Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 06.04.1979, Az.: BVerwG 4 C 84.76

I.

Die Klägerin ist Eigentümerin eines mit einem Einfamilienhaus bebauten Grundstücks in B.. Dieses Grundstück ist im August 1930 als Reichsheimstätte ausgegeben worden. Die Klägerin hat es 1961 ohne Inanspruchnahme öffentlicher Mittel als Reichsheimstätte erworben. Im Dezember 1974 richtete sie an den Beklagten den Antrag, der Löschung des Heimstättenvermerks zuzustimmen. Dazu führte sie aus, daß das Haus modernisierungsbedürftig sei, ihr Sohn aber die für die Modernisierung notwendigen Mittel zinslos nur vorschießen wolle, wenn vorher die Heimstätteneigenschaft beseitigt werde. Die Beigeladene als Ausgeberin der Heimstätte sei mit der Löschung einverstanden. Der Beklagte lehnte den Antrag durch Bescheid vom 3. Juli 1975 mit der Begründung ab, daß die Heimstätteneigenschaft der vorgesehenen Modernisierung nicht entgegenstehe. Die Klägerin sei nicht gehindert, das Grundstück zur Sicherung der für die Modernisierung verwendeten Mittel zu belasten. Sie könne sogar das Grundstück an ihren Sohn verkaufen; die Ausübung des gesetzlichen Vorkaufsrechts sei für den Fall der Veräußerung an einen Verwandten gerader Linie ausgeschlossen.

Die Klägerin hat Klage mit dem Antrag erhoben, den Beklagten zur Zustimmungserteilung zu verpflichten. Sie hat im ersten und zweiten Rechtszug geltend gemacht: Die Verweigerung der Zustimmung werde durch kein öffentliches Interesse gedeckt, verletze aber andererseits ihre schutzwürdigen Interessen. Sie sei nach ihren Vermögensverhältnissen darauf angewiesen, die Mittel für die Modernisierung des Hauses zinslos zu erhalten. Diese Möglichkeit bestehe jedoch nur, wenn der Heimstättenvermerk gelöscht werde. Das im angefochtenen Bescheid zum Ausdruck kommende starre Festhalten an der Heimstätteneigenschaft sei nicht mehr zeitgemäß.

Der Beklagte hat die Begründung des Bescheides vom 3. Juli 1975 wiederholt und im übrigen Ausführungen dazu gemacht, daß nach seiner Ansicht die Heimstätteneigenschaft auch in der Gegenwart noch ihren guten Sinn habe und das Reichsheimstättengesetz das Zweite Wohnungsbaugesetz sinnvoll ergänze. In Berlin-West seien insgesamt - überwiegend vor dem Krieg - 908 Heimstätten zu Eigentum und weitere rd. 2.700 Heimstätten durch Begründung von Erbbaurechten ausgegeben worden.

Die Beigeladene hat ihr Einverständnis mit der Löschung des Heimstättenvermerks wiederholt.

Das Verwaltungsgericht hat durch Urteil vom 19. März 1976 die Klage abgewiesen. Es hat ausgeführt: Die Zustimmung zur Löschung von Heimstättenvermerken stehe im Ermessen des Beklagten. Der angefochtene Bescheid halte sich in dem dadurch gezogenen Rahmen. Richtig sei, daß sich seit dem Erlaß des Reichsheimstättengesetzes die Verhältnisse geändert hätten, daß dieses Gesetz in gewisser Weise überholt sei und daß sich daraus eine Verengung des dem Beklagten zustehenden Ermessens ergebe. Gleichwohl begegne es keinen Bedenken, wenn der Beklagte unter den hier gegebenen Voraussetzungen eine bestehende Heimstätte zu erhalten wünsche.

Das Oberverwaltungsgericht hat durch Urteil vom 13. August 1976 der Klage in der Weise stattgegeben, daß es den ablehnenden Bescheid aufgehoben und den Beklagten zur erneuten Bescheidung verpflichtet hat. Dieses Urteil beruht im wesentlichen auf folgenden Erwägungen: Nach dem Wortlaut und dem ursprünglichen Sinn des Reichsheimstättengesetzes sei die Erhaltung der Heimstätteneigenschaft die Regel, ihre Beseitigung dagegen die Ausnahme. So könne das Gesetz jedoch mit Rücksicht auf den eingetretenen Zeitablauf nicht mehr ausgelegt werden. Das Reichsheimstättengesetz habe von vornherein die mit seinem Erlaß verbundenen Erwartungen nicht erfüllen können. Das Rechtsinstitut der Heimstätte sei nicht volkstümlich geworden; es habe sich als Mittel staatlicher Boden- und Wohnungspolitik nicht durchgesetzt. Das Gesetz belaste den Heimstätter zugunsten des Ausgebers mit unzeitgemäßen Bindungen. Der Heimstätter müsse fürchten, daß bei einem Ortswechsel der Heimfallanspruch geltend gemacht werde und er infolgedessen die Heimstätte verliere. Er gleiche insoweit einem Nießbraucher auf Zeit. Eigentumsbindungen, die sich hemmend auf die Freiheit der Lebensgestaltung auswirkten, seien mit der modernen Auffassung vom Eigentum nicht vereinbar. Die daraus folgenden Bedenken führten zwar nicht zur Verfassungswidrigkeit des Reichsheimstättengesetzes, bedingten aber im Zusammenhang mit dem Zustimmungserfordernis eine Umkehrung des Regel-Ausnahme-Verhältnisses: Der Beklagte übe das ihm zustehende Ermessen nur dann richtig aus, wenn er die Zustimmung in der Regel erteile. Ausnahmen dürften nur für den Fall gemacht werden, daß der Zustimmung öffentliche Interessen entgegenstehen. Für das Vorliegen solcher öffentlichen Interessen sei der Beklagte darlegungspflichtig. Im vorliegenden Fall ließen sich entgegenstehende öffentliche Interessen nicht erkennen. Deshalb gebiete sich die Aufhebung des die Zustimmung ablehnenden Bescheides. Von einem schon unmittelbar zur Zustimmung verpflichtenden Ausspruch habe das Gericht abgesehen, um dem Beklagten Gelegenheit zu geben, sich über die etwaige Nachforderung ersparter Steuern und Gebühren schlüssig zu werden.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Berufungsgericht zugelassene Revision des Beklagten, mit der er unter Rüge der Verletzung von Vorschriften des Reichsheimstättengesetzes um Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils bittet. Er vertritt die Ansicht, daß die im angefochtenen Urteil vollzogene Umkehrung des Regel-Ausnahme-Verhältnisses die Grenzen vertretbarer Gesetzesauslegung überschreite.

Die Klägerin bittet um die Zurückweisung der Revision. Sie wiederholt die Entscheidungsgründe des Berufungsgerichts und weist ergänzend darauf hin, daß bei der gegebenen Sachlage die Verweigerung der Zustimmung für sie eine Existenzgefährdung nach sich ziehe.

Die Beigeladene wiederholt auch im Revisionsverfahren ihr Einverständnis mit der Löschung des Heimstättenvermerks.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er hält die Revision für begründet.

II.

Die Revision ist begründet. Sie führt zur Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils. Die Klage muß abgewiesen werden. Die entgegengesetzte Ansicht des Berufungsgerichts verletzt den nach Art. 125 in Verbindung mit Art. 74 Nr. 18 GG als Bundesrecht fortgeltenden § 21 Abs. 1 des Reichsheimstättengesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 25. November 1937 (BGBl. III 2332-1) - RHG -.

Die Klägerin begehrt vom Beklagten die Zustimmung zur Löschung einer Reichsheimstätteneigenschaft. Diese Zustimmung ist in § 21 Abs. 1 RHG mit den Worten vorgesehen, daß die "Eigenschaft als Reichsheimstätte ... nur mit Zustimmung [vormals des Reichsarbeitsministers] gelöscht werden" könne. Ihre Erteilung steht innerhalb der Grenzen, die sich aus § 21 Abs. 1 RHG und aus ergänzenden Vorschriften ergeben, im Ermessen des Beklagten. Das Berufungsgericht meint, daß der Beklagte mit dem von der Klägerin angefochtenen Bescheid diese Grenzen überschritten habe und deshalb der Bescheid rechtswidrig sei (§ 114 VwGO). Dem ist nicht zu folgen.

Aus dem Wortlaut des § 21 Abs. 1 RHG lassen sich keine Ermessensgrenzen ableiten, die enger sind, als sie einem jeden Ermessen mit dem Verbot willkürlicher Entscheidungen gesetzt sind. Die sich darin andeutende Weite des durch § 21 Abs. 1 RHG begründeten Ermessens entspricht dem ursprünglichen Sinn dieser Regelung. Das Reichsheimstättengesetz geht auf Vorstellungen zurück, die dem sog. sozialen Wohnungsbau (im Sinne etwa der §§ 19 ff. des Ersten Wohnungsbaugesetzes in seiner Fassung vom 25. August 1953 - BGBl. III 2330-1) ähneln: Es will die Versorgungsbedürfnisse bestimmter Bevölkerungskreise dadurch befriedigen, daß es das Entstehen von "Heimstätten" fördert, die im Vergleich zum Grundstücks- und Gebäudeeigentum herkömmlicher Art einerseits günstiger zu erwerben sind, dafür aber andererseits zusätzlichen Bindungen unterliegen. Dieser Zielsetzung entspricht es, daß § 21 Abs. 1 RHG eine Regelung trifft, mit der die Zustimmung zu einer Freigabe aus bestehenden heimstättenrechtlichen Bindungen in das freie Ermessen der zuständigen Behörde gestellt wird (vgl. Krüger/Wenzel, Reichsheimstättengesetz, 3. Auflage, 1930 § 21 Ann. 1).

Das Berufungsgericht führt mehrere Gründe an, aus denen nach seiner Ansicht folgen soll, daß sich der Ermessensrahmen des § 21 Abs. 1 RHG im Zuge der Entwicklung verengt habe. Dem ist im Ansatz beizupflichten: Das in § 21 Abs. 1 RHG vorgesehene Ermessen kann - wie jedes andere Ermessen auch - gegenwärtig nicht fehlerfrei ausgeübt werden, wenn dabei nicht angemessen auf das sonstige geltende Recht, insbesondere auf das geltende Verfassungsrecht Rücksicht genommen wird. Dieser Zusammenhang ergibt ohne weiteres, daß von einem so freien Ermessen, wie es ursprünglich mit § 21 Abs. 1 RHG verbunden gewesen sein mag, mittlerweile keine Rede mehr sein kann. Diese Feststellung führt jedoch bei der hier gegebenen Sachlage nicht entscheidend weiter. Das angefochtene Urteil beruht auf der Annahme, daß sich der Ermessensrahmen des § 21 Abs. 1 RHG nicht nur überhaupt verengt, sondern daß diese Verengung einen Grad erreicht habe, mit dem sich die in § 21 Abs. 1 RHG zum Ausdruck kommende "Regel" umkehre: Aus dem vormals freien Ermessen soll ein Ermessen geworden sein, das einzig noch in Ausnahmefällen die Zustimmungsversagung gestattet. Diese Ansicht ist nicht haltbar. Die Folgerungsweise des Berufungsgerichts überschreitet die Grenzen zulässiger Gesetzesauslegung.

Das Berufungsgericht macht zugunsten der von ihm befürworteten Auslegung geltend, daß sich das Reichsheimstättengesetz in den fast sechzig Jahren seiner Geltung wenig eingebürgert und daß es damit die gesetzten Erwartungen weitgehend enttäuscht habe. Das mag richtig sein. Einsichten zusätzlichen Bindungen unterliegen. Dieser Zielsetzung entspricht es, daß § 21 Abs. 1 RHG eine Regelung trifft, mit der die Zustimmung zu einer Freigabe aus bestehenden heimstättenrechtlichen Bindungen in das freie Ermessen der zuständigen Behörde gestellt wird (vgl. Krüger/Wenzel, Reichsheimstättengesetz, 3. Auflage, 1930 § 21 Anm. 1).

Das Berufungsgericht führt mehrere Gründe an, aus denen nach seiner Ansicht folgen soll, daß sich der Ermessensrahmen des § 21 Abs. 1 RHG im Zuge der Entwicklung verengt habe. Dem ist im Ansatz beizupflichten: Das in § 21 Abs. 1 RHG vorgesehene Ermessen kann - wie jedes andere Ermessen auch - gegenwärtig nicht fehlerfrei ausgeübt werden, wenn dabei nicht angemessen auf das sonstige geltende Recht, insbesondere auf das geltende Verfassungsrecht Rücksicht genommen wird. Dieser Zusammenhang ergibt ohne weiteres, daß von einem so freien Ermessen, wie es ursprünglich mit § 21 Abs. 1 RHG verbunden gewesen sein mag, mittlerweile keine Rede mehr sein kann. Diese Feststellung führt jedoch bei der hier gegebenen Sachlage nicht entscheidend weiter. Das angefochtene Urteil beruht auf der Annahme, daß sich der Ermessensrahmen des § 21 Abs. 1 RHG nicht nur überhaupt verengt, sondern daß diese Verengung einen Grad erreicht habe, mit dem sich die in § 21 Abs. 1 RHG zum Ausdruck kommende "Regel" umkehre: Aus dem vormals freien Ermessen soll ein Ermessen geworden sein, das einzig noch in Ausnahmefällen die Zustimmungsversagung gestattet, Diese Ansicht ist nicht haltbar. Die Folgerungsweise des Berufungsgerichts überschreitet die Grenzen zulässiger Gesetzesauslegung.

