Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 26.01.1995, Az.: BVerwG 3 A 1.93

I.

Der Kläger verlangt von der Beklagten den Ersatz von Aufwendungen für eine Kampfmittelbeseitigung auf dem Gelände der ehemaligen Luftmunitionsanstalt B. (im folgenden: M. B.).

Die M. B. wurde von der deutschen Wehrmacht im Staatsforst X. auf einem ca. 167 ha großen Gelände errichtet, das ganz überwiegend im Eigentum des Freistaates Preußen stand. Zu der Anlage gehörten nach ihrer Fertigstellung im Jahre 1940 neben Lagerhallen und Versorgungseinrichtungen über 100 weiträumig im Wald verteilte Munitionsbunker (sog. Stapel- und Zünderhäuser). Die Verhandlungen, die das Deutsche Reich mit dem Preußischen Forstfiskus zwecks Ankaufs des Geländes führte, kamen bis Kriegsende nicht zum Abschluß. Die Anlage wurde von den britischen Streitkräften beschlagnahmt und im Frühjahr 1948 durch Sprengungen "entfestigt". Dabei wurden insbesondere sämtliche Munitionsbunker zerstört, ohne daß zuvor die darin befindliche Munition vollständig geräumt worden war. In den Bunkerruinen und durch die Explosionen im Gelände verstreut befindet sich daher eine unbekannte Menge scharfer Munition.

Im August 1948 wurde das Gelände der M. B. von den britischen Streitkräften freigegeben und anschließend von der Abwicklungsstelle für das Reichsvermögen übernommen. Diese zäunte eine ca. 21 ha große Teilfläche, auf der sich nicht gesprengte bauliche Anlagen befanden, ein und vermietete diesen Komplex im Herbst 1949 an ein gewerbliches Unternehmen. Die übrigen Flächen wurden aufgrund einer am 6. Juli 1950 mit dem Forstfiskus des Landes Nordrhein-Westfalen getroffenen Vereinbarung an diesen herausgegeben. Die Vereinbarung hatte im wesentlichen folgenden Wortlaut:

"Aufgrund der vorangegangenen Verhandlung zwischen der Verwaltungsstelle für Reichs- und Staatsvermögen und der Staatsforstverwaltung gibt die Verwaltungsstelle mit Wirkung vom heutigen Tage das nicht eingezäunte Forstgelände der ehemaligen M. in B. bei X. so wie es steht und liegt zurück."

In der Folgezeit wurde seitens des Forstfiskus auch die Herausgabe der Restfläche verlangt. Nach Inkrafttreten des Allgemeinen Kriegsfolgengesetzes vom 5. November 1957 - BGBl I S. 1747 - (AKG) meldete der Forstfiskus außerdem gegenüber der nunmehr zuständigen Bundesvermögensverwaltung Ansprüche auf Nutzungsentschädigung für die Inanspruchnahme des gesamten Geländes der M. B. an. Im Gegenzug verlangte die Bundesvermögensverwaltung einen Wertausgleich für die gewerblich vermieteten Gebäude, die sie als Eigentum des Bundes ansah.

Am 13. Februar 1962 kam zunächst eine "Rückgabevereinbarung" zustande, in der nach Ankauf einer Teilfläche innerhalb des gewerblich genutzten Geländes für Zwecke der Bundeswehr die übrigen Flächen "mit Wirkung vom 1. Oktober 1961 in dem Zustand, in dem sie sich zum Zeitpunkt der Übergabe befinden", von der Bundesvermögensverwaltung herausgegeben wurden, wobei die dort aufstehenden "Gebäudeteile in das Eigentum des Landes" übergehen sollten. Die Regelung der wechselseitig geltend gemachten Ansprüche auf Nutzungsentschädigung und Wertausgleich blieb ausdrücklich einer "besonderen Vereinbarung" vorbehalten.

