I.

Am 2. Januar 1956 beantragte der Kläger eine Minderbelastung der Stadt G. mit Kreisumlage in der Weise, daß bei Berechnung der Kreisumlage für die Stadt G. von dem Kreisumlagebedarf der Fehlbetrag des Kreiskrankenhauses W. abgesetzt werden sollte. Diesen Antrag lehnte der Beklagte am 9. April 1956 ab, nachdem der Kreistag des Oberbergischen Kreises beschlossen hatte, dem Antrag nicht stattzugeben, sondern den Kreisumlagesatz für alle kreisangehörigen Gemeinden einheitlich festzusetzen. Dementsprechend veranlagte der Beklagte die Stadt G. am 21. Juni 1956 zu einer Kreisumlage von 981.794 DM. Den Einspruch des Klägers vom 21. Juli 1956 wies er am 27. November 1956 zurück. Klage und Berufung blieben ohne Erfolg.

In der Begründung des Berufungsurteils ist ausgeführt: Der Bescheid des Beklagten vom 21. Juni 1956 und der Einspruchsbescheid vom 27. November 1956 beruhten auf §2 der Kreishaushaltssatzung des Oberbergischen Kreises vom 19. Januar 1956. Diese wiederum habe ihre Rechtsgrundlage in §20 Abs. 1 und Abs. 5 des Landesfinanzausgleichsgesetzes für das Jahr 1956 in Verbindung mit den einschlägigen Vorschriften der Landkreisordnung, der Gemeindeordnung und des Kreis- und Provinzialabgabengesetzes. Gegen diese Grundlagen verstoße die Haushaltssatzung des Oberbergischen Kreises nicht. Wenn auch §20 Abs. 5 des Landesfinanzausgleichsgesetzes den §10 Abs. 1 des Kreis- und Provinzialabgabengesetzes in der Weise abändere, daß für Veranstaltungen des Kreises, welche ausschließlich oder in besonders hervorragendem oder geringem Maße einzelnen Kreisteilen zustatten kämen, eine Mehr- oder Minderbelastung gewährt werden solle, so sei das keine gebietende Norm, sondern eine Direktive für den Kreisgesetzgeber, den Kreistag. Halte sich dieser nicht an die Direktive, wozu er nach ihrem unverbindlichen Charakter befugt sei, dann könne diese Entscheidung von den Verwaltungsgerichten nicht korrigiert werden. Denn die Verwaltungsgerichte seien an Gesetz und Recht - und dazu gehöre auch die vom Kreistag erlassene Haushaltssatzung, die u.a. auch über die Kreisumlagesätze und die Minderbelastung von einzelnen Gemeinden entscheide - gebunden. Die Revision wurde erst durch Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 31. Dezember 1958 zugelassen.

Mit der Revision beantragt der Kläger, unter Aufhebung des angefochtenen Urteils und des Urteils des Landesverwaltungsgerichts Köln vom 6. November 1957 die Bescheide des Beklagten vom 21. Juni 1956 und 27. November 1956 insoweit aufzuheben, als eine Minderbelastung wegen des Kreiskrankenhauses nicht stattgefunden habe, hilfsweise, unter Aufhebung des angefochtenen Urteils und der ihm zugrunde liegenden tatsächlichen Feststellungen die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Berufungsgericht zurückzuverweisen.

Er trägt vor: Die Stadt G. sei dadurch beschwert, daß sie in vollem Umfange entsprechend ihren Steuerkraftzahlen und Schlüsselzuweisungen zur Deckung des Umlagebedarfs des Oberbergischen Kreises herangezogen worden sei, obwohl der Umlagebedarf zu einem nicht unbeträchtlichen Teil sich aus dem Fehlbetrag des Kreiskrankenhauses W. ergebe. Das Kreiskrankenhaus W. werde von den Einwohnern der Stadt G. kaum benutzt, weil es in einem anderen Kreisteil gelegen sei. Außerdem unterhalte die Stadt G. ein eigenes Krankenhaus, für das sie erhebliche Aufwendungen mache. Hiernach handele es sich bei dem Kreiskrankenhaus W. um eine Veranstaltung, die der Stadt G. in besonders geringem Maße zustatten komme, und für die deshalb nach §10 Abs. 1 Satz 1 des Kreis- und Provinzialabgabengesetzes in der Fassung des §20 Abs. 5 des Landesfinanzausgleichsgesetzes 1956 eine Umlageermäßigung, nach der Terminologie des Gesetzes eine Minderbelastung, gewährt werden müsse, deren Höhe die Stadt nach der Höhe des Fehlbetrags des Kreiskrankenhauses einerseits und ihres Anteils an der Kreisumlage andererseits mit 70.000 DM beziffere.

