I.

Wenige Tage nach dem Inkrafttreten des Gesetzes über den Abbau der Wohnungszwangswirtschaft und über ein soziales Miet- und Wohnrecht vom 22. Juni 1960 (BGBl. I S. 389) verfügte die Beklagte gegen den Kläger eine Auswahlzuweisung von Wohnungsuchenden; sie hob diese auf den Widerspruch des Klägers auf, weil die Wohnung seit dem Inkrafttreten des genannten Gesetzes von der Wohnraumbewirtschaftung ausgenommen war. Die Beklagte traf keine Entscheidung über die Kosten des Widerspruchsverfahrens und lehnte die Aufforderung des Klägers ab, die ihm entstandenen Anwaltskosten zu erstatten. Nach erfolglosem Widerspruch erhob der Kläger Klage vor dem Verwaltungsgericht. Die Klage wurde abgewiesen. Auf die Berufung des Klägers verurteilte der Verwaltungsgerichtshof die Beklagte zur Zahlung. In den Gründen des Berufungsurteils ist im wesentlichen ausgeführt: Das Widerspruchsverfahren sei ein Vorverfahren im Sinne der Verwaltungsgerichtsordnung auch dann, wenn es im Verwaltungsbereich seinen Abschluß finde; es sei das Kostenrecht der Verwaltungsgerichtsordnung zur entsprechenden Anwendung heranzuziehen.

Gegen dieses Urteil hat die Landesanwaltschaft beim Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Revision eingelegt mit dem Antrage, das Berufungsurteil aufzuheben und die Klage abzuweisen; sie rügt die Verletzung von Bundesrecht durch unrichtige Anwendung der §§ 72 und 154 Abs. 1 in Verbindung mit § 162 VwGO. Der Kläger ist der Revision entgegengetreten.

II.

Die Revision ist begründet. Das angefochtene Urteil beruht auf der Verletzung von Bundesrecht, weil der Verwaltungsgerichtshof angenommen hat, die Nichtregelung des Inhalts der in einem erfolgreichen Widerspruchsverfahren gemäß § 72 VwGO zu treffenden Kostenentscheidung sei eine Lücke des Bundesrechts, die als solche auszufüllen sei durch die entsprechende Anwendung der für das verwaltungsgerichtliche Verfahren gegebenen bundesrechtlichen Kostenvorschriften der Verwaltungsgerichtsordnung.

Die Entscheidung der dem Widerspruch abhelfenden Behörde über die Kosten des Widerspruchsverfahrens richtet sich nicht nach Bundesrecht, wenn die Länder ein Bundesgesetz als eigene Angelegenheit ausführen und nicht ein mit Zustimmung des Bundesrats ergangenes Bundesgesetz eine Bestimmung über die Kostentragung trifft.

Der gegenwärtige Rechtsstreit betrifft eine Angelegenheit der Wohnraumbewirtschaftung, die der Bund im Rahmen seiner Zuständigkeit zur Regelung des Wohnungswesens (Art. 74 Nr. 18 GG) durch das Wohnraumbewirtschaftungsgesetz vom 31. März 1953 (BGBl. I S. 97) - WBewG - geregelt hat. Dieses Gesetz führen die Länder gemäß Art. 83 GG in Verbindung mit § 1 Abs. 1 WBewG als eigene Angelegenheit aus. Nach Art. 84 Abs. 1 GG regeln das Verwaltungsverfahren die Länder, wenn sie die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit ausführen; ausnahmsweise regelt das Verwaltungsverfahren der Bund, wenn Bundesgesetze mit Zustimmung des Bundesrats etwas anderes bestimmen. Das Wohnraumbewirtschaftungsgesetz enthält zwar einige Vorschriften über das Verwaltungsverfahren, jedoch keine Vorschriften über das Widerspruchsverfahren.

Die Vorschriften der Verwaltungsgerichtsordnungüber das Widerspruchsverfahren enthalten zwar eine allgemeine Regelung des Bundes, die auch dann gilt, wenn die Länder Bundesgesetze als eigene Angelegenheit ausführen. Nach § 72 VwGO hilft die Behörde dem Widerspruch ab, wenn sie ihn für begründet hält und entscheidet über die Kosten. Über den Inhalt der im Widerspruchsverfahren zu treffenden Kostenentscheidung enthält aber die Verwaltungsgerichtsordnung keine Vorschrift.