Im Zuge der weiteren Verhandlungen bezifferte der Forstfiskus seine Entschädigungsforderung auf 1.159.146 DM, wobei er in seine Schadensaufstellung u.a. die waldwirtschaftlichen Schäden einbezog, die durch die Errichtung der M. B. und durch ihre Entfestigung entstanden waren. Die zuletzt genannten Schäden wurden darin gesehen, daß ca. 16 ha des Geländes wegen der dort befindlichen schweren Sprengtrümmer nicht rekultivierbar seien und der verbliebene Holzaufwuchs ringsum mit Splittern durchsetzt sei. Die Bundesvermögensverwaltung wandte dagegen in einem Schreiben vom 26. April 1965 ein, daß nach § 11 AKG Schäden, die infolge der Sprengung durch die damalige Besatzungsmacht entstanden seien, bei der Ermittlung der Nutzungsentschädigung außer Betracht bleiben müßten; insoweit könne nur eine Regelung nach den Bestimmungen des Gesetzes über die Abgeltung von Besatzungsschäden vom 1. Dezember 1955 - BGBl I S. 734 - erfolgen. Ebensowenig könne eine Nutzungsentschädigung Schäden infolge von Maßnahmen des Deutschen Reichs umfassen, die vor dem 1. August 1945 erfolgt seien. Ausweislich einer Besprechungsniederschrift über einen Behördentermin am 4. März 1966 wurde Einigkeit darüber erzielt, daß sich die Nutzungsentschädigung nicht auf die Zeit vor dem 1. August 1945 beziehen könne. Dem Einwand, daß auch Schäden, die durch Sprengungen der Besatzungsmacht entstanden seien, nicht zu berücksichtigen seien, wurde seitens der anwesenden Vertreter des Forstfiskus nicht widersprochen. Unter dem 24. Oktober 1966 unterbreitete die Bundesvermögensverwaltung dem Forstfiskus daraufhin schriftlich das Angebot einer Vereinbarung folgenden Inhalts:

"1.
Das Land Nordrhein-Westfalen, vertreten durch den Herrn Regierungspräsidenten in Düsseldorf, erkennt als Wertausgleichsforderung der Bundesrepublik Deutschland aus der Errichtung der ehem. M. B. bei X. B. einen Betrag von 370.000 DM (in Worten: Dreihundertsiebzigtausend Deutsche Mark) an.

2.
Die Bundesrepublik Deutschland zahlt gemäß § 11 AKG an das Land Nordrhein-Westfalen, vertreten durch den Herrn Regierungspräsidenten in Düsseldorf, für die Inanspruchnahme des Grund und Bodens für die M. B. bei X. eine Nutzungsentschädigung in Höhe von 19.640,05 DM (in Worten: Neunzehntausendsechshundertvierzig 5/100 Deutsche Mark).

3.
Der Betrag von 370.000 DM ./. 19.640,05 DM = 350.359,95 DM (in Worten: Dreihundertfünfzigtausenddreihundertneunundfünfzig 95/100 Deutsche Mark) ist in einer Summe innerhalb 3 Wochen nach Abschluß dieser Vereinbarung fällig und an die Kasse der Oberfinanzdirektion Düsseldorf zu zahlen.

4.
Durch diese Vereinbarung werden alle gegenseitigen Ansprüche aus der Errichtung und dem Betrieb der ehem. M. B. bei X. einschließlich der Inanspruchnahme des Grund und Bodens für die Vergangenheit und Zukunft abgegolten."

Hierzu erklärte der Forstfiskus unter dem 9. Dezember 1966 seine Zustimmung mit der Maßgabe, daß eine Verrechnung der Wertausgleichsforderung mit der Nutzungsentschädigung aus haushaltsrechtlichen Gründen nicht möglich sei. Die vereinbarten Zahlungen wurden sodann von beiden Seiten geleistet.

Mit Schreiben vom 22. Juni 1983 forderte das Staatliche Forstamt X. das Bundesvermögensamt Düsseldorf unter Bezug auf § 19 Abs. 2 Nr. 1 AKG auf, die von den gesprengten Bunkeranlagen der früheren M. B. ausgehenden Gefahren zu beseitigen. Das Bundesvermögensamt Düsseldorf lehnte dies mit Schreiben vom 27. Juni 1983 mit der Begründung ab, die Bunker seien auf früher reichseigenen Grundstücken errichtet worden, die nach Kriegsende in das Eigentum des Landes Nordrhein-Westfalen übergegangen seien, das nun selbst für die Verkehrssicherheit sorgen müsse. Nachdem das Staatliche Forstamt X. darauf hingewiesen hatte, daß sich das Gelände vor Kriegsende im Eigentum des Freistaates Preußen befunden hatte, fand am 6. April 1984 ein Behördentermin vor Ort statt. Hierüber wurde in einem Aktenvermerk der Oberfinanzdirektion Köln vom 9. April 1984 festgehalten, daß als Gefahrenstelle im Sinne des § 19 Abs. 2 Nr. 1 AKG die in der Nähe eines Spielplatzes gelegene Bombenauffüllstation angesehen werden könne. Den Vertretern des Staatlichen Forstamtes X. wurde zugesagt, daß die Voraussetzungen einer Anspruchsschuldnerschaft des Bundes geprüft würden. Unter Hinweis auf das Ergebnis der zwischenzeitlich durchgeführten Ermittlungen lehnte sodann die Oberfinanzdirektion Köln mit Schreiben vom 14. Juni 1985 gegenüber dem Staatlichen Forstamt X. eine Gefahrenbeseitigung mit der Begründung ab, Ziff. 4 der unter dem 24. Oktober/9. Dezember 1966 getroffenen Vereinbarung schließe eine dahin gehende Verpflichtung der Bundesrepublik Deutschland aus.