Die Versagung der Minderbelastung verstoße auch gegen den in Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes verankerten allgemeinen Gleichheitssatz.

Das Berufungsgericht habe den Anspruch der Stadt G. auf Minderbelastung mit der Begründung verneint, daß das Gesetz nur eine Sollvorschrift enthalte, die sich an den Kreisgesetzgeber, den Kreistag, richte. Infolgedessen habe der Kreistag nach seinem pflichtmäßigen Ermessen entscheiden können, ob er eine Minderbelastung gewähren wolle. Die Verwaltungsgerichte könnten nicht prüfen, ob der Kreistag von dem ihm eingeräumten gesetzgeberischen Ermessen in der Haushaltssatzung, die eine Rechtsnorm und keinen Verwaltungsakt darstelle, den richtigen Gebrauch gemacht habe. Das sei rechtsirrig. Auch eine gesetzliche Sollvorschrift löse eine Verpflichtung aus, von der nur abgewichen werden dürfe, wenn dafür besondere Gründe vorlägen. Die Verwaltungsgerichte seien verpflichtet, auch einer gesetzlichen Sollvorschrift Geltung zu verschaffen, indem sie nicht nur den Heranziehungsbescheid des Beklagten, sondern auch die Haushaltssatzung, auf der der Heranziehungsbescheid beruhe, überprüften. Das sei um so unbedenklicher, als der Kreistag in der Hauptsache Verwaltungsorgan und nur zu einem verschwindend kleinen Teil seiner Tätigkeit Gesetzgebungsorgan, und die Haushaltssatzung Gesetz nur im formellen, nicht im materiellen Sinne sei. Erstreckten die Verwaltungsgerichte ihre Prüfung nicht auf die Handhabung des Ermessens beim Erlaß der Kreishaushaltssatzung, verweigerten sie den kreisangehörigen Gemeinden in Kreisumlagesachen den durch Art. 19 Abs. 4 GG gewährleisteten Rechtsschutz.

Rechtsirrig sei auch, daß das Berufungsgericht die Kreisumlage als Kreissteuer betrachtet habe. Da der Kreis und die kreisangehörigen Gemeinden sich nicht im Verhältnis der Über- und Unterordnung gegenüberständen, enthalte eine derartige Wertung der Kreisumlage einen Verstoß gegen das den Gemeinden in Art. 28 Abs. 2 GG gewährleistete Selbstverwaltungsrecht. Das Berufungsgericht habe auch prüfen müssen, ob das Anfechtungsverfahren nicht in eine sonstige Streitigkeit des öffentlichen Rechts überzuleiten gewesen sei.

Der Beklagte ist der Revision entgegengetreten und hat Zurückweisung der Revision beantragt. Er macht insbesondere geltend, daß das Urteil des Berufungsgerichts materiell auf irrevisiblem Landesrecht beruhe. Das Verfahrensrecht sei gleichfalls mindestens insoweit irrevisibel, als das Berufungsgericht festgestellt habe, daß die Festsetzung der Kreisumlage einschließlich der Gewährung oder Versagung einer Minderbelastung Teil einer Satzung, d.h. eines Rechtsetzungsakts sei, der im Verwaltungsstreitverfahren nicht angefochten werden könne. Auch eine Umstellung des Verfahrens auf das Verfahren in anderen Streitigkeiten des öffentlichen Rechts (Parteistreitigkeiten) hätte nicht zu einer Nachprüfung des Ermessensgebrauchs des Kreistages des Oberbergischen Kreises bei Erlaß der Haushaltssatzung geführt. Denn das Verfahren bei Parteistreitigkeiten sei kein Normenkontrollverfahren, ganz abgesehen davon, daß auch in Normenkontrollverfahren die Ausübung des gesetzgeberischen Ermessens nur beschränkt nachprüfbar sei. Es könne also keine Rede davon sein, daß das Berufungsgericht den durch Art. 19 Abs. 4 GG gewährleisteten Rechtsschutz versagt habe, weil es von einer Überprüfung der Ausübung des Ermessens durch den Kreistag bei Erlaß der Haushaltssatzung Abstand genommen habe. Der Gleichheitssatz sei durch die Versagung der Minderbelastung nicht verletzt, weil die Versagung nur dazu führe, daß die Stadt G. in gleicher Weise wie die übrigen kreisangehörigen Gemeinden zur Kreisumlage herangezogen werde. Das sei gerechtfertigt. Denn selbst wenn man davon ausgehe, daß die Stadt G. von dem Kreiskrankenhaus W. geringeren Nutzen habe als andere kreisangehörige Gemeinden, würde diese Benachteiligung dadurch ausgeglichen, daß die Aufwendungen des Kreises für die Oberbergische Verkehrs-AG und den Straßenbau sich in besonderem Maße vorteilhaft für sie auswirkten. Da im übrigen das Selbstverwaltungsrecht den Gemeinden nur im Rahmen der Gesetze gewährleistet sei, die Kreise aber zur Erhebung einer Kreisumlage nach Maßgabe der Steuerkraftzahlen und der Schlüsselzuweisungen landesgesetzlich ermächtigt seien, sei nicht einzusehen, wie durch eine Erhebung der Kreisumlage, die durchaus als Steuer betrachtet werden könne, das Selbstverwaltungsrecht der kreisangehörigen Gemeinden verletzt werden könne.

