Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 24.07.1964, Az.: BVerwG IV C 49.64

I.

Der Kläger begehrt eine Hausratentschädigung. Er hatte einen entsprechenden Antrag bereits im Jahre 1954 gestellt. Der Antrag wurde von den Ausgleichsbehörden abgelehnt und der Kläger hat eine daraufhin erhobene Anfechtungsklage zurückgenommen. Einem erneuten Antrage vom Oktober 1958 legte der Kläger Teilschaden am Hausrat seiner Berliner Wohnung sowie Hausratverluste in Österreich zugrunde. Die Ausgleichsbehörden lehnten ab, da über den Antrag bereits unanfechtbar entschieden worden sei. Eine hiergegen erneut erhobene Klage nahm der Kläger wiederum zurück. Auch der neue Antrag des Klägers vom Jahre 1961 wurde vom Ausgleichsamt abgelehnt, da es sich bei den Berliner Schaden um einen nicht feststellbaren Besatzungs- oder Entnazifizierungsschaden gehandelt habe und hinsichtlich des in Österreich entstandenen Schadens bereits entschieden worden sei, daß dieser nicht mehr als die Hälfte seines Hausrates umfaßt habe; die in Österreich und Berlin entstandenen Schäden könnten jedoch nicht zusammengerechnet werden. Die hiergegen erhobene Beschwerde wurde zurückgewiesen, wobei der Beschwerdeausschuß sich "im Hinblick auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes" gehalten sah, über die Beschwerde sachlich zu entscheiden, obwohl der Fall bereits zweimal durch Klagerücknahme unanfechtbar entschieden worden sei. Der Beschwerdeausschuß hielt es nicht für glaubhaft gemacht, daß die Schäden in Berlin vor dem 31. Juli 1945 eingetreten seien.

Die vom Kläger hiergegen erhobene Klage wurde durch Urteil vom 20. Februar 1964 vom Verwaltungsgericht Regensburg abgewiesen, weil die Behörden eine erneute sachliche Entscheidung nicht hätten treffen dürfen. Zwar sei eine Behörde nach herrschender Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und auch des Bundessozialgerichtes zu einer wiederholten sachlichen Entscheidung nach ihrem Ermessen berechtigt. Dieser Rechtsansicht könne jedoch in dieser allgemeinen Form nicht gefolgt werden. Wenn es überhaupt die Rechtsbeständigkeit eines Verwaltungsaktes gebe, dann könne es weder im Belieben des Betroffenen noch der Behörde liegen, diese Rechtsbeständigkeit einfach zu mißachten. Der Rechtsbeständigkeit eines Verwaltungsaktes komme eine ähnliche Wirkung zu wie der Rechtskraft eines gerichtlichen Urteils. Der rechtsbeständige Verwaltungsakt könne grundsätzlich nicht mehr angefochten werden; er binde aber auch die Behörde. Diese Bestandskraft eines Verwaltungsaktes könne nur unter ganz bestimmten Voraussetzungen erschüttert werden. So bestehe u.a. ein Rechtsanspruch auf Wiederaufnahme des Verfahrens, wenn der hierzu gesetzlich festgelegte Tatbestand gegeben sei. Auch in Fällen nachträglicher Änderung der Sach- und Rechtslage, stehe es im Ermessen der Behörde, einen rechtsbeständigen Verwaltungsakt zu ändern. Ob dann in bestimmten Einzelfällen sogar ein Rechtsanspruch gegeben sei, sei noch umstritten. Im vorliegenden Fall sei von den Behörden von Anfang an derselbe Sachverhalt gewürdigt worden. In seiner jetzigen Klage trage der Kläger selbst vor, daß er bereits im Jahre 1954 darauf hingewiesen habe, daß er außer in Linz auch noch in Wolfern, in Berlin und in der sowjetisch besetzten Zone Schäden erlitten habe. Dieser Sachverhalt sei in zweimaligen Verwaltungsverfahren geprüft worden, und der Kläger habe zweimal seine hiergegen erhobene Klage zurückgenommen. Daran ändere auch der Umstand nichts, daß das Ausgleichsamt nur einmal zu dem Schaden von Linz sachlich Stellung genommen habe. Es sei jedenfalls der volle Sachverhalt vorgetragen gewesen und auch an das Verwaltungsgericht herangetragen worden. Auch im jetzt anhängigen Verfahren hätten die Ausgleichsbehörden ihren Entscheidungen wieder den gleichen Sachverhalt zugrunde gelegt. Damit könne aber nicht der gesamte Fall nochmals neu aufgerollt werden, so als ob die beiden anderen Verfahren gar nicht stattgefunden hätten. Vielmehr gebe es eine formelle Rechtsbeständigkeit von Verwaltungsakten, so daß der ablehnende Zweit- oder Drittbescheid nur als eine Bestätigung der vorangegangenen Bescheide angesehen werden könne. Damit sei mithin in Wirklichkeit nur die Rücknahme der früheren Bescheide abgelehnt worden. Die Ablehnung der Rücknahme sei zwar eine Ermessensentscheidung. Gleichviel sei sie im vorliegenden Falle als ausreichend begründet anzusehen, obwohl sich das Ausgleichsamt der Rechtslage nicht bewußt gewesen sei. Die Begründung des ablehnenden Bescheides könne nämlich dahin gedeutet werden, daß die Sache nochmals geprüft worden sei, das Ausgleichsamt aber zu keinem anderen Ergebnis als früher gekommen sei, mithin keine Veranlassung zu einer Änderung der früheren Bescheide gehabt habe. Maßgeblich sei ja schließlich der Ausspruch einer Entscheidung und nicht die Begründung. Voraussetzung einer Rücknahme sei die offenkundige und eindeutige Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes. Als eindeutig rechtswidrig könne auch noch derjenige Verwaltungsakt angesehen werden, der durch unrichtige Anwendung bestehender Rechtssätze zustande gekommen sei. Unrichtig sei eine Auslegung dann, wenn sie sich nach späterer geläuterter Rechtsauffassung als unrichtig erweise. Die Rechtswidrigkeit des Aktes müsse sich also wenigstens aus einer falschen grundsätzlichen Rechtsansicht ergeben. Hier liege keine dieser Voraussetzungen vor. Der Kläger habe von Anfang an Hausratverlust in Linz, Wolfern, Berlin und Lehnin geltend gemacht, wobei die Hauptschäden in Linz und Berlin entstanden sein sollten. Wenn nun die Ausgleichsbehörden die Schadensfeststellung für den Linzer Schaden abgelehnt hätten, weil sich herausgestellt habe, daß die Wohnungseinrichtung dem Kläger gar nicht gehört habe, so könne diese Ablehnung heute nicht deswegen als rechtswidrig hingestellt werden, weil wenigstens ein Teil des Hausrates, nämlich Geschirr, Kleidung und Wäsche, dem Kläger gehört und weil es sich dabei nicht nur um Kriegssachschaden, sondern auch um Vertreibungsschaden gehandelt habe. Im Falle des Berliner Schadens hätten die Ausgleichsbehörden den Standpunkt vertreten, daß die Schäden nach dem 31. Juli 1945 durch Requisition oder Beschlagnahme, von NSDAP-Vermögen entstanden seien. Damit könne der Kläger heute nicht mehr einwenden, die Ablehnung der Schadensfeststellung sei rechtswidrig, weil der Schaden vor dem 31. Juli 1945 eingetreten sei. In beiden Fällen handele es sich um keine grundsätzlichen Rechtsfragen, sondern um reine Tatfragen, die nur durch neue Tatsachen, nicht aber durch nochmalige rechtliche Überprüfung des alten Tatbestandes erschüttert werden könnten. Von einer Rechtswidrigkeit der Bescheide im oben angegebenen Sinne könne daher keine Rede sein. In der Ablehnung der Rücknahme der vorangegangenen unanfechtbar gewordenen Bescheide liege mithin kein Ermessensfehler.