Das Berufungsgericht macht zugunsten der von ihm befürworteten Auslegung geltend, daß sich das Reichsheimstättengesetz in den fast sechzig Jahren seiner Geltung wenig eingebürgert und daß es damit die gesetzten Erwartungen weitgehend enttäuscht habe. Das mag richtig sein. Einsichten dieser Art rechtfertigen jedoch nicht eine den § 21 Abs. 1 RHG umkehrende Gesetzesauslegung. Sollte das Reichsheimstättengesetz die ihm zugedachte Funktion nicht genügend erfüllen, dann besteht für den Gesetzgeber Anlaß zu überlegen, ob das Heimstättenrecht attraktiver ausgestaltet werden sollte oder ob gar der "Mißerfolg" so weit geht, daß sich die Aufhebung des Reichsheimstättengesetzes empfiehlt. Die Tatsache einer etwa unzureichenden Bereitschaft zur Schaffung von "Heimstätten" könnte ferner für die zuständigen Verwaltungsbehörden ein Anlaß sein, bei der Handhabung des § 21 Abs. 1 RHG möglichst großzügig zu verfahren, um nicht noch zusätzlich von dorther etwaige Interessenten abzuschrecken (vgl. dazu das Rundschreiben des Bundesministers für Wohnungsbau vom 20. Mai 1958 - BBauBl. 1958, 348 f. sowie Wormit/Ehrenforth, Reichsheimstättengesetz, 4. Auflage, 1967, S. 164). Im Unterschied dazu rechtfertigt es sich jedoch nicht, das hinter den Erwartungen zurückbleibende Ausmaß der Schaffung von Heimstätten zum Anlaß zu nehmen, im Wege richterlicher Gesetzesauslegung den § 21 Abs. 1 RHG kurzerhand "umzukehren". Das rechtfertigt sich noch um so weniger, als § 21 Abs. 1 RHG ausschließlich solche Fälle betrifft, in denen Heimstätten geschaffen wurden, also das Reichsheimstättengesetz gerade nicht an seiner angeblich ungenügenden Anziehungskraft gescheitert ist.

Das Berufungsgericht kann für die von ihm gezogene Folgerung ebensowenig in Anspruch nehmen, daß der Gesetzgeber in den §§ 52 und 54 des Zweiten Wohnungsbaugesetzes (in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. September 1976 - BGBl. I 2673 -) - II. WoBauG - Regelungen getroffen hat, die es untersagen, daß bestimmte Vergünstigungen von der Bereitschaft des Betroffenen abhängig gemacht werden, sich anstatt mit einem unbeschränkten Eigentum mit einer Heimstätte zufrieden zu geben: Wer Wohnraum zu errichten gedenkt und dabei vor der Alternative steht, ob er unbeschränktes Eigentum oder eine Heimstätte erwerben soll, wird sich nicht selten für das unbeschränkte Eigentum entscheiden. Dementsprechend muß der Gesetzgeber, wenn er sich entschließt, Interessenten auf den Erwerb einer Heimstätte zu verweisen, damit rechnen, daß sich ein Teil der Interessenten zurückzieht. Soll das - bei der Inspruchnahme bestimmter öffentlicher Mittel - vermieden werden, kann sich für den Gesetzgeber empfehlen, eine Regelung der in den §§ 52 und 54 II. WoBauG enthaltenen Art zu treffen, und damit der diese Mittel möglicherweise blockierenden Wirkung einer bestimmten Handhabung entgegenzutreten. Konsequenzen für die Auslegung des § 21 Abs. 1 RHG lassen sich daraus nicht ziehen.