II.

Die Revision hat keinen Erfolg.

1)

Die Klage richtet sich unmittelbar gegen den Heranziehungsbescheid vom 21. Juni 1956 und den Einspruchsbescheid von 27. November 1956. Sie nötigt zu der Prüfung, ob diese Bescheide mit ihren Rechtsgrundlagen, der Haushaltssatzung des Oberbergischen Kreises für das Rechnungsjahr 1956 vom 19. Januar 1956 (Kreisblatt des Oberbergischen Kreises S. 51), sowie dem §20 Abs. 1 und 5 des nordrhein-westfälischen Gesetzes zur Regelung des Finanz- und Lastenausgleichs mit den Gemeinden und Gemeindeverbänden für das Haushaltsjahr 1956 vom 15. Mai 1956 (GVBl. S. 149) - FLAG - in Verbindung mit §20 Abs. 1 Buchst. i, §§42, 45 der Landkreisordnung für das Land Nordrhein-Westfalen vom 21. Juli 1953 (GVBl. S. 305) - LKO -, §§84, 85 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen vom 28. Oktober 1952 (GVBl. S. 283) - GO - und §10 Abs. 1 des preußischen Kreis- und Provinzialabgabengesetzes vom 23. April 1906 (GS S. 159) - KPrAG - in der für Nordrhein-Westfalen geltenden Fassung vereinbar sind. Das Berufungsgericht ist bei der Nachprüfung zu dem Ergebnis gekommen, daß die genannten landesrechtlichen Vorschriften eine ausreichende Rechtsgrundlage sowohl für die Haushaltssatzung wie für den Heranziehungsbescheid des Beklagten abgeben. Da es sich hierbei ausschließlich um die Auslegung von Landesrecht handelt, kann dieses Ergebnis gemäß §56 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 23. September 1952 (BGBl. I S. 625) - BVerwGG - vom Revisionsgericht nicht nachgeprüft werden.

2)

Der Kläger rügt, daß das Berufungsgericht sich auf die Prüfung beschränkt habe, ob der Heranziehungsbescheid des Beklagten durch die Haushaltssatzung gedeckt werde. Nicht geprüft habe es, ob der Kreisgesetzgeber, der Kreistag, bei Erlaß der Haushaltssatzung von seinem gesetzgeberischen Ermessen im Sinne der einschlägigen Landesgesetze Gebrauch gemacht habe. Das Berufungsgericht habe sogar ausdrücklich erklärt, daß es zu einer solchen Prüfung nicht befugt sei. Das heiße aber, daß das Berufungsgericht dem Kläger den durch Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 (BGBl. S. 1) - GG - gebotenen Rechtsschutz versagt habe.

Tatsächlich hat das Berufungsgericht auf Seite 6 seiner Urteilsbegründung ausgeführt:

" ... Nach alledem unterlag hier der Kreisgesetzgeber nicht einer bindenden Rechtspflicht, eine Minderbelastung gewähren zu müssen. Allenfalls ließe sich von einem Ermessensfehler des Kreisgesetzgebers sprechen, der darin liegen könnte, daß er der landesgesetzlichen Direktive nicht gefolgt wäre. Einen etwaigen Fehler dieser Art zu korrigieren, ist aber nicht Aufgabe des Verwaltungsgerichts. Der Senat hat diese Auffassung gerade in bezug auf die örtliche Gesetzgebung mit folgenden Ausführungen vertreten:

"Die Nachprüfung von Gesetzen auf Ermessenfehler würde auf eine Kontrolle und gegebenenfalls Korrektur des Gesetzesinhalts hinauslaufen. Das widerspricht aber der Bindung des Verwaltungsgerichts an Gesetz und Recht (Art. 20 Abs. 3 GG), also der grundsätzlichen Pflicht des Verwaltungsgerichts, das Gesetz so anzuwenden, wie es erlassen worden ist, und dementsprechend dem Verbot, an dem Gesetz bei seiner Anwendung auf den Einzelfall inhaltliche Änderungen vorzunehmen und so das nicht justitiable Ermessen des Gesetzgebers einer unzulässigen gerichtlichen Kontrolle zu unterwerfen ...""

Hiernach könnte es so aussehen, als ob das Berufungsgericht eine Prüfung des gesetzgeberischen Ermessens des Kreistages in jedem Falle für unzulässig hält. Bedenkt man jedoch, daß das Berufungsgericht unmittelbar vorher ausgeführt hat, daß die Sollvorschrift in §10 Abs. 1 KPrAG in der Fassung des §20 Abs. 5 FLAG einer Mußvorschrift nicht gleichzuachten und daß daher der Kreistag des Oberbergischen Kreises nicht verpflichtet gewesen sei, in jedem Falle, in dem eine Kreisveranstaltung einer kreisangehörigen Gemeinde in besonders geringem Maße zustatten komme, eine Minderbelastung zu gewähren, können die Ausführungen nur dahin verstanden werden, daß das Berufungsgericht, wenn auch in mißverständlicher Form, es für unzulässig hält, zu prüfen, ob der Kreistag von seinem gesetzgeberischen Ermessen den richtigen Gebrauch gemacht hat, daß das Berufungsgericht es für unzulässig hält, sein Ermessen anstelle des Ermessens des Kreistages zu setzen, daß das Berufungsgericht es jedoch für zulässig hält zu prüfen, ob der Kreistag die äußersten Grenzen des durch den Landesgesetzgeber abgesteckten Ermessens eingehalten hat.

Diese Auffassung des Berufungsgerichts ist nicht zu beanstanden. Sie entspricht der Auffassung, die vom Bundesverfassungsgericht bei Nachprüfung der Verfassungsmäßigkeit von Rechtsetzungsakten des Bundesgesetzgebers entwickelt worden ist und die dahin geht, daß das weite Ermessen des Bundesgesetzgebers seine Schranke ausschließlich in den Bestimmungen des Grundgesetzes und insbesondere in dem aus Art. 3 Abs. 1 GG abzuleitenden Willkürverbot findet (BVerfGE 2, 266 [BVerfG 07.05.1953 - 1 BvL 104/52] [280]; 3, 19 [24/25]; 3, 58 [135/36]; 3, 288 [337]; 4, 7 [18]; 4, 144 [155]; 4, 219 [244]).

Was das Bundesverfassungsgericht für den Bundesgesetzgeber festgestellt hat, gilt in gleicher Weise für die nachgeordneten Gesetzgeber, z.B. den Kreisgesetzgeber, nur daß dieser bei der Betätigung seines gesetzgeberischen Ermessens nicht nur an das Grundgesetz, sondern an die gesamten einschlägigen Vorschriften des Bundes- und Landesrechts gebunden ist (so auch Urteil des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg vom 23. Februar 1954, AS 7, 468 [472] = DVBl. 1954, 370 [371] [OVG Niedersachsen 23.02.1954 - II OVG A 227/52][OVG Niedersachsen 23.02.1954 - II OVG A 227/52]; Urteil des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg vom 5. September 1957, AS 12, 378 [379 ff.]).

Die Nachprüfung der Handhabung des Ermessens des Kreistags bei der Festsetzung der Kreisumlagesätze wird auch nicht dadurch erweitert, daß der Kreistag auch als Verwaltungsorgan des Kreises tätig wird, und daß die Haushaltssatzung nur der Form nach Rechtsetzungsakt, dem Inhalt nach Verwaltungsakt ist. Denn bei Erlaß der Haushaltssatzung wird der Kreistag als (örtlicher) Gesetzgeber tätig, so daß für die Nachprüfung der Handhabung des Ermessens beim Erlaß der Haushaltssatzung nur die Grundsätze maßgebend sein können, die für die Nachprüfung des Ermessens des (örtlichen) Gesetzgebers Anwendung finden. Und wenn es auch der herrschenden Auffassung entspricht, daß Haushaltsgesetz und Haushaltssatzung nur der Form, nicht dem Inhalt nach Gesetzgebungsakte sind, so muß diese Auffassung doch bezüglich der in der Haushaltssatzung enthaltenen Festsetzung der Kreisumlagesätze eine Einschränkung erfahren. Die Festsetzung der Kreisumlagesätze trägt normativen Charakter. Durch die Festsetzung der Umlagesätze wird eine Verpflichtung der kreisangehörigen Gemeinden zur Zahlung der Kreisumlage in einer Höhe begründet, die sich für die einzelne Gemeinde durch eine einfache Multiplikation (Bemessungsgrundlage × Hebesätze) ermitteln läßt. Die Dinge liegen genauso wie bei den tarifierten Steuern. Auch bei diesen werden durch Gesetz lediglich die Steuersätze festgelegt, mit deren Hilfe sich durch eine einfache Multiplikation die Höhe der Steuerschuld des einzelnen Abgabepflichtigen bemessen läßt. Man kann auch nicht einwenden, daß dieser Vergleich nur für die Festsetzung der allgemeinen Kreisumlage, nicht aber für die Festsetzung einer Mehr- oder Minderbelastung Bedeutung habe, weil diese Mehr- oder Minderbelastung jeweils nur einzelnen Gemeinden gewährt werde und deshalb eine Regelung für den Einzelfall, das heißt einen Verwaltungsakt darstelle. Die Festsetzung der Mehr- oder Minderbelastung kann nur im Rahmen der Festsetzung der allgemeinen Kreisumlagesätze zutreffend beurteilt werden. Sie ist die besondere Form, die der Gesetzgeber für die Festsetzung differenzierter Kreisumlagesätze vorgeschrieben hat. Sie bleibt aber Teil der Festsetzung der Kreisumlagesätze, die durch Satzung, das heißt durch Rechtsetzungsakt, zu erfolgen hat.

Selbst wenn man aber, der Auffassung des Klägers folgend, einen untrennbaren Zusammenhang zwischen der Festsetzung der Umlagesätze und dem Heranziehungsbescheid annehmen und dementsprechend die Festsetzung der Umlagesätze zuzüglich des Heranziehungsbescheids als einen Verwaltungsakt ansehen würde, wäre die Entscheidung des Berufungsgerichts zutreffend. Denn auch für Verwaltungsakte ist durch §23 Abs. 3 der Militärregierungsverordnung 165 betr. Verwaltungsgerichtsbarkeit in der britischen Zone (Amtsbl. MilReg. Deutschland - brit. Kontrollgebiet - S. 799) - MRVO 165 - bestimmt und vom Bundesverwaltungsgericht bestätigt, daß die Handhabung des Ermessens nicht schlechthin, sondern nur auf das Vorliegen von Ermessensfehlern nachgeprüft werden kann (BVerwGE 4, 89[BVerwG 11.10.1956 - BVerwG I C 179/54] [92]; 5, 50 [53]; 7, 180 [186/87]). Das Vorliegen eines Ermessensfehlers aber hat das Berufungsgericht in Auslegung von Landesrecht, das heißt für das Revisionsgericht verbindlich, verneint.

Demnach behauptet der Kläger zu Unrecht, daß das Berufungsgericht die Handhabung des Ermessens bei Festsetzung der Kreisumlagesätze durch den Kreistag des Oberbergischen Kreises nicht in dem zulässigen und gebotenen Umfange nachgeprüft und dadurch den in Art. 19 Abs. 4 GG gewährleisteten Rechtsschutz verweigert habe. Das Urteil des Berufungsgerichts gründet sich nicht auf eine Verweigerung des Rechtsschutzes, sondern darauf, daß das Berufungsgericht irrevisibel den §10 Abs. 1 KPrAG in der Fassung des §20 Abs. 5 FLAG dahin ausgelegt hat, daß die darin enthaltene Sollvorschrift einer Mußvorschrift nicht gleichzuachten ist und die Entschließungsfreiheit des Kreistags, ob Minderbelastung zu gewähren ist, nicht aufhebt.

3)

Das Bundesverwaltungsgericht ist auf die Prüfung der Frage beschränkt, ob die einheitliche Festsetzung der Kreisumlagesätze durch den Kreistag des Oberbergischen Kreises gegen Bundesrecht verstößt. Da im Bundesrecht Vorschriften über die Bemessung der Kreisumlage vollständig fehlen, kommt hierfür nur der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG in Betracht. Aber auch gegen den allgemeinen Gleichheitssatz verstößt die einheitliche Festsetzung der Kreisumlagesätze durch den Kreistag des Oberbergischen Kreises nicht, wie sich aus folgenden Erwägungen ergibt:

Die Klage ist nur verständlich als Ausdruck der "Kreismüdigkeit" eines Teils der kreisangehörigen Städte, insbesondere der größeren Kreisstädte (hierzu vgl. Kottenberg, Städtetag [1951] 185 [186]; derselbe, DÖV 1954 S. 423 [425]; Surén, Über das Auskreisungsproblem [1955] S. 48; Wagener, Die Städte im Landkreis [1955] S. 79). Diese Kreismüdigkeit ist, abgesehen von Prestigegesichtspunkten, vor allem dadurch hervorgerufen, daß sich die kreisangehörigen Städte im Kreisverband finanziell benachteiligt fühlen. Die Kreise decken ihren nicht durch eigene Einnahmen (Vermögenserträge, Gebühren, Kreissteuern, Finanzzuweisungen) gedeckten Finanzbedarf durch die Kreisumlage, die in Nordrhein-Westfalen in einem Hundertsatz der Steuerkraftzahlen und der Schlüsselzuweisungen der kreisangehörigen Gemeinden erhoben wird. Da die Steuerkraftzahlen in den größeren kreisangehörigen Gemeinden durchweg wesentlich höher sind als die Steuerkraftzahlen in den Landgemeinden, führt diese Berechnung der Kreisumlage dazu, daß die kreisangehörigen Städte je Einwohner einen wesentlich höheren Betrag als Kreisumlage aufbringen müssen, als die Landgemeinden. Dazu kommt, daß die größeren Kreisstädte wegen ihres eigenen ausgebildeten Verwaltungsapparates auf die Hilfeleistung der Kreisverwaltung in schwierigen Verwaltungsgeschäften nicht in gleichem Maße angewiesen sind wie die kleinen Gemeinden, ja daß sie jede Hilfeleistung der Kreisverwaltung grundsätzlich ablehnen. Schließlich unterhalten die größeren kreisangehörigen Städte nicht selten Anstalten (Schulen, Krankenhäuser, Heime aller Art), die für die Gesamtheit der kleineren kreisangehörigen Gemeinden nur der Kreis selbst unterhalten kann. Diese Kreisanstalten werden von den Einwohnern der größeren Kreisstädte nur in sehr geringem Maße benutzt.

Gleichwohl müssen die größeren Kreisstädte in Gestalt der Kreisumlage zur Deckung des Fehlbetrags der Kreisanstalten in gleicher Weise wie die übrigen Gemeinden beitragen, sofern ihnen nicht ein Nachlaß auf die Kreisumlage (Minderbelastung) gewährt wird. Eine solche Minderbelastung streben daher die größeren kreisangehörigen Städte mindestens in allen Fällen an, in denen sie Anstalten unterhalten, die den vom Kreis unterhaltenen Anstalten gleichartig sind. Hierbei übersehen die größeren Kreisstädte vielfach, daß den besonderen Belastungen auch besondere Vorteile gegenüberstehen. So ist z.B. das Kreisstraßennetz in aller Regel so angelegt, daß es die größeren kreisangehörigen Städte, insbesondere die Stadt des Sitzes der Kreisverwaltung, zu Verkehrsmittelpunkten und damit auch zu wirtschaftlichen Mittelpunkten des Kreisgebiets macht. Vor allem aber übersehen die größeren Kreisstädte - was für die rechtliche Betrachtung entscheidend ist -, daß die Landkreise in allen deutschen Ländern auch mit der Aufgabe des Lastenausgleichs zwischen den kreisangehörigen Gemeinden betraut sind. Das heißt aber, daß mit Wissen und Willen des Gesetzgebers die leistungsfähigen kreisangehörigen Gemeinden - und das sind in erster Linie die größeren Kreisstädte - für die leistungsschwachen Gemeinden eintreten sollen. Schon deshalb kann eine höhere Belastung der kreisangehörigen Städte mit Kreisumlage je Einwohner nicht als Willkür angesehen werden, die nach der Auffassung des Bundesverfassungsgerichts gegen den allgemeinen Gleichheitssatz verstößt (BVerfGE 1, 14 [BVerfG 23.10.1951 - 2 BVG 1/51] [52]; 2, 336 [340]). Die Dinge liegen hier ähnlich wie bei der Bundesrepublik selbst, in der gemäß Art. 107 Abs. 2 GG in der Fassung des Gesetzes vom 23. Dezember 1955 (BGBl. I S. 817) ein angemessener finanzieller Ausgleich zwischen leistungsfähigen und leistungsschwachen Ländern sicherzustellen ist. Nur wenn die höhere Belastung je Einwohner mit einer nach einheitlichen Sätzen bemessenen Kreisumlage in Verbindung mit der Doppelbelastung durch gemeindeeigene Anstalten und dem aus der Kreisumlage zu deckenden Fehlbetrag gleichartiger Kreisanstalten jedes vernünftige und vertretbare Maßübersteigen und diese Belastung nicht durch besondere Aufwendungen des Kreises aufgehoben werden sollte, kann eine kreisangehörige Gemeinde auf Grund des Gleichheitssatzes, gegebenenfalls sogar über die einschlägigen landesrechtlichen Bestimmungen hinaus, die Einräumung einer Minderbelastung auf Grund des Gleichheitssatzes verlangen. Die Tatsache aber, daß eine nach einheitlichen Sätzen erhobene Kreisumlage dazu führt, daß wegen der größeren Steuerkraft eine kreisangehörige Gemeinde je Einwohner einen höheren Betrag an Kreisumlage aufbringen muß als der Durchschnitt der kreisangehörigen Gemeinden, und die Tatsache, daß eine kreisangehörige Gemeinde eine Einrichtung besitzt, zu der der Kreis eine gleichartige Einrichtung unterhält, deren Fehlbetrag er aus der Kreisumlage deckt, nötigen für sich allein nicht dazu, auf Grund des Art. 3 Abs. 1 GG einen Ausgleich zu gewähren.

Im vorliegenden Falle führt die Anwendung dieser Grundsätze dazu, daß der Anspruch der Stadt G. auf Gewährung einer Kreisumlageermäßigung (Minderbelastung) auf Grund des Art. 3 Abs. 1 GG zu verneinen ist. Der Kläger beansprucht für die Stadt G. einen Abschlag von 70.000 DM auf die Kreisumlage von 981.794 DM. Der Betrag von 70.000 DM entspricht etwa einem Drittel des aus der Kreisumlage zu deckenden Fehlbetrags des von den Einwohnern der Stadt G. kaum benutzten Kreiskrankenhauses W. von 217.644 DM, das heißt dem Hundertsatz (rund 33 %), den die Stadt G. von der Kreisumlage aufzubringen hat. Diesem Anspruch von 70.000 DM kann der Beklagte für den Oberbergischen Kreis entgegenhalten, daß er im gleichen Jahre der Stadt ohne Rechtspflicht eine Beihilfe von 20.000 DM für den Ausbau einer städtischen Straße und in Position 82100 des ordentlichen und 82100 des außerordentlichen Haushaltsplans der O.-AG, die in erster Linie als Zubringer für die Stadt G. tätig ist, einen Zuschuß von 32.720 DM und ein Darlehen von 500.000 DM gewährt hat. Das ist zwar vom Berufungsgericht nicht ausdrücklich festgestellt, aber unbestritten und durch die Verweisung des Berufungsgerichts auf den in den Akten enthaltenen Sachverhalt als solcher, und nicht als bloßes Parteivorbringen, bestätigt. Das heißt aber, daß die vom Kläger beanspruchte Minderbelastung in Höhe von 70.000 DM, deren Ablehnung schon wegen ihrer relativen Geringfügigkeit - sie beläuft sich auf nicht mehr als 7 v.H. der von der Stadt G. nach den allgemeinen Kreisumlagesätzen zu zahlenden Kreisumlage - in Anbetracht der Lastenausgleichsfunktion des Kreises einen Verstoß gegen den Gleichheitssatz nicht darstellt, erst recht deswegen ohne Verletzung des Gleichheitssatzes abgelehnt werden kann, weil sie durch freiwillige Leistungen des Kreises nahezu kompensiert wird.

4)

Ob die Kreisumlage, wie das Berufungsgericht annimmt, als Steuer, oder, wie der Kläger behauptet, als Beitrag anzusehen ist, ist belanglos. Wenn die Kreisumlage als Steuer zu betrachten wäre, dann wäre bei ihrer Bemessung der Grundsatz der Gleichmäßigkeit der Besteuerung zu beachten (Kühn, Reichsabgabenordnung, 5. Aufl. [1958] Anm. 1 b zu §1 StAnpG S. 583; Riewald, Reichsabgabenordnung und Steueranpassungsgesetz, Bd. I [Nachdruck 1956] Anm. 5 zu §1 StAnpG S. 26). Dieser Grundsatz ist aber nicht verletzt, wenn alle kreisangehörigen Gemeinden mit den gleichen Umlagesätzen zur Kreisumlage herangezogen werden. Wenn die Kreisumlage als Beitrag anzusehen wäre, dann müßte der Beitrag in einer angemessenen Relation zu dem Vorteil stehen, für dessen Gewährung der Beitrag gefordert wird (BVerfGE 7, 244 [254/55]; 9, 291 [297/98]; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 20. März 1959 - BVerwG VII C 55.57 -, KomStZ 1959, 148 [149] = DGemStZ 1959, 135 [138] und die dort angegebene Judikatur und Literatur). Daß aber von einem grob unangemessenen Verhältnis zwischen Leistung und Gegenleistung, insbesondere in Anbetracht der Lastenausgleichsfunktion der Landkreise, auch dann nicht die Rede sein kann, wenn die Kreisumlage von der Stadt G. nach den allgemeinen Sätzen und ohne Minderbelastung erhoben wird, ist unter Ziff. 3) dargelegt.

Inwiefern das Selbstverwaltungsrecht der Stadt Gummersbach verletzt sein soll, wenn man die Kreisumlage als Steuer betrachtet, ist unerfindlich. Das Selbstverwaltungsrecht ist den Gemeinden durch Art. 28 Abs. 2 GG nur im Rahmen der Gesetze gewährleistet (BVerwGE 2, 329[BVerwG 18.11.1955 - II C 180.54] [332 ff.]; 6, 342 [345]). Die einschlägigen Gesetze des Landes Nordrhein-Westfalen aber gestatten den Landkreisen ausdrücklich, von den kreisangehörigen Gemeinden eine nach den Steuerkraftzahlen und den Schlüsselzuweisungen berechnete Kreisumlage zu erheben, unabhängig davon, ob die Kreisumlage als Steuer oder Beitrag anzusehen ist.

5)

Schließlich kann der Kläger auch mit seinem Vorbringen nicht durchdringen, das Berufungsgericht habe in Anbetracht der rechtlichen Gleichordnung der Landkreise und kreisangehörigen Gemeinden das Verfahren als andere Streitigkeit des öffentlichen Rechts behandeln müssen (§22 Abs. 1 MRVO 165). Der Kläger selbst hat zweifelsfrei eine Anfechtungsklage - in der Berufungsinstanz verbunden mit einer Verpflichtungsklage - erhoben. Er hat auch weder in der ersten noch in der Berufungsinstanz etwas davon verlauten lassen, daß er eine Umstellung des Verfahrens auf das Verfahren in sonstigen Streitigkeiten des öffentlichen Rechts für erforderlich halte. Das Berufungsgericht aber konnte keinen Anlaß zu einer Umstellung des Verfahrens haben, weil unbeschadet der grundsätzlichen Gleichordnung von Landkreisen und kreisangehörigen Gemeinden (Peters, Lehrbuch der Verwaltung [1949] S. 295; Wagener, a.a.O. S. 249 ff.) in Umlagesachen den Landkreisen das Recht eingeräumt ist, Umlagebescheide, das heißt aus einem partiellen Über- und Unterordnungsverhältnis - die Kreisumlage trägt alle Merkmale, die nach §1 der Reichsabgabenordnung vom 22. Mai 1931 (RGBl. I S. 161) für die Steuer wesentlich sind, und wird in dem (inzwischen aufgehobenen) §7 Abs. 1 und §11 Satz 1 KPrAG geradezu als Kreisabgabe und Kreissteuer bezeichnet - entspringende echte Verwaltungsakte zu erlassen, die mit der Anfechtungsklage angefochten werden können (Wagener, a.a.O. S. 166). Es ist auch nicht ersichtlich, inwiefern eine Behandlung als sonstige Streitigkeit des öffentlichen Rechts den Kläger hätte weiterbringen können.

6)

Da hiernach die Nachprüfung der Auslegung der landesrechtlichen Bestimmungen über die Gewährung von Minderbelastung an kreisangehörige Gemeinden durch das Berufungsgericht dem Bundesverwaltungsgericht versagt ist, eine Rechtsverweigerung und ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz (Art. 19 Abs. 4, Art. 3 Abs. 1 GG) nicht festzustellen sind und auch die sonstigen Einwendungen des Klägers nicht durchgreifen, war die Revision gegen das Berufungsurteil zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf §65 Abs. 1 BVerwGG.