Auch § 77 Abs. 1 VwGO enthält keine bundesgesetzlichen Bestimmungen darüber, wer die Kosten des Widerspruchsverfahrens zu tragen hat, wenn die Behörde dem Widerspruch abhilft. § 77 VwGO sieht die Ersetzung aller bis zum Inkrafttreten der Verwaltungsgerichtsordnung ergangenen bundesrechtlichen und landesrechtlichen Vorschriften über Einspruchs- oder Beschwerdeverfahren durch die Vorschriften der Verwaltungsgerichtsordnung vor, die Ersetzung landesrechtlicher Vorschriften mit der Einschränkung, daß sie ersetzt werden "als Voraussetzung der verwaltungsgerichtlichen Klage". § 72 VwGO bestimmt nur, daß über die Kosten zu entscheiden ist, nicht aber wer die Kosten zu tragen hat. Das Schweigen der Verwaltungsgerichtsordnungüber die materielle Kostenerstattungspflicht ermöglicht es nicht, im Wege der Auslegung von Bundesrecht eine Gesetzeslücke zu schließen, weil die Kostenregelung insoweit den Ländern obliegt, wenn nicht das Verwaltungsverfahren bundesgesetzlich geregelt ist; eine solche mit Art. 84 GG unvereinbare Auslegung wird auch nicht dadurch ermöglicht, daß der Bundesrat der Verwaltungsgerichtsordnung seine Zustimmung erteilt hat.

Das Vorverfahren ist ein Verwaltungsverfahren; nur die nach Einleitung eines Prozesses auf vorprozessuale Kosten erstreckte Kostenregelung ist eine zum verwaltungsgerichtlichen Verfahren gehörende Prozeßkostenregelung und deshalb in die Verwaltungsgerichtsordnungübernommen.

Nur wenn und soweit der Bund zuständig ist, die Kosten des Widerspruchsverfahrens zu regeln und keine Einzelgesetze Vorschriften hierüber enthalten, liegt eine Gesetzeslücke vor, für deren Ausfüllung die entsprechende Anwendung der für das gerichtliche Verfahren geltenden Kostenvorschriften der Verwaltungsgerichtsordnung in Betracht kommt, wenn die Ähnlichkeit des Widerspruchsverfahrens mit dem gerichtlichen Verfahren dies gestattet. Wenn und soweit dagegen die Länder zuständig sind, die Kosten des Widerspruchsverfahrens zu regeln, und hierüber weder in einem Einzelgesetz noch in einem allgemeinen Gesetz des Landes eine Regelung getroffen ist, liegt eine Lücke der Landesgesetzgebung vor, deren Ausfüllung durch die Gerichte selbst dann Anwendung von Landesrecht ist, wenn Vorschriften des Bundesrechts zur entsprechenden Anwendung herangezogen werden.

Die Frage, ob die außergerichtlichen Kosten eines Widerspruchsverfahrens in entsprechender Anwendung der Kostenvorschriften der Verwaltungsgerichtsordnung zu erstatten sind, wenn die Behörde dem Widerspruch abhilft (§ 72 VwGO), hat der erkennende Senat dem Großen Senat zur Entscheidung vorgelegt. Dieser hat durch Beschluß vom 1. November 1965 - BVerwG Gr. Sen. 2.65 - entschieden:

"Aus der Verwaltungsgerichtsordnung ergibt sich keine unmittelbar oder entsprechend anzuwendende bundesrechtliche Regelung des Inhalts der Kostenentscheidung nach § 72 VWGO."

Mit dieser Entscheidung des Großen Senats, die gemäß § 11 Abs. 5 Satz 2 VwGO in der vorliegenden Sache für den erkennenden Senat verbindlich ist, ist das angefochtene Urteil unvereinbar. Das Berufungsgericht hat sein Urteil auf die Erwägung gestützt, daß die Verwaltungsgerichtsordnung das Widerspruchsverfahren als Vorverfahren eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens ausgestaltet habe ohne Rücksicht darauf, ob der Widerspruch Erfolg habe oder nicht, und daß deshalb das Kostenrecht der Verwaltungsgerichtsordnung als Bundesrecht entsprechend anzuwenden sei. Auch seine Auffassung, daß es im badischen Landesteil des Landes Baden-Württemberg keine Kostenregelung des Widerspruchsverfahrens gebe, daß insbesondere § 15 der badischen Verwaltungsverfahrensordnung nicht mehr anzuwenden sei, hat es auf die Annahme gestützt, die Materie sei nunmehr durch die Verwaltungsgerichtsordnung bundesrechtlich geregelt.

Das Berufungsurteil war daher aufzuheben.

In der Sache selbst konnte das Bundesverwaltungsgericht nicht entscheiden, weil über die Kostenerstattungspflicht nicht nach Bundesrecht zu entscheiden ist, sondern nach Landesrecht, und zwar auch dann, wenn keine ausdrückliche landesrechtliche Regelung bestehen sollte, sondern insoweit eine Lücke des Landesrechts vorläge, die landesrechtlich im Wege entsprechender Anwendung von anderen Kostenvorschriften auszufüllen wäre.

Die Sache war deshalb an den Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen.

Die Entscheidung über die Kosten war der Schlußentscheidung vorzubehalten.