Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 11.08.1983, Az.: BVerwG 5 C 30.82

I.

Die Kläger sind Teilnehmer an dem Flurbereinigungsverfahren I., das durch Beschluß des Beklagten vom 29. Juni 1978 angeordnet wurde. Das Flurbereinigungsgebiet umfaßt Teile der Beigeladenen zu 1 und ganz überwiegend Teile der Beigeladenen zu 2. Zur Begründung des Flurbereinigungsbeschlusses wurde ausgeführt, das Flurbereinigungsgebiet umfasse zersplitterten und unwirtschaftlich geformten ländlichen Grundbesitz. Das vorhandene Wegenetz sei teilweise unzweckmäßig und nicht ausreichend. Insbesondere seien die Gewässerverhältnisse neu zu ordnen und zu verbessern; für die Binnenentwässerung und für sonstige landeskulturelle Maßnahmen sei es erforderlich, durch Nachregulierung vorhandener und Ausbau weiterer Gewässer ausreichende Vorflut zu schaffen.

Der Anordnung der Flurbereinigung vorausgegangen waren Planungen des damaligen Kreises Bielefeld, im Gebiet der jetzt zur Stadt Gütersloh, der Beigeladenen zu 2, gehörenden früheren Gemeinden Ebbesloh, Hollen und Niehorst sowie im Gebiet der jetzt zur Stadt Bielefeld, der Beigeladenen zu 1, gehörenden früheren Gemeinde Holtkamp den Lichtebach und weitere Gewässer auszubauen. Später stellte der Kreis Bielefeld den Antrag, für das betroffene Gebiet ein Flurbereinigungsverfahren einzuleiten. Diesen Antrag unterstützte die Beigeladene zu 2. Im Hinblick auf einen sich ankündigenden Widerstand zahlreicher betroffener Eigentümer gegen die Anordnung einer Flurbereinigung und angesichts einer ungeklärten Finanzierung des Verfahrens sah der Beklagte zunächst davon ab, ein Flurbereinigungsverfahren anzuordnen. Erst nach Einholung eines Gutachtens der Gesellschaft für Landeskultur in Bremen und nachdem Wünschen der Beigeladenen zu 2 in bezug auf die Begrenzung des Verfahrensgebiets Rechnung getragen worden war, ordnete der Beklagte die Flurbereinigung an. Gegen den Flurbereinigungsbeschluß legten 285 Beteiligte Widersprüche ein, über die nicht entschieden wurde. Der Rat der Beigeladenen zu 2 beschloß daraufhin, die Durchführung der Flurbereinigung gegen den Willen der Mehrheit der Betroffenen abzulehnen und den Gewässerausbau außerhalb eines Flurbereinigungsverfahrens selbst vorzunehmen.

Durch Beschluß vom 19. August 1980 ordnete der Beklagte nach Anhörung der Beteiligten die Einstellung des Verfahrens an. Zur Begründung dieses Beschlusses verwies er auf die nachträgliche ablehnende Haltung der Beigeladenen zu 2, die zwar für sich allein als Einstellungsgrund nicht ausreiche, aber als Wille einer kommunalen Selbstverwaltungskörperschaft für die Entscheidung aus Zweckmäßigkeitserwägungen nicht unbeachtet bleiben dürfe. Entscheidend sei der Entschluß der Beigeladenen zu 2, den Gewässerausbau in Erfüllung bestehender Verpflichtungen aus Gebietsänderungsverträgen nunmehr außerhalb des Flurbereinigungsverfahrens und ohne Bodenordnung durchzuführen. Diese Absicht stelle den Gesamterfolg des Flurbereinigungsverfahrens nachhaltig in Frage, weil die insgesamt mit dem Flurbereinigungsverfahren angestrebten Zielvorstellungen sich ohne eine gleichzeitige Neuordnung und Regelung der unzureichenden wasserwirtschaftlichen Verhältnisse auf der Grundlage einer Gesamtkonzeption nicht erreichen ließen.

Gegen den Einstellungsbeschluß haben die Kläger mit dem Vorbringen Klage erhoben, die für die Anordnung der Flurbereinigung maßgebend gewesenen Gründe seien nach wie vor gegeben. Eine Einstellung hätte zudem auch deswegen nicht angeordnet werden dürfen, weil der Flurbereinigungsbeschluß noch nicht unanfechtbar gewesen sei.

Das Flurbereinigungsgericht hat durch Urteil vom 15. Februar 1982 den Einstellungsbeschluß des Beklagten aufgehoben. Zur Begründung seiner Entscheidung hat es im wesentlichen ausgeführt:

Der angefochtene Einstellungsbeschluß sei rechtswidrig. Dabei könne offenbleiben, ob eine Einstellung des Verfahrens auch dann angeordnet werden dürfe, wenn der Flurbereinigungsbeschluß noch nicht unanfechtbar geworden sei. Hier habe der Flurbereinigungsbeschluß Bestandskraft erlangt, weil er nicht innerhalb der Frist des § 142 Abs. 2 FlurbG mit der Klage angefochten worden sei. Zutreffend sei der Beklagte davon ausgegangen, daß der nach Anordnung der Flurbereinigung gefaßte Entschluß der Beigeladenen zu 2, den erforderlichen Gewässerausbau außerhalb eines Flurbereinigungsverfahrens in Eigeninitiative durchzuführen, als nachträglich eingetretener Umstand im Sinne des § 9 Abs. 1 Satz 1 FlurbG anzusehen sei. Die Annahme des Beklagten, deswegen erscheine die Flurbereinigung nicht zweckmäßig, sei jedoch nicht gerechtfertigt. Die Zweckmäßigkeit der Verfahrenseinstellung sei aufgrund einer Interessenabwägung zu beurteilen. Dabei sei zu beachten, daß der Neuordnungsauftrag der Flurbereinigungsbehörde aus § 37 FlurbG sich durch die Anordnung der Flurbereinigung bereits aktualisiert habe und die Behörde daher grundsätzlich gehalten sei, der Neuordnungspflicht nachzukommen. Gegenüber dem Gewicht der bereits bestehenden Bindung an den Neuordnungsauftrag genüge es nicht, daß die Beigeladene zu 2 den Gewässerausbau während der Anhängigkeit des Flurbereinigungsverfahrens tatsächlich betreibe. Dem stünden Vorschriften des Flurbereinigungsgesetzes entgegen, wonach u.a. Gewässer als gemeinschaftliche Anlagen zu schaffen seien. Daraus folge zugleich ein Recht der Teilnehmergemeinschaft auf den Gewässerausbau, das während der Dauer des Verfahrens entsprechende Rechte Dritter verdränge. Die Beigeladene zu 2 könne sich demgegenüber auch nicht mit Erfolg auf die von ihr vertraglich übernommene Gewässerausbaupflicht berufen. Sie verstoße mit dem von ihr betriebenen Gewässerausbau auch gegen die Abstimmungspflicht des § 144 c Abs. 2 BBauG und gegen die Verpflichtung, mit der Flurbereinigungsbehörde zusammenzuarbeiten. Zudem könne die Beigeladene zu 2 den Gewässerausbau während der Anhängigkeit des Flurbereinigungsverfahrens aus wasserrechtlichen und aus Gründen des Verwaltungsverfahrensrechts nicht verwirklichen. Auf die Einstellung der Betroffenen zu dem Flurbereinigungsverfahren und die Bereitschaft der Beigeladenen zu 2, die wasserwirtschaftlichen Verhältnisse selbst zu ordnen, komme es nicht an. Schließlich könne der angefochtene Beschluß nicht in einen Widerruf des die Flurbereinigung anordnenden Beschlusses umgedeutet werden.

Gegen dieses Urteil richten sich die Revisionen des Beklagten und der Beigeladenen zu 2. Der Beklagte rügt eine Verletzung des § 65 VwGO, da die Widerspruchsführer gegen den Flurbereinigungsbeschluß notwendig hätten beigeladen werden müssen. In materiellrechtlicher Hinsicht trägt er vor: Er habe bei der Einstellung des Verfahrens den ihm hierbei eingeräumten Entscheidungsspielraum eingehalten. Die Frage der Einleitung oder Einstellung des Verfahrens sei unabhängig von der Bindung der Behörde an den Neuordnungsauftrag zu beurteilen. Maßgebend sei allein, ob nachträglich Umstände eingetreten seien, die, hätten sie bei Einleitung des Verfahrens schon vorgelegen, dazu geführt hätten, von der Anordnung der Flurbereinigung Abstand zu nehmen. Das Flurbereinigungsgericht habe auch verkannt, daß der Flurbereinigungsbehörde in diesem Zusammenhang ein weiter Beurteilungs- und Ermessensspielraum zustehe, der vergleichsweise dem Planungsermessen entspreche. Die Entscheidung der Behörde sei deshalb nur beschränkt gerichtlich nachprüfbar. Durch den weiten Ermessensspielraum gedeckt sei die Entscheidung, mit Rücksicht auf den erheblichen Widerstand zahlreicher Teilnehmer gegen die Flurbereinigung und angesichts der Absicht der Beigeladenen zu 2, den Gewässerausbau selbst durchzuführen, das Verfahren einzustellen.

Die Beigeladene zu 2 trägt ergänzend dazu vor: Zu dem Rechtsstreit hätten alle Teilnehmer des Flurbereinigungsverfahrens, soweit sie nicht Kläger seien, sowie die Teilnehmergemeinschaft notwendig beigeladen werden müssen. In der Sache selbst habe das Flurbereinigungsgericht verkannt, daß sie, die Beigeladene zu 2, ihren Entschluß, den Gewässerausbau außerhalb des Flurbereinigungsverfahrens durchzuführen, mit Rücksicht auf die ablehnende Haltung der Mehrheit der Teilnehmer gegen eine Flurbereinigung gefaßt habe. Es habe unter diesen Umständen nicht erwartet werden können, daß die Teilnehmergemeinschaft den nur einem Teil der Beteiligten zugute kommenden Gewässerausbau vornehmen werde.

Der Beklagte und die Beigeladene zu 2 beantragen,

Die Kläger beantragen die Zurückweisung der Revisionen; sie halten das Urteil des Flurbereinigungsgerichts für richtig.

II.

Die Revisionen sind begründet. Sie führen zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Abweisung der Klagen.

Der Beklagte und die Beigeladene zu 2 können nicht mit ihrer Rüge durchdringen, die Widerspruchsführer in dem Verfahren gegen die Anordnung der Flurbereinigung Isselhorst hätten gemäß § 65 Abs. 2 VwGO zu dem vorliegenden Rechtsstreit notwendig beigeladen werden müssen. Die Voraussetzungen einer notwendigen Beiladung sind nicht gegeben. Die Widerspruchsführer in dem Verfahren wegen Anordnung der Flurbereinigung sind an dem hier streitigen Rechtsverhältnis nicht derart beteiligt, daß die Entscheidung auch ihnen gegenüber nur einheitlich ergehen kann. Richtig ist zwar, daß der mit der vorliegenden Klage angefochtene Einstellungsbeschluß im Ergebnis die Wirkungen zeigt, die die Widerspruchsführer mit einem Rechtsmittel gegen den die Flurbereinigung Isselhorst anordnenden Beschluß nach § 4 des Flurbereinigungsgesetzes - FlurbG - vom 14. Juli 1953 (BGBl. I S. 591) in der Fassung der Bekanntmachung vom 16. März 1976 (BGBl. I S. 546) erreichen wollten. Hierauf kann indessen nicht abgestellt werden. Mag auch durch den angefochtenen Einstellungsbeschluß eine Beschwer der Widerspruchsführer, die sich gegen die Anordnung des Verfahrens wehrten, entfallen sein, so fehlt es doch an einer Identität beider Rechtsverhältnisse. Im vorliegenden Rechtsstreit geht es darum, ob die Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 FlurbG für eine Einstellung des Flurbereinigungsverfahrens infolge nachträglich eingetretener Umstände gegeben sind; Gegenstand der nicht beschiedenen Widersprüche war die Frage, ob der Beklagte die Flurbereinigung überhaupt anordnen durfte. Fehlt es aber an einer Identität der Streitgegenstände beider Verfahren, so erweist sich schon deswegen eine Beiladung der Widerspruchsführer zu dem vorliegenden Rechtsstreit als nicht notwendig im Sinne des § 65 Abs. 2 VwGO. Es besteht auch kein Anhalt dafür, daß der Beklagte mit dem angefochtenen Einstellungsbeschluß zugleich den Widersprüchen gegen den, wie das Flurbereinigungsgericht im einzelnen zutreffend ausgeführt hat, im Hinblick auf die Regelung des § 142 Abs. 2 Satz 2 FlurbG zwischenzeitig bestandskräftig gewordenen Flurbereinigungsbeschluß abhelfen wollte. Sowohl in dem Einstellungsbeschluß als auch in dem hierzu ergangenen Widerspruchsbescheid wird lediglich ausgeführt, die Flurbereinigung erscheine infolge nachträglich eingetretener Umstände nicht zweckmäßig. Dies läßt erkennen, daß der Beklagte davon ausging, bei Anordnung des Verfahrens hätten jedenfalls die Voraussetzungen für eine Anordnung der Flurbereinigung vorgelegen.

Die von dem Beklagten weiterhin erhobene Rüge einer Verletzung des § 65 Abs. 1 VwGO kann ebenfalls nicht zum Erfolg führen. Die sogenannte einfache Beiladung (§ 65 Abs. 1 VwGO) steht, wie auch der Beklagte nicht verkennt, im Ermessen des Gerichts. Ihr Unterlassen kann daher regelmäßig kein Verfahrensmangel sein (BVerwGE 37, 116; Urteil vom 5. Juli 1974 - BVerwG 4 C 50.72 - [DVBl. 1974, 767, 768] insoweit nicht abgedruckt in BVerwGE 45, 309). Daß das Flurbereinigungsgericht von seinem richterlichen Ermessen einen fehlerhaften Gebrauch gemacht hat, ist nicht ersichtlich.

Unbegründet ist auch die Rüge der Beigeladenen zu 2, die Teilnehmergemeinschaft hätte zu dem Rechtsstreit notwendig beigeladen werden müssen. Auch insoweit fehlt es an den Erfordernissen des § 65 Abs. 2 VwGO. Zwar hat, worauf die Beigeladene zu 2 zutreffend hinweist, die Einstellung des Verfahrens zur Folge, daß die gemäß § 16 Satz 2 FlurbG mit dem Flurbereinigungsbeschluß entstandene Teilnehmergemeinschaft ihre Existenz verliert. Das ist aber kein Umstand, der es gebietet, die Teilnehmergemeinschaft in einen Rechtsstreit, in dem um die Einstellung des Flurbereinigungsverfahrens gestritten wird, durch ihre Beiladung einzubeziehen. Eigene Rechte der Teilnehmergemeinschaft werden durch die in diesem Verfahren ergehende gerichtliche Entscheidung nicht berührt. Ihr sind, was ihre Auflösung (§ 153 Abs. 1 FlurbG) oder den Eintritt sonstiger zu ihrem Erlöschen führender Voraussetzungen anbelangt, keinerlei Rechte eingeräumt, die die Flurbereinigungsbehörde im Rahmen ihrer Entscheidung berücksichtigen müßte. Ebenso wie ihre Entstehung eine gesetzliche Folge der im Ermessen der Behörde stehenden Anordnung des Verfahrens ist, wird ihr weiteres Schicksal durch die Fortdauer des Verfahrens bestimmt. Nur im Rahmen des von der Flurbereinigungsbehörde geleiteten Verfahrens (§ 2 Abs. 1 FlurbG) und grundsätzlich nur bis zu dessen ebenfalls von der Flurbereinigungsbehörde bestimmten Abschluß (§ 149 Abs. 1 FlurbG) steht der Teilnehmergemeinschaft gemäß § 18 Abs. 1 Satz 1 FlurbG die Wahrnehmung der gemeinschaftlichen Angelegenheiten der Teilnehmer zu. Zu diesen Angelegenheiten gehört nicht eine irgendwie geartete Mitwirkung bei der hier in Betracht stehenden Einstellung des Verfahrens nach § 9 FlurbG. Vor Erlaß des Einstellungsbeschlusses sind lediglich, wie § 9 Abs. 1 Satz 2 FlurbG klarstellt, die beteiligten Grundstückseigentümer und die in § 5 Abs. 2 FlurbG genannten Institutionen anzuhören. Auf die Auffassung der Teilnehmergemeinschaft über die Zweckmäßigkeit der Einstellung des Verfahrens kommt es dagegen nicht an. Sie muß vielmehr die mit der Entscheidung der oberen Flurbereinigungsbehörde in bezug auf ihr Fortbestehen eintretenden Folgen hinnehmen, ohne daß sie sich hiergegen wehren kann.

Schließlich geht die Rüge der Beigeladenen zu 2 fehl, durch den angefochtenen Einstellungsbeschluß seien alle Teilnehmer des Flurbereinigungsverfahrens Isselhorst in ihren Rechten betroffen, so daß sie, soweit sie nicht selbst Klage erhoben hätten, zu dem Rechtsstreit notwendig beigeladenen werden müßten. Der Beigeladenen zu 2 ist zwar darin beizutreten, daß die Entscheidung, ob das Flurbereinigungsverfahren eingestellt wird, sich allen Beteiligten gegenüber auswirkt. Das allein nötigt jedoch noch nicht, alle Teilnehmer, soweit sie nicht selbst Kläger sind, zu dem vorliegenden Verfahren beizuladen. Voraussetzung für eine notwendige Beiladung nach § 65 Abs. 2 VwGO ist, daß der Beigeladene als Dritter an dem streitigen Rechtsverhältnis derart beteiligt ist, daß die Entscheidung auch ihm gegenüber nur einheitlich ergehen kann. Hier geht es indessen ausschließlich um das durch den Einstellungsbeschluß begründete Rechtsverhältnis des einzelnen Teilnehmers zu der oberen Flurbereinigungsbehörde. Er kann nur insoweit durch den Einstellungsbeschluß betroffen sein, als er selbst ein Interesse an der Fortführung des Verfahrens hat (vgl. zur Anordnung der Flurbereinigung Beschlüsse vom 28. Dezember 1960 - BVerwG 1 B 159.60 - [RdL 1961, 80]; 4. Juli 1961 - BVerwG 1 B 56.61 -; 21. Juni 1961 - BVerwG 1 B 57.61 -). An diesem Rechtsverhältnis sind Dritte nicht unmittelbar beteiligt. Erweist sich die Einstellung des Flurbereinigungsverfahrens im Verhältnis auch nur zu einem Teilnehmer als rechtswidrig, so ist notwendige gesetzliche Folge die Fortführung des angeordneten Verfahrens, ohne daß andere mit der Einstellung einverstandene Teilnehmer dem mit Erfolg widersprechen können. Die gerichtliche Aufhebung des angefochtenen Einstellungsbeschlusses wirkt mithin gegenüber allen Beteiligten im Sinne des § 10 FlurbG ohne Rücksicht auf deren Beteiligung am gerichtlichen Verfahren. Der Senat folgt damit der Linie der Rechtsprechung der Flurbereinigungsgerichte, die, soweit ersichtlich, Dritte in Verfahren, in denen es um die Anordnung oder Einstellung der Flurbereinigung geht, nicht beiladen.

Die Revisionen müssen jedoch aus materiellrechtlichen Gründen zum Erfolg führen.

Das angefochtene Urteil verkennt den Umfang gerichtlicher Überprüfungsmöglichkeit der Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 Satz 1 FlurbG. Nach dieser Vorschrift kann die obere Flurbereinigungsbehörde die Einstellung des Verfahrens anordnen, wenn die Flurbereinigung infolge nachträglich eingetretener Umstände nicht zweckmäßig erscheint. Die Entscheidung liegt, wie der Begriff "kann" hinreichend deutlich macht, im Ermessen der oberen Flurbereinigungsbehörde. Sie ist an die rechtliche Voraussetzung geknüpft, daß die Flurbereinigung infolge nachträglich eingetretener Umstände nicht zweckmäßig erscheint. Ob die Umstände, die die Flurbereinigungsbehörde veranlaßt haben, das Verfahren einzustellen, nachträglich eingetreten sind oder ob sie schon bei der Anordnung der Flurbereinigung vorgelegen haben, unterliegt als Tat- und Rechtsfrage in vollem Umfang richterlicher Nachprüfung. Dagegen ist die gerichtliche Überprüfung der rechtlichen Voraussetzungen im übrigen eingeschränkt. Das ergibt sich daraus, daß der Behörde eine Zweckmäßigkeitsprüfung und eine prognostische Einschätzung des Erfolgs der angeordneten Flurbereinigung aufgegeben ist, wie sich aus der Wendung "erscheint ... zweckmäßig" ergibt. Hierbei handelt es sich nicht nur um einen Vorgang reiner Rechtsanwendung, sondern auch - und zwar maßgeblich - um ein Einschätzen und Bewerten komplexer Zusammenhänge, das insbesondere eine Einschätzung künftiger Entwicklungen verlangt. All dies ist in erster Linie Aufgabe der Verwaltung, die vor allem berufen ist, die erforderlichen Erwägungen anzustellen. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist deshalb anerkannt, daß in einem solchen Bereich der Verwaltungstätigkeit der Behörde ein entsprechender Beurteilungsspielraum zuzubilligen ist (vgl. Urteil vom 22. März 1979 - BVerwG 7 C 33.78 - [DVBl. 1979, 877]), der gerichtlicher Nachprüfung nur dahin unterliegt, ob die entscheidungserheblichen Gesichtspunkte rechtlich und tatsächlich zutreffend erkannt und angemessen berücksichtigt worden sind oder ob die getroffene Entscheidung etwa auf Erwägungen beruht, die mit der gesetzlichen Regelung nicht in Einklang stehen oder die von der Rechtsordnung mißbilligt werden.

Diesen - von dem Flurbereinigungsgericht verkannten - Prüfungsmaßstäben hält der angefochtene Einstellungsbeschluß stand. Das Flurbereinigungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, daß die nach Anordnung der Flurbereinigung eingetretene ablehnende Haltung der Beigeladenen zu 2 und deren danach gefaßter Entschluß, den erforderlichen Gewässerausbau außerhalb eines Flurbereinigungsverfahrens selbst durchzuführen, nachträglich eingetretene Umstände im Sinne des § 9 Abs. 1 Satz 1 FlurbG sind. Wenn der Beklagte diese Umstände zum Anlaß genommen hat, das Flurbereinigungsverfahren Isselhorst einzustellen, so ist dies nicht zu beanstanden.

Nicht gefolgt werden kann der Auffassung des Flurbereinigungsgerichts, im Rahmen der dem Beklagten obliegenden Zweckmäßigkeitsprüfung hätte eine Abwägung vorgenommen werden müssen, ob die nachträglich eingetretenen Umstände ein derartiges Gewicht haben, daß ihnen gegenüber der Neuordnungsauftrag aus § 37 FlurbG zurücktreten muß. Das Flurbereinigungsgericht verkennt, daß § 37 FlurbG nur Anwendung findet, wenn es zu einer Neugestaltung des Flurbereinigungsgebiets kommt. Er nennt nur die möglichen Maßnahmen, die der Flurbereinigungsbehörde zur Erledigung ihres sich aus § 1 FlurbG ergebenden gesetzlichen Auftrags an die Hand gegeben sind. Der Begriff der Flurbereinigung, auf den § 9 FlurbG abstellt, bestimmt sich dagegen allein aus § 1 und nicht aus § 37 FlurbG (Urteil vom 13. November 1958 - BVerwG 1 C 132.57 - [NJW 1959, 643]; Beschluß vom 28. Dezember 1959 - BVerwG 1 CB 170.59 - [RdL 1960, 166]). Für die von der oberen Flurbereinigungsbehörde bei ihrer Entscheidung nach § 9 Abs. 1 FlurbG zu beurteilende Frage, ob die Flurbereinigung infolge nachträglich eingetretener Umstände nicht mehr zweckmäßig erscheint, ist mithin nicht, wie das Flurbereinigungsgericht meint, darauf abzustellen, ob die Neuordnung wegen der zwischenzeitlichen Entwicklung der Verhältnisse nicht oder in wesentlichen Teilen nicht mehr erreicht werden kann. Maßgebend ist vielmehr, ob die mit der Anordnung der Flurbereinigung verfolgte konkrete Zielsetzung sich aus der Sicht der Flurbereinigungsbehörde wegen der nachträglich eingetretenen Umstände nicht mehr als zweckmäßig erweist. Dabei kann auch eine Rolle spielen, welchen Stand das Flurbereinigungsverfahren inzwischen erreicht hat. Denn die Einstellung eines schon weitgehend fortgeschrittenen Verfahrens, in welchem bereits Maßnahmen zur Neugestaltung des Flurbereinigungsgebiets durchgeführt worden sind, wird, nicht zuletzt im Hinblick auf die aufgewandten Kosten, vielfach als unzweckmäßig angesehen werden müssen. Nach dem festgestellten Sachverhalt ist jedoch hier davon auszugehen, daß der Beklagte bisher keinerlei Neuordnungsmaßnahmen in die Wege geleitet hat.

Der Beklagte hat dem angefochtenen Einstellungsbeschluß zulässige und sachgerechte Erwägungen zugrunde gelegt. Er ist zutreffend davon ausgegangen, daß der Beschluß der Beigeladenen zu 2, die Durchführung des Verfahrens gegen den Willen der Mehrheit der Teilnehmer abzulehnen, nicht unbeachtet bleiben könne. Zwar entspricht es ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, daß die lediglich subjektive - gegenteilige - Beurteilung der Teilnehmer über die Notwendigkeit und Zweckmäßigkeit einer Flurbereinigung nicht entscheidend sein kann. Vielmehr ist darauf abzustellen, ob die Durchführung eines solchen Verfahrens bei Anlegung eines objektiven Maßstabes als im wohlverstandenen Interesse der Teilnehmer liegend und insoweit als sachgerecht anzusehen ist (BVerwGE 29, 257 [259]; 45, 112 [115 f.]). Im Rahmen der bei einer Entscheidung nach § 9 FlurbG anzustellenden Zweckmäßigkeitserwägungen kann aber durchaus der Einstellung der Verfahrensbeteiligten, insbesondere der kommunalen Körperschaften, zu der Flurbereinigung Bedeutung beigemessen werden. Dies vor allem dann, wenn, worauf die Beigeladene zu 2 zutreffend hinweist, wegen der inzwischen eingetretenen Entwicklung eine gedeihliche Zusammenarbeit mit der Teilnehmergemeinschaft, der gemäß §§ 42, 18 Abs. 1 FlurbG insbesondere die hier im Vordergrund stehende Herstellung und Unterhaltung der gemeinschaftlichen Anlagen obliegt, nur schwer möglich erscheint.