In der Zwischenzeit hatte der Regierungspräsident Düsseldorf nach Erhalt einer Kampfmittelmeldung ein Privatunternehmen am 8. Mai 1985 damit beauftragt, den Bereich eines der Bunker der ehemaligen M. B. nach Munition abzusuchen. Die Arbeiten begannen am 20. Oktober 1986 und wurden, nachdem ein großes Munitionsvorkommen freigelegt worden war, auf vier weitere Bunker (insgesamt 10 ha) ausgedehnt. Am 9. Oktober 1987 wurden die Räumungsarbeiten vorläufig eingestellt.

Der Kläger schätzt die voraussichtlichen Kosten einer vollständigen Beseitigung der auf dem Gelände der ehemaligen M. B. befindlichen Munition auf 15 bis 20 Mio DM. Die bisher angefallenen Kosten beziffert er mit 620.647,62 DM. Diese Kosten meldete der Regierungspräsident Düsseldorf zusammen mit Kosten anderer Entmunitionierungsmaßnahmen bei der Oberfinanzdirektion Köln zur Erstattung an. Die Erstattung eines für das 4. Quartal 1986 geltend gemachten Teilbetrags von 240.812,11 DM lehnte die Oberfinanzdirektion Köln mit Schreiben vom 25. März 1987 unter Hinweis auf Ziff. 4. der Vereinbarung vom 24. Oktober/9. Dezember 1966 ab. Auch die übrigen vom Regierungspräsidenten Düsseldorf angemeldeten Kosten wurden bislang nicht erstattet. Das Gelände der ehemaligen M. B. wurde in der Folgezeit dadurch gesichert, daß an allen Eingängen sowie wichtigen Wegkreuzungen bzw. Weggabelungen und außerdem an jedem Bunker Warnschilder aufgestellt wurden. Aus einem Vermerk des Dezernats 22.5 (Kampfmittelräumdienst) des Regierungspräsidenten Düsseldorf vom 3. November 1988 geht hervor, daß aus der Sicht der örtlichen Ordnungsbehörde und des Kampfmittelräumdienstes für das Publikum eine Gefährdung nicht besteht, wenn es die Waldwege nicht verläßt.

Unter dem 29. November 1988 verlieh der Regierungspräsident Düsseldorf der Stadt X. die Anerkennung als "Erholungsort" mit der Auflage, "das Waldgebiet der 'Hees' innerhalb von 10 Jahren im Sinne der Erholungsorteverordnung für Erholungsuchende zugänglich zu machen." Die Stadt X. wandte sich daraufhin sowohl an das Staatliche Forstamt X. wie auch an den Regierungspräsidenten Düsseldorf mit der Bitte, durch eine Flächenräumung der Munition im Sinne der genannten Auflage tätig zu werden.

Mit Schreiben vom 2. April 1990 unterrichtete der Innenminister NW den Bundesminister der Finanzen von der Absicht des Landes, auf dem Gelände der ehemaligen M. B. Kampfmittel zu beseitigen. Es werde um Mitteilung gebeten, ob der Bund bereit sei, die Kosten für die Munitionsräumung zu erstatten. Ziff. 4 der Vereinbarung vom 24. Oktober/9. Dezember 1966 könne einer Erstattungsforderung nicht entgegengehalten werden. Mit Schreiben vom 5. Juli 1990 lehnte der Bundesminister der Finanzen eine Kostenerstattung unter anderem mit der Begründung ab, die Oberfinanzdirektion Köln habe zuletