Schranken des Art. 12 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 30, 292 [315 ff.]; 33, 171 [186 ff.]; 36, 47 [58 ff.]). Sachgerechte, vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls lassen die Regelung zweckmäßig erscheinen.

Die Verordnungsregelung, welche die Unterhaltung von Rezeptsammelstellen nur ausnahmsweise erlaubt, beruht u.a. auf der gesundheitspolitischen Grundanschauung, daß die Arzneimittelsicherheit am besten bei persönlicher Abgabe des Arzneimittels an den Verbraucher in den Apothekenbetriebsräumen gewährleistet ist. Die Errichtung einer Rezeptsammelstelle unterbinde den unmittelbaren Kontakt des Kunden zum Apotheker, der zur Gewährleistung der Sicherheit und einwandfreien Betreuung notwendig sei, und sie bringe die Gefahr der Verwechslung von Rezepten oder Arzneimitteln ebenso mit sich wie die Gefahr einer Verletzung des Arzt- oder Apothekergeheimnisses (vgl. die Amtliche Begründung, BR-Drucks. 325/68 vom 12. Juni 1968, S. 8; Stellungnahme des Bundesministers für Gesundheitswesen vom 2. Dezember 1968 [Az.: I 606.2-3124/68] an das Bundesverfassungsgericht [abgedruckt bei Pfeil-Vevera-Pieck Apothekenbetriebsordnung, Anm. 3 zu § 11, S. 199-204]). Das sind sachgerechte Erwägungen des Gemeinwohls, welche die grundsätzlichen Beschränkungen, denen der selbständige Apotheker hinsichtlich der Einrichtung und des Betriebes von Rezeptsammelstellen unterliegt, rechtfertigen.

Die gegen die Errichtung von Rezeptsammelstellen sprechenden gesundheitspolitischen Gründe verlieren indessen an Gewicht und lassen eine Ausnahme zu, wenn eine geordnete Arzneimittelversorgung der Bevölkerung anders nicht gesichert und es der Bevölkerung auf Grund besonderer örtlicher und verkehrsmäßiger Verhältnisse nicht zugemutet werden kann und darf, ihren Bedarf an Arzneimitteln unmittelbar aus Apotheken über größere Entfernungen hinweg zu decken. Dadurch, daß nur unter diesen besonderen, in § 11 ApBO näher umschriebenen Voraussetzungen eine Rezeptsammelstelle unterhalten werden darf, wird die grundrechtlich garantierte Berufsfreiheit nicht übermäßig eingeschränkt. Die Beschränkung trifft grundsätzlich alle Apotheker in gleicher Weise und ist weniger gravierend als etwa das vom Bundesverfassungsgericht als verfassungsgemäß anerkannte Verbot des Mehrbetriebs von Apotheken (vgl. BVerfGE 17, 232).

c)

Als zulässige Berufsausübungsregelung verstößt § 11 ApBO entgegen der Rechtsansicht der Klägerin auch nicht gegen Art. 14 Abs. 1 GG.

Eine Überschneidung der durch Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Freiheitsbereiche kann nur dort in Betracht kommen, wo eine Regelung der Berufsausübung zugleich einen Zugriff auf das sachliche Substrat eines eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebes enthält (vgl. BVerfGE 30, 292 [335]; Urteil des Senats vom 20. Juni 1972 - BVerwG I C 25.71 - [BVerwGE 40, 157]). Art. 14 Abs. 1 GG könnte daher allenfalls bei jenen Apothekern berührt sein, die, wie die Klägerin, vor Inkrafttreten der Apothekenbetriebsordnung zulässigerweise eine Rezeptsammelstelle betrieben haben und denen dies künftig - nach Ablauf der dreijährigen Übergangsfrist des § 14 Abs. 2 ApBO - nicht mehr erlaubt ist. Auch in diesen Fällen ist jedoch ein enteignender Eingriff nicht gegeben. Nach § 14 Abs. 2 ApBO gilt eine Erlaubnis oder Genehmigung, die vor Inkrafttreten der Apothekenbetriebsordnung (1. Januar 1969) für eine Rezeptsammelstelle erteilt worden ist, in ihrem bisherigen Umfang als Erlaubnis im Sinne des § 11 Abs. 1 ApBO weiter (Satz 1). Soweit vor Inkrafttreten der Apothekenbetriebsordnung eine formelle Genehmigung von Rezeptsammelstellen nicht erforderlich war, vielmehr eine Anmeldung bei der zuständigen Apothekerkammer genügte, gilt gemäß Satz 2 a.a.O. eine Erlaubnis im Sinne des § 11 Abs. 1 ApBO als erteilt. Diese fingierten Erlaubnisse erlöschen spätestens drei Jahre nach Inkrafttreten der Apothekenbetriebsordnung, d.h. am 31. Dezember 1971.

Mit dieser Überleitung sind die in der Vergangenheit rechtmäßig entstandenen Rechtspositionen jener Apotheker, die eine Rezeptsammelstelle unterhalten haben, angemessen in das neue Apothekenbetriebsrecht übergeleitet worden (vgl. zum Erfordernis und zu den Voraussetzungen angemessener Übergangsregelungen Urteil des Senats vom 20. Juni 1972 - BVerwG I C 68.70 - [BVerwGE 40, 153] mit weiteren Nachweisen). Soweit das Vertrauen auf die Fortgeltung des früheren Rechtszustandes über die Unterhaltung von Rezeptsammelstellen Schutz erheischt, wird dieser Schutz durch die Gleichstellung der früheren Berechtigungen mit den Erlaubnissen nach § 11 Abs. 1 ApBO gewährt. Die Erlöschensregelung des § 14 Abs. 2 Satz 3 ApBO entspricht der Gleichstellung, da auch die Erlaubnis nach § 11 Abs. 1 Satz 3 ApBO zu befristen ist und die Dauer von drei Jahren nicht überschreiten darf. Wenn ein Apotheker, der bis zum 31. Dezember 1971 auf Grund des § 14 Abs. 2 ApBO eine Rezeptsammelstelle unterhalten hat, fortan eine behördliche Erlaubnis benötigt, so wird ihm durch den Erlaubnisvorbehalt des § 11 Abs. 1 ApBO nicht etwas genommen, was er bereits in Eigentümerposition besessen hat, sondern es wird ihm nur die Möglichkeit zur Nutzung weiterer Erwerbschancen beschränkt. Darin liegt keine Enteignung verfassungsrechtlich geschützten Eigentums. Eine neue Erlaubnis kann (nur) erteilt werden, wenn die Voraussetzungen des § 11 Abs. 1 ApBO vorliegen.

2.

Das Begehren der Klägerin ist somit anhand der rechtsgültigen Vorschrift des § 11 Abs. 1 ApBO zu beurteilen. Dabei ist der Ausnahmecharakter der Vorschrift zu beachten. Sie durchbricht, wie dargelegt, den apothekenrechtlichen Grundsatz, daß Arzneimittel nur in den Apothekenbetriebsräumen abgegeben werden dürfen (§ 1 Abs. 3 ApG, § 10 Abs. 1 Satz 1 ApBO). Diesen Grundsatz haben Gesetz- und Verordnungsgeber aufgestellt, weil sie die Arzneimittelversorgung so am besten und sichersten gewährleistet sehen. Die Errichtung und Unterhaltung von Rezeptsammelstellen ist daher nur in Ausnahmelagen, als Notbehelf, statthaft.

Das Berufungsgericht hat einen Ort (Ortsteil) als abgelegen im Sinne der Apothekenbetriebsordnung angesehen, "wenn er für den modernen Verkehr abgelegen, wenn er wegen seiner abseitigen Lage schwer erreichbar und vom Verkehr nicht erschlossen" sei. Eine bestimmte Entfernung genüge für sich allein noch nicht. Die negative Abgrenzung, die der Niedersächsische Sozialminister in seinem Runderlaß vom 2. Dezember 1971 (Nds. MBl. 1972, 9 [= Pharm. Ztg. 1972, 55]) vorgenommen habe, daß Wegstrecken bis zu 6 km im allgemeinen zumutbar seien, sei nicht zu beanstanden. Abgelegen sei ein Ort jedenfalls nicht deshalb, weil er nicht von öffentlichen Verkehrsmitteln im Zehnminutenverkehr oder auch nur stündlich bedient werde. Da A. an einer voll ausgebauten, asphaltierten Kreisstraße am Rande einer Großstadt liege, vom städtischen Busverkehr erfaßt werde und Hin- und Rückfahrt zur 5,7 km entfernten Apotheke der Klägerin mehrmals am Tage ohne Schwierigkeiten möglich sei, könne von einem abgelegenen Ort nicht die Rede sein. Das Merkmal der Erforderlichkeit der Unterhaltung einer Rezeptsammelstelle zur ordnungsgemäßen Arzneimittelversorgung hat das Berufungsgericht verneint, weil Wegstrecken bis 6 km im allgemeinen zumutbar seien und im vorliegenden Fall keine besonderen Umstände vorlägen, die es unzumutbar erscheinen ließen, daß die Bewohner von Atterfeld Arzneimittel in der Apotheke besorgen müßten.

Diesen Ausführungen ist im rechtlichen Ausgangspunkt nur mit Einschränkungen zu folgen, die im Ergebnis zu einer anderen Beurteilung führen.

Ob ein Ort abgelegen im Sinne des § 11 Abs. 1 ApBO ist, beurteilt sich zunächst - mitunter allein - nach der Entfernung zu der nächsten oder nächsterreichbaren Apotheke. Größere Entfernungen können für sich schon die Annahme rechtfertigen, daß ein Ort abgelegen ist, geringe Entfernungen können für die gegenteilige Feststellung ausreichen. Maßgebend ist insoweit die allgemeine Verkehrsanschauung. Mit dieser stimmt es überein, wenn die Verwaltungspraxis (so der zitierte Runderlaß des Niedersächsischen Sozialministers, ebenso Innenministerium Baden-Württemberg in einer Stellungnahme vom 10. September 1971 an den Landtag [Landtags-Drucks. V-5228/I]), Rechtsprechung (OVG Lüneburg im Berufungsurteil, VG Würzburg a.a.O.) und Schrifttum (Pfeil-Pieck, Apothekenbetriebsordnung, 2. Aufl., Anm. 3 zu § 11; Cyran-Luckenbach-Hügel, Anm. 2 zu § 11 ApBO; Kastenholz, Dtsch. Apoth.-Ztg. 1971, 2017) für die Annahme einer Abgelegenheit insoweit voraussetzen, daß die Wegstrecke von der Apotheke zu dem zu versorgenden Ort oder Ortsteil im allgemeinen nicht unter etwa 6 km liegen darf. Diese Entfernung kann indessen nur ein grobes Richtmaß sein, ein starrer Maßstab wäre verfehlt. Es kommt auf die jeweiligen örtlichen Verhältnisse an. Danach kann ein Ort auch dann abgelegen sein, wenn der allgemeine Entfernungsrichtwert unterschritten wird.

Läßt sich die Frage, ob ein Ort abgelegen sei, nicht schon anhand seiner geographischen Lage abschließend beurteilen, so ist mit auf die Verkehrsverhältnisse abzustellen. Dabei erscheint es nicht angängig, allein die Verkehrssituation des motorisierten Teiles der Bevölkerung zugrunde zu legen. Eine ordnungsgemäße Arzneimittelversorgung muß auch auf diejenigen Bürger Bedacht nehmen, die zur Besorgung von Arzneimitteln auf öffentliche Verkehrsmittel angewiesen sind. In dieser Sicht ist ein Ort abgelegen, wenn nicht täglich mehrere Male, mindestens je einmal vormittags und nachmittags, die Möglichkeit besteht, den Weg zur nächstgelegenen oder -erreichbaren Apotheke und zurück während der Öffnungszeiten mit öffentlichen Verkehrsmitteln in angemessener Zeit zurückzulegen. Unter Berücksichtigung moderner Verkehrsverhältnisse ist für die Besorgung von Arzneimitteln jedenfalls ein Zeitaufwand von mehr als etwa einer Stunde nicht mehr angemessen und zumutbar. Sind die Verkehrsverhältnisse, namentlich die Verkehrsdichte, so, daß die Beschaffung eines Arzneimittels aus der Apotheke bei Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel von der Abfahrt bis zur Rückkehr wesentlich länger als eine Stunde in Anspruch nimmt, dann kann es der Bevölkerung nicht zugemutet werden, ihren Bedarf an Arzneimitteln unmittelbar in den Betriebsräumen der Apotheke zu decken. Die grundsätzliche Forderung nach persönlicher Abgabe des Arzneimittels in den Apothekenräumen muß in diesen Fällen ausnahmsweise hinter dem berechtigten Bedürfnis der Bevölkerung zurücktreten, sich zur Besorgung von Medikamenten einer Rezeptsammelstelle bedienen zu können.

Bei Beachtung der besonderen Vorschriften der Abs. 3 und 4 des § 11 ApBO, die für die Einrichtung und den Betrieb von Rezeptsammelstellen gelten, ist auch die Arzneimittelversorgung mit Hilfe einer Rezeptsammelstelle als ordnungsgemäß im Sinne des Apothekengesetzes und des § 11 Abs. 1 Satz 2 ApBO anzusehen. Hingegen ist eine Arzneimittelversorgung, die die eben beschriebene Zumutbarkeitsgrenze bei der Beschaffung von Arzneimitteln nicht einhält, nicht ordnungsgemäß. Eine ordnungsgemäße Arzneimittelversorgung verlangt nicht, daß der Weg zur Apotheke bzw. zur Rezeptsammelstelle nicht weiter sein dürfe als in größeren Städten, wo auf Grund der Niederlassungsfreiheit oft im Umkreis weniger hundert Meter mehrere Apotheken vorhanden sind. Lediglich zur bequemeren Arzneimittelversorgung darf eine Rezeptsammelstelle nicht erlaubt werden. "Arzneimittelsicherheit geht vor Bequemlichkeit in der Arzneimittelversorgung" (so mit Recht der zitierte Runderlaß des Niedersächsischen Sozialministers; s. auch Redeker in Pharm. Ztg. 1963, 1010). Es ist jedoch mehr als eine Frage der Bequemlichkeit, wenn es für notwendig erachtet wird, daß der Verbraucher für die Besorgung eines Arzneimittels nicht wesentlich mehr als eine Stunde solle aufwenden müssen.

Unter den dargelegten Voraussetzungen ist das Merkmal der Erforderlichkeit einer Rezeptsammelstelle erfüllt, wenn sonst keine Gewähr dafür gegeben ist, daß der, der ein Arzneimittel benötigt, sich dieses in angemessener und zumutbarer Zeit besorgen kann. Nicht erforderlich ist eine (weitere) Rezeptsammelstelle, wenn in dem Ort oder in der Nähe schon eine solche unterhalten wird. Der abweichenden Ansicht des Verwaltungsgerichts Neustadt a.d.W. (Urteil vom 16. Juli 1970 - 2 K 179/69 - [Pharm. Ztg. 1970, 1648 mit ablehnender Anmerkung von Pieck = Dtsch. Apoth.-Ztg. 1970, 1405]) kann nicht gefolgt werden.

3.

Geht man von diesen rechtlichen Erwägungen aus, so sind auf Grund der tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts die Voraussetzungen für die Erlaubniserteilung an die Klägerin gegeben.

Das Berufungsgericht hat festgestellt, ab A. verkehrten (im Sommer 1971) von 6.40 Uhr bis 19.20 Uhr neun Busse. Allein hieraus folgert das Berufungsgericht, es könne den Einwohnern von A. zugemutet werden, zum Kauf von Medikamenten die Apotheke der Klägerin oder eine andere Apotheke aufzusuchen. Dem kann nicht beigepflichtet werden. Das Berufungsgericht hat namentlich den Zeitfaktor unberücksichtigt gelassen. Nach dem bei den Gerichtsakten befindlichen, in Bezug genommenen Fahrplan beträgt die Fahrzeit von A. nach O. hin und zurück je 23 bis 26 Minuten. Wer morgens zwischen 8.00 Uhr und 9.23 Uhr in E. eintrifft, hat erst gegen Mittag (11.51 Uhr) die Möglichkeit, nach A. zurückzufahren. Insgesamt dauern am Vormittag Hin- und Rückfahrt ca. 3 1/4 bis rd. 5 Stunden. Erst wer den Bus ab A. 12.20 Uhr benutzt, kann die Rückfahrt früher, um 13.11 Uhr, antreten und um 13.47 Uhr, also nach einer Stunde und 27 Minuten, wieder in A. eintreffen. Bei Abfahrt um 15.20 Uhr ist eine Rückkehr nach einer Stunde und 17 Minuten möglich. Auch mit dieser schnellsten Verbindung, die zwischen 7.00 und 18.00 Uhr (Eintreffen in E. 8.03 bis 18.23 Uhr) dreimal besteht, wird der zeitliche Richtwert von einer Stunde wesentlich überschritten. Die Verkehrsverhältnisse sind deshalb für die Besorgung von Arzneimitteln so ungünstig, daß die mit der Einrichtung einer Rezeptsammelstelle verbundenen gewissen Nachteile (wie Transportrisiko, Verwechslungsgefahr, Möglichkeit des Einblicks Unberufener in die Verschreibungen) ausnahmsweise in Kauf genommen werden müssen.

Wenn die Klägerin somit die Rezeptsammelstelle in A. weiter unterhalten darf - wiederum nur befristet und höchstens für die Dauer von drei Jahren (§ 11 Abs. 1 Satz 3 ApBO) -, so wird sie dadurch gegenüber den Inhabern der anderen, im Umkreis von A. betriebenen Apotheken nicht gleichheitssatzwidrig (Art. 2 Abs. 1 GG) bevorzugt. In der Unterhaltung der Rezeptsammelstelle kann nach Ablauf der der Klägerin zu erteilenden Erlaubnis ein Wechsel eintreten, wenn ein anderer Apotheker einen dahin gehenden Antrag stellen sollte (vgl. Amtliche Begründung zur Apothekenbetriebsordnung, a.a.O.).

Hiernach ist der Revision der Klägerin mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 und 2 VwGO stattzugeben.