Auch den weiteren Grund, die nachträgliche Absicht der Beigeladenen zu 2, den mit der Anordnung des Verfahrens angestrebten Ausbau verschiedener Gewässer in Erfüllung früher abgeschlossener Gebietsänderungsverträge außerhalb der Flurbereinigung selbst durchzuführen, durfte der Beklagte in seine Zweckmäßigkeitserwägungen miteinbeziehen. Das Flurbereinigungsgericht meint, eine solche Absicht lasse sich aus Rechtsgründen, insbesondere aus solchen des Flurbereinigungsgesetzes, während der Anhängigkeit des Flurbereinigungsverfahrens nicht verwirklichen und müsse deshalb außer Betracht bleiben. Dem kann nicht gefolgt werden. Dabei kann offenbleiben, ob es einer Gemeinde, in deren Gebiet die Flurbereinigung durchgeführt wird, im Hinblick auf die Regelung der §§ 37, 39 FlurbG verwehrt ist, während der Dauer des Verfahrens selbst gemeinschaftliche Anlagen zu schaffen, deren Herstellung oder Veränderung gerade Zweck des ist. Entscheidungserheblich ist allein die Absicht der Beigeladenen zu 2, den Gewässerausbau selbst und auf eigene Kosten durchzuführen. Ein solcher nachträglich gefaßter Entschluß einer am Verfahren beteiligten Gemeinde kann die Flurbereinigung als unzweckmäßig erscheinen lassen, wenn, wie hier, die Beseitigung wasserwirtschaftlicher Mißstände einer der wesentlichen Gründe für die Einleitung des Verfahrens war und die mit der Flurbereinigung verfolgten agrarstrukturellen und landeskulturellen Zielvorstellungen ohne gleichzeitige Neuordnung der wasserwirtschaftlichen Verhältnisse auf der Grundlage einer Gesamtkonzeption nicht verwirklicht werden können. In die im Rahmen der Zweckmäßigkeitsprüfung nach § 9 Abs. 1 Satz 1 FlurbG anzustellenden Erwägungen kann auch die Überlegung einbezogen werden, ob wegen nachträglich eingetretener Umstände die mit der Flurbereinigung verfolgten Ziele ohne Durchführung des Verfahrens auf andere Weise ebenso wirkungsvoll erreicht werden können. Dabei ist zu beachten, daß die Durchführung eines Flurbereinigungsverfahrens, auch wenn es mit erheblichen staatlichen Zuschüssen gefördert wird, regelmäßig mit beträchtlichen Kosten verbunden ist, die letztlich gemäß § 19 Abs. 1 FlurbG durch die einzelnen Teilnehmer in Gestalt von Geldbeiträgen aufzubringen sind. Als weitere Belastungen, die die Durchführung des Verfahrens für die Teilnehmer mit sich bringen kann, sind insbesondere zu nennen, die Aufbringung von Grund und Boden zu gemeinschaftlichen Anlagen (§ 47 Abs. 1 FlurbG), die Unterhaltung der gemeinschaftlichen Anlagen in den Fällen des § 42 Abs. 2 Satz 1 FlurbG sowie der mögliche Verlust des eingebrachten Grundbesitzes in seiner bisherigen Form und Lage als Folge der Neugestaltung des Flurbereinigungsgebiets.

Es kann deshalb nicht davon ausgegangen werden, der Ausbau oder die Verlegung von Gewässern im Rahmen eines Flurbereinigungsverfahrens führe in jedem Falle zu einer geringeren Belastung der davon betroffenen Grundeigentümer als die Durchführung dieser Maßnahme aufgrund einer wasserrechtlichen Planfeststellung. Ob, wovon das Flurbereinigungsgericht ausgeht, im Vollzug der Planfeststellung eine Enteignung erforderlich wäre, hängt allein davon ab, ob der Träger des Unternehmens hierfür genügend eigene Grundstücke zur Verfügung stellen oder erwerben kann. Daß sich die Notwendigkeit einer Enteignung im Falle eines Gewässerausbaus durch die Beigeladene zu 2 schon jetzt abzeichnet und von dem Beklagten deshalb in seine Erwägungen hätte miteingestellt werden müssen, ist weder den getroffenen tatsächlichen Feststellungen noch dem Vorbringen der Beteiligten zu entnehmen. Dem Beklagten kann deshalb nicht vorgehalten werden, er habe insoweit einen entscheidungserheblichen Umstand in seine Erwägungen nicht einbezogen.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 VwGO, 100 Abs. 1 ZPO. Dabei tragen die Kläger zu 4, die Eheleute sind, den auf sie entfallenden Teil der Kosten als Gesamtschuldner (§ 159 Satz 2 VwGO). Ein Anlaß, den Klägern gemäß § 162 Abs. 3 VwGO auch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1 und der Beigeladenen zu 2, soweit sie ihr im erstinstanzlichen Verfahren entstanden sind, aufzuerlegen, bestand nicht.