Ein wesentlicher Teil dessen, was das Berufungsgericht zugunsten der von ihm für richtig gehaltenen Auslegung des § 21 Abs. 1 RHG anführt, geht im Kern auf die Eigentumsgewährleistung in Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG, nämlich darauf zurück, daß nach Ansicht des Berufungsgerichts das Heimstättenrecht der "modernen Auffassung vom Eigentum" widersprechen soll. Aus diesem vermeintlichen Widerspruch schließt das Berufungsgericht - zu Recht - nicht auf die Verfassungswidrigkeit des Reichsheimstättengesetzes. Es meint jedoch, auch auf ihn stützen zu können, daß sich die in § 21 RHG enthaltene Regel umgekehrt habe. Diese Folgerungsweise geht fehl: Der Klägerin steht als Heimstätterin unter dem Gesichtswinkel der Eigentumsgewährleistung nur das an Rechten zu, was das Bürgerliche Gesetzbuchin Verbindung mit dem Reichsheimstättengesetz an Rechten vorsieht. Sie hat 1961 eine "Heimstätte" gekauft und dabei, wie angenommen werden darf, einen Kaufpreis vereinbart, der dieser Heimstätteneigenschaft entsprach. Mehr als das kann sie grundsätzlich auch unter dem Gesichtswinkel der Eigentumsgewährleistung des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG für sich nicht in Anspruch nehmen. Wäre die Rechtslage bei einem Heimstätter wirklich - wie es das Berufungsgericht überzeichnend formuliert - so einzuschätzen, daß es sich der Sache nach um einen "Nießbraucher auf Zeit" handelt, dann würde doch gleichwohl nicht daran vorbeigesehen werden können, daß sich dies aus den Vorschriften des Reichsheimstättengesetzes ergibt und die Klägerin von vornherein nicht mehr als ein nach Maßgabe der Vorschriften dieses Gesetzes beschränktes Eigentum erworben hat.

Andere Gründe, aus denen sich die vom Berufungsgericht befürwortete Auslegung des § 21 Abs. 1 RHG als gerechtfertigt erweisen könnte, sind nicht ersichtlich. Dementsprechend verbietet sich die Annahme einer "Regelumkehrung". Das muß im vorliegenden Fall zur Wiederherstellung des klagabweisenden Urteils des Verwaltungsgerichts führen: Die Zustimmung zur Löschung eines Heimstättenvermerks darf dann nicht aus nur allgemeinen - sich auf das Vorhandensein der Heimstätte und auf die Gefahr von Berufungsfällen stützenden - Erwägungen versagt werden, wenn der Antragsteller zugunsten der Löschung gewichtige, die weitere Zumutbarkeit des Vermerks in Frage stellende private Interessen anzuführen vermag. Bei einer solchen Sachlage darf vielmehr die Zustimmung allein dann versagt werden, wenn der Freigabe solche öffentlichen Interessen entgegenstehen, die über allgemeine Erwägungen hinausgehen und in ihrer Gewichtigkeit die Interessen des Antragstellers deutlich überwiegen.

Diese Voraussetzungen sind im vorliegenden Fall nicht erfüllt: Ob die Interessen, auf die sich die Klägerin beruft, als gewichtig angesehen werden können, mag auf sich beruhen. Jedenfalls stellen sie die Zumutbarkeit der Aufrechterhaltung des Heimstättenvermerks nicht in Frage. Die Klägerin wird an der - wie hier zu unterstellen ist - notwendigen Modernisierung ihres Hauses durch den Heimstättenvermerk nicht gehindert. Sie kann die dafür erforderlichen Mittel zu angemessenen Bedingungen aufnehmen und auf dem Grundstück dinglich sichern. Daß ihr bei einem Fortbestehen des Heimstättenvermerks die Chance entgehen mag, die notwendigen Mittel von ihrem Sohn zinslos zu erhalten, berührt die Zumutbarkeit der Aufrechterhaltung des Vermerks nicht. Die Klägerin muß sich das zumuten lassen, was sich alle anderen Grundeigentümer und Heimstätter ebenfalls zumuten lassen müssen. Daß die Modernisierung eines Gebäudes Aufwendungen erfordert, liegt in der Natur der Sache. Solange sich diese Aufwendungen nach den Regeln und Gewohnheiten decken lassen, die von den Eigentümern allgemein in Kauf genommen werden, ist auch die Aufrechterhaltung von Heimstättenvermerken zumutbar. Ob es sich für die zuständigen Verwaltungsbehörden empfiehlt, bei der Handhabung des § 21 Abs. 1 RHG über diese (rechtliche) Grenze möglichst weit hinauszugehen und Großzügigkeit walten zu lassen, ist keine den Ausgang des vorliegenden Verfahrens berührende Frage. Das beklagte Land hat sich jedenfalls mit dem Bescheid vom 3. Juli 1975 in den Grenzen des ihm zustehenden Ermessens gehalten.