Mit der zugelassenen Revision wendet sich der Kläger dagegen, daß der ablehnende Bescheid des Ausgleichsamtes als Ablehnung einer Rücknahme der früheren Bescheide ausgelegt werde. Das Ausgleichsamt habe nach uneingeschränkter Sachprüfung vielmehr erneut eine sachliche Entscheidung getroffen. Davon sei auszugehen. Dann aber seien nach anerkannter Rechtsprechung auch die Gerichte verpflichtet, in eine volle sachliche Nachprüfung einzutreten. Die vorangegangenen Klagerücknahmen beruhten auf unrichtiger Rechtsbelehrung durch das Gericht (was im einzelnen ausgeführt wird). Es sei auch nicht richtig, daß der Kläger von Anfang an den gesamten Sachverhalt vorgetragen habe. Die in Wolfern, Berlin und Lehnin entstandenen Schäden habe er vielmehr erst nachträglich geltend gemacht. In der Sache selbst hätten die Ausgleichsbehörden falsch entschieden (was im einzelnen dargetan wird).

Der Vertreter der Interessen des Ausgleichsfonds beim Bundesverwaltungsgericht folgt der Revision insoweit, als sie sich gegen die Rechtsansicht des Verwaltungsgerichts über die Befugnis der Verwaltungsbehörden zum Erlaß einer wiederholten Sachentscheidung wendet, hält es jedoch nicht für möglich, die vom Verwaltungsgericht unterlassene sachlich-rechtliche Überprüfung der Entscheidungen der Ausgleichsbehörden in der Revisionsinstanz nachzuholen.

II.

Die Revision muß zur Rückverweisung führen, weil der Rechtsansicht des Verwaltungsgerichts über Erlaß einer wiederholten Entscheidung der Verwaltungsbehörde nicht gefolgt werden kann.

Als wiederholte Entscheidung wird in der Rechtslehre und in der Rechtsprechung eine neue Sachentscheidung der Verwaltungsbehörde bezeichnet, die in Abänderung einer früheren, insbesondere einer unanfechtbar gewordenen Entscheidung zugunsten des betroffenen Bürgers ergeht oder die frühere Entscheidung bestätigt. Der Erlaß einer solchen wiederholten Entscheidung liegt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im pflichtgemäßen Ermessen der Verwaltungsbehörde und eröffnet erneut die gerichtliche Überprüfung (vgl. u.a. BVerwG I CB 10.60 in DVBl. 1962, 640, BVerwG III C 83.58 in NJW 1960, 1487, BVerwG IV C 180.58 in NJW 1961, 1419, BVerwG V C 105.61 in BVerwGE 15, 306, BVerwG VI C 123.59 in BVerwGE 13, 99, BVerwG VIII C 127.59 in DVBl. 1961, 88). Diese Rechtsansicht wird auch vom Bundessozialgericht vertreten (10 RV 1059.59 in DÖV 63, 182). An dieser Rechtsprechung muß festgehalten werden.

Dagegen kann nicht eingewendet werden, daß jedenfalls für das Lastenausgleichsrecht die Wiederaufnahme des. Verfahrens gesetzlich geregelt sei (§ 342 des Lastenausgleichsgesetzes - LAG -). Bei der Wiederaufnahme handelt es sich um einen Rechtsanspruch, der - nur - unter ganz bestimmten formalen Voraussetzungen gegeben ist. Diese Vorschrift kann eine davon unabhängige Ermessensentscheidung der Behörde, mit der ein unanfechtbar gewordener Verwaltungsakt nach erneuter sachlicher Überprüfung bestätigt oder zugunsten des Betroffenen geändert wird, nicht beeinträchtigen.

