I.

Der Kläger ließ in drei Küchen seines Miethauses Kleinwasserheizer aufstellen und mit Leitungen zum Füllen der Badewannen in den benachbarten Bäumen versehen. Das Bauaufsichtsamt forderte die Beseitigung der Leitungen samt Einlaufhähnen. Das Verwaltungsgericht hob die Verfügung auf, weil es ungefährlich sei, die Badewannen mit den Kleinwasserheizern zu füllen. Das Berufungsgericht hat die Klage abgewiesen und ausgeführt:

Nach der Kölner Bauordnung seien bei der Aufstellung von Gasfeuerstätten und -geraten die hierfür maßgeblichen Richtlinien zu beachten. Mithin seien die bauaufsichtlichen Richtlinien des nordrhein-westfälischen Wiederaufbauministers, in welche die "Technischen Vorschriften und Richtlinien für die Einrichtung und Unterhaltung von Niederdruckgasanlagen in Gebäuden und Grundstücken" - TVRGas 1950 - übernommen seien, Bestandteil der Bauordnung. Sie verböten, Kleinwasserheizer zum Füllen von Badewannen über 50 l zu verwenden. Die nicht genehmigten Anlagen im Hause des Klägers verstießen gegen dieses materielle Baurecht und deshalb zugleich gegen die öffentliche Ordnung. Auf das Fehlen einer konkreten Gefahr könne sich der Kläger nicht berufen. Die umstrittene Verfügung sei das einzig mögliche, also auch verhältnismäßige Mittel zur Herstellung eines ordnungsgemäßen Zustandes.

Der Kläger hat die vom Senat zugelassene Revision eingelegt Er spricht den TVRGas 1950 die Rechtsnormqualität ab und rügt Verletzung von Vorschriften und Grundsätzen über Erlaß und Verkündung von Rechtsverordnungen sowie Verstöße gegen Denkgesetze und gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

Der Beklagte ist der Revision entgegengetreten.

Der Oberbundesanwalt hat sich am Verfahren beteiligt.

II.

Das angefochtene Urteil konnte nicht aufrechterhalten werden.

1.

Das Berufungsgericht hält den angefochtenen Verwaltungsakt für gerechtfertigt, weil eine Norm des Baurechts das Füllen von Badewannen über 50 l mit Kleinwasserheizern verbiete. Es sieht diese Norm in Nr. 6.41 Buchst. e der bauaufsichtlichen Richtlinien des nordrhein-westfälischen Ministers für Wiederaufbau - Anlage zum Runderlaß vom 16. September 1952 (MBl. NW Sp. 1343 ff.) - in Verbindung mit § 20 Nr. 14 Satz 4 (im Berufungsurteil irrig: Satz 2) der Kölner Bauordnung. Das hält der revisionsgerichtlichen Prüfung unter Gesichtspunkten des Bundesrechts - §§ 137 Abs. 1, 173 VwGO; § 562 ZPO - nicht stand.

Das in den Art. 20 Abs. 3, 28 Abs. 1 Satz 1 GG zum Ausdruck kommende Rechtsstaatsprinzip besagt u.a., daß die öffentliche Gewalt in den Rechtskreis des einzelnen nur auf Grund von Rechtsnormen eingreifen darf. Im Rechtsstaat bestehen für die Verlautbarung von Rechtsnormen gewisse Grundregeln der Rechtssetzung. Zu ihnen zählt das Erfordernis einer gehörigen, insbesondere einer für die Betroffenen zugänglichen und erkennbaren Verkündung. Wird einer Verlautbarung über Gegenstände des Landes- oder Ortsrechts die Rechtsnormqualität ohne Beachtung dieses Erfordernisses zugesprochen, so ist Bundesrecht - gegebenenfalls neben einschlägigem Landesrecht - verletzt.

Den Erfordernissen der Rechtssetzung muß eine Rechtsnorm in allen ihren Teilen entsprechen. Das ist zu beachten, wenn eine Anordnung, die nicht schon an sich Rechtsnorm ist, in den Inhalt einer Rechtsnorm einbezogen werden soll. Wird sie nicht wörtlich in den Text der Rechtsnorm aufgenommen oder als Anlage mit ihr verkündet, kann sie der Rechtsnormqualität als ergänzender Bestandteil der Rechtsnorm nur dann teilhaftig werden, wenn die Erfordernisse der Rechtssetzung anderweitig gewahrt sind. Dafür sind folgende Mindestforderungen herzuleiten: Die Rechtsnorm muß erkennbar zum Ausdruck bringen, daß sie die außenstehende Anordnung zu ihrem Bestandteil macht; in der ergänzten Rechtsnorm muß die ergänzende Anordnung hinreichend bestimmt bezeichnet sein; die Verlautbarung der ergänzenden Anordnung muß für den Betroffenen zugänglich und ihrer Art nach für amtliche Anordnungen geeignet sein.

Nach diesen Erwägungen geht es nicht an, Nr. 6.41 Buchst. e der bauaufsichtlichen Richtlinien des nordrheinwestfälischen Ministers für Wiederaufbau vom 16. September 1952 wegen § 20 Nr. 14 Satz 4 der Kölner Bauordnung als Bestandteil der Bauordnung und damit als Rechtsnorm anzusehen. Die Bauordnung sagt dort nur, bei der Aufstellung von Gasfeuerstätten und -geraten seien die hierfür maßgebenden Richtlinien zu beachten. Sie bezeichnet solche Richtlinien nicht in hinreichend bestimmter Weise und sagt nichts über ihren Urheber oder über Art und Ort ihrer Verlautbarung. Mit dem Ausdruck "... sind ... zu beachten" erklärt sie nicht hinreichend deutlich, daß die gedachten Richtlinien ihr rechtsnormmäßiger, inhaltsergänzender Bestandteil sein sollen, und läßt die Möglichkeit der Auslegung offen, daß es sich nur um einen empfehlenden Hinweis auf die Beachtungswürdigkeit von Richtlinien handle. Daher läßt sich weder in § 20 Nr. 14 Satz 4 der Bauordnung selbst noch kraft ihrer Bezugnahme in Nr. 6.41 Buchst. e der ministeriellen bauaufsichtlichen Richtlinien eine Rechtsnorm sehen, deren Verletzung durch die Anlagen im Hause des Klägers ohne weiteres bereits eine Störung der öffentlichen Ordnung bedeuten würde.

Die bauaufsichtlichen Richtlinien des Ministers sind auch nicht an sich selbst eigenständige Rechtsnormen. Sie sind nicht in der für Rechtsverordnungen vorgeschriebenen Art zustande gekommen und nicht als Rechtsverordnung verkündet. Der Minister hat sie nach dem Wortlaut seines Runderlasses nicht als Normen mit verbindlicher Außenwirkung für die Staatsbürger, sondern als dienstliche Verwaltungsanordnung an die Behörden erlassen. Er hat sie darin als "Richtlinien für die Bauaufsicht bei der Prüfung von Bauanträgen und bei der Überwachung und Abnahme von Bauten" bezeichnet und den Behörden aufgegeben, bei Abweichung von bestehenden Bauordnungen Dispense zu erteilen; das käme nicht in Betracht, wenn die Richtlinien unmittelbar geltende Rechtssätze hätten sein sollen.

Die "Technischen Vorschriften und Richtlinien für die Einrichtung und Unterhaltung von Niederdruckgasanlagen in Gebäuden und Grundstücken" - TVRGas 1950 - sind ebenfalls keine Rechtsnormen, Sie stammen von dem Deutschen Verein von Gas- und Wasserfachmännern e.V., einem Gremium privaten Rechts. Allerdings hat sie der Bundesminister für Wirtschaft durch Erlaß vom 25. Juli 1951 (- III B 3.12 130/51 -) als anerkannte Regeln der Technik genehmigt. Der Genehmigung liegt § 1 der auf § 13 Abs. 2 des Gesetzes zur Förderung der Energiewirtschaft (Energiewirtschaftsgesetz) vom 13. Dezember 1935 (RGBl. I S. 1451) beruhenden Vierten Durchführungsverordnung vom 7. Dezember 1938 (RGBl. I S. 1732) zugrunde. Danach müssen Anlagen und Geräte zur ... Verwendung von Gas den anerkannten Regeln der Technik entsprechen (Satz 1) und gelten als anerkannte Regeln unbeschadet der bestehenden behördlichen Vorschriften die ... genehmigten Bestimmungen des Deutschen Vereins von Gas- und Wasserfachmännern e.V. (Satz 2). Mit dieser Regelung und der Genehmigung von Bestimmungen des Vereins durch bloßen Erlaß ist die in § 13 Abs. 2 des Energiewirtschaftsgesetzes gegebene Ermächtigung, wenn sie an sich den Erlaß von Rechtsvorschriften noch decken sollte, jedenfalls nicht dahin ausgenutzt, daß die genehmigten Bestimmungen des Vereins zu Rechtsnormen erheben wären. Das ergibt sich, abgesehen von der dem Genehmigungserlaß fehlenden Rechtssetsungsform, insbesondere aus dem Vorbehalt "unbeschadet der bestehenden behördlichen Vorschriften" in § 1 Satz 2 der Vierten Durchführungsverordnung; dieser Vorbehalt wäre mit einer gewollten Rechtsnormqualität genehmigter "anerkannter Regeln" nicht vereinbar. Die TVRGas 1950 sind also nicht Regeln des Rechts, sondern Regeln der Technik. Sie können gleichwohl in mancher Beziehung rechtlich bedeutsam sein, bleiben aber mangels eigener Rechtsnormqualität in ihrer Verwertbarkeit als Erkenntnisquellen oder Erfahrungsregeln der richterlichen Nachprüfung u.a. auf ihre Sachgemäßheit und Vereinbarkeit mit neueren technischen Entwicklungen - nicht wie Rechtsnormen nur auf formgerechtes Zustandekommen und Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht - unterworfen. Als eigenständige Grundlage für behördliche Eingriffe oder für die Feststellung von Rechtsverletzungen sind sie nicht geeignet.

Auf die Vorläufer der landesministeriellen bauaufsichtlichen Richtlinien (s. Abs. 3 des o.a. Runderlasses) oder der TVRGas 1950 (TVRGas 1938, s. RdErl. des Reichswirtschaftsministers vom 31. Juli 1940 [RWMBl. S. 474]) zur Rechtfertigung der Berufungsentscheidung zurückzugreifen, ist nicht möglich, diesen Bestimmungen wäre die Rechtsnormqualität aus entsprechenden Erwägungen abzusprechen.

Die Auffassung des Berufungsgerichts, daß die Anlagen, im Hause des Klägers gegen eine Rechtsnorm verstießen, die das Füllen großer Badewannen mit Kleinwasserheizern verböte, und daß damit ohne weiteres die öffentliche Ordnung gestört sei, läßt sich somit nicht halten. Schon dieserhalb war das Berufungsurteil aufzuheben.

2.

Auch die weitere Rüge der Revision, daß der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zwischen Zweck und Mittel nicht gewürdigt worden sei, ist begründet. Zweck der angefochtenen Verfügung ist die Beseitigung des Zustandes, daß Badewannen mit Kleinwasserheizern gefüllt werden. Ohne nähere Begründung ist nicht einzusehen, daß das einzig mögliche Mittel hierzu die Entfernung der in den Wänden zwischen Küchen und Baderäumen liegenden Rohre samt Einlaufhähnen wäre, und warum weniger belastende Maßnahmen - etwa eine Abtrennung der Leitungen von den Kleinwasserheizern, verbunden mit wirksamem Verschluß an den Trennstellen, oder ein Ausbau der Kleinwasserheizer - den Zweck verfehlen würden. Wenn aber ein Verbleib der Rohre in den Wänden den Zweck nicht vereitelt, geht die Forderung ihrer Beseitigung über das vertretbare Maß hinaus, zumal das auch ihre Benutzung für andere, mit den jetzt vorhandenen Kleinwasserhtizern auszutauschende, beanstandungsfreie Geräte verhindert.

3.

Nach Aufhebung des Berufungsurteils in der Sache selbst zu entscheiden, ist das Revisionsgericht nicht in der Lage. Es muß es dem Berufungsgericht überlassen zu prüfen, ob die bauaufsichtliche Verfügung sich dem Grunde nach aus anderen rechtlichen Erwägungen halten läßt, wozu es möglicherweise tatsächlicher Feststellungen über die Gefährlichkeit des beanstandeten Zustandes bedarf, und ob gegebenenfalls ein anderes, den Kläger weniger belastendes Mittel zur Beseitigung der Gefahr oder Ordnungswidrigkeit in Betracht kommt. Dabei wird möglicherweise auch zu beachten sein, daß der Kläger nicht nur eine konkrete Gefährlichkeit gerade der Anlagen in seinem Hause unter Beweisantritt in Abrede gestellt hat, daß er vielmehr schlechthin jede, also auch die sogenannte abstrakte Gefährlichkeit einer Benutzung von Wasserheizern der in Rede stehenden Klasse zum Füllen großer Badewannen verneint hat.

Die Sache war daher an das Berufungsgericht zurückzuverweisen.