Gegen die notwendige Folge, wonach ein wiederholter Verwaltungsakt erneut der sachlich-rechtlichen Nachprüfung durch die Gerichte unterliegt, kann auch nicht eingewendet werden, daß dann jeder wiederholte Antrag eines Antragstellers zu einem erneuten gerichtlichen Verfahren in allen Instanzen führen müsse, da ein solcher erneuter Antrag in jedem Falle von den Verwaltungsbehörden sachlich zu überprüfen sei. Sicher ist in jedem Falle eines wiederholten Antrages eine gewisse sachliche Überprüfung durch die Behörde notwendig. Die Behörde kann den Antrag nicht schon dann ablehnen, wenn sie nach einem Einblick in eine Kartei festgestellt hat, daß ein gleichartiger Antrag bereits früher beschieden worden ist. Es könnte ja sein, daß neue Tatsachen vorgetragen werden, die früher nicht vorgetragen werden konnten. Für diesen Fall hält auch das Verwaltungsgericht die Behörde für berechtigt, wenn nicht gar für verpflichtet, erneut zu entscheiden. Bei dieser sachlichen Überprüfung handelt es sich jedoch nicht um eine volle sachliche Nachprüfung des Antrages. Wenn die Behörde den neuen Antrag mit dem früheren Antrag verglichen und sich selbst auch den bereits ergangenen Bescheid nochmals zur Kenntnis gebracht hat, dann setzt erst ihre Ermessensabwägung darüber ein, ob sie erneut entscheiden will oder nicht. Es mag Fälle geben, in denen das Ermessen nur dann pflichtgemäß ausgeübt wird, wenn die Behörde erneut entscheidet. Das mag etwa dann der Fall sein, wenn die frühere Entscheidung offensichtlich unrichtig ergangen ist, wenn ein den Beteiligten bisher unbekannter neuer Sachverhalt vorgetragen wird oder wenn neue Beweise angeboten werden, die früher nicht bekannt gewesen sein konnten. Diese Frage der notwendigen wiederholten Entscheidung bedarf der weiteren Klärung durch die Rechtsprechung. Jedenfalls dann, wenn ihre Voraussetzungen nicht gegeben sind, kann die Behörde eine neue sachliche Entscheidung auch ablehnen. Die sachliche Überprüfung, die sie im Rahmen ihrer Abwägungen über die Vornahme einer erneuten Entscheidung getroffen hat, braucht sich jedoch nicht auf die Erfassung des gesamten Sachverhaltes zu beziehen. Selbst wenn die Behörde aber den gesamten Sachverhalt erneut nachgeprüft hat, braucht sie keine erneute Sachentscheidung zu erlassen, die auch ein neues gerichtliches Überprüfungsverfahren eröffnen würde. In der Entscheidung über den neuen Antrag wird sich die Behörde freilich klar darüber aussprechen müssen, ob sie eine erneute Sachentscheidung gewollt und getroffen hat oder ob sie eine erneute sachliche Überprüfung nicht treffen wollte. Eine Bestätigung des früheren Bescheides spricht für eine erneute Sachentscheidung. Andererseits wird die Entscheidung über den erneuten Antrag erkennen lassen müssen, daß die Behörde ihr Ermessen hinsichtlich der Frage einer wiederholten Entscheidung ausgeübt hat. Auch ein rechtlich durchaus zweifelhafter Bescheid der Behörde, der vom Betroffenen nicht angefochten worden ist, wird auf einen erneuten Antrag hin grundsätzlich ein gerichtliches Verfahren nicht eröffnen können, wenn die Behörde eine wiederholte Sachentscheidung mit der richtigen Feststellung ablehnt, daß der neue Antrag inhaltlich dem früheren Antrag gleiche, daß keine neuen Beweise angeboten worden seien, daß die frühere Entscheidung keine offensichtlichen Irrtümer enthalte und daß auch nicht etwa eine für die Entscheidung erheblich gewesene grundsätzliche Frage inzwischen von der Rechtsprechung im gegenteiligen Sinne entschieden worden sei. Es ist also durchaus nicht so, daß die Behörden durch die von der Rechtsprechung, anerkannte gerichtliche Überprüfungspflicht wiederholter Entscheidungen in eine völlige Ungewißheit darüber versetzt worden seien, ob ihre Entscheidungen nun eigentlich unanfechtbar geworden seien oder nicht. Was von der Rechtsprechung verlangt wird und in einem Rechtsstaat von den Behörden auch gefordert werden muß, ist allein die Verpflichtung, sich anhand des früheren Vorganges Gedanken darüber zu machen, ob auf einen erneuten Antrag hin eine neue Sachentscheidung ergehen soll oder nicht. Auf keinen Fall kann es der Behörde im sozialen Rechtsstaat verwehrt sein, auch nach Ablauf der Anfechtungsfrist gegen eine frühere Entscheidung nunmehr eine für den Betroffenen günstigere Entscheidung zu treffen. Im Sinne der Rechtssicherheit muß es ihr ebenso - und das wird für die weitaus meisten der entschiedenen Fälle zutreffen - möglich sein, eine erneute Sachentscheidung abzulehnen.

Im vorliegenden Falle war, wie das Verwaltungsgericht richtig erkannt hat, durch den Beschwerdeausschuß eine erneute Sachentscheidung ergangen. Diese mußte zur richterlichen Nachprüfung führen. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob der Beschwerdeausschuß eine solche Sachentscheidung treffen mußte. Sollte er davon ausgegangen sein, daß er einer Sachentscheidung schon deswegen nicht ausweichen konnte, weil das Ausgleichsamt erneut zur Sache entschieden hatte, hätte er damit die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts verkannt. Die Entscheidung darüber, ob erneut sachlich entschieden werden soll, kann im Rahmen seines Ermessens auch vom Beschwerdeausschuß getroffen werden. Der Ausschuß kann eine neue sachliche Entscheidung auch dann noch ablehnen, wenn eine solche vom Ausgleichsausschuß getroffen worden ist. Nicht die im Beschwerde- oder Widerspruchsverfahren entscheidende Verwaltungsbehörde ist durch eine vorangegangene wiederholte Sachentscheidung an eine sachliche Überprüfung gebunden, sondern nur das Verwaltungsgericht.

Nachdem im vorliegenden Falle jedoch sachlich erneut entschieden worden war, mußte auch das Verwaltungsgericht in eine volle sachliche Nachprüfung eintreten. Die angefochtenen Entscheidungen konnten daher nicht in Ablehnungen der Rücknahme früherer Entscheidungen umgedeutet werden. Dabei kann offenbleiben, ob eine solche Umdeutung hier überhaupt möglich war und ob das Verwaltungsgericht die umgedeuteten Entscheidungen im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts über Rücknahme unanfechtbarer Verwaltungsakte richtig überprüft hat. Es hat jedenfalls im angefochtenen Urteil anläßlich dieser Überprüfung keine volle Sachprüfung durchgeführt, die Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit der angefochtenen Verwaltungsakte vielmehr nur in eingeschränktem Umfange untersucht. Da es einer vollen Nachprüfung des gesamten Sachverhaltes in sachlich-rechtlicher Hinsicht jedoch nicht ausweichen durfte, dies in der Revisionsinstanz aber auch nicht nachgeholt werden kann, war das angefochtene Urteil aufzuheben und die Sache an das Verwaltungsgericht zurückzuverweisen.

Das Verwaltungsgericht hat auch über die Kosten des Revisionsverfahrens zu entscheiden, für das der Streitwert nach der Übung des erkennenden Senates mit dem einfachen Sockelbetrag der Hausratentschädigung festgesetzt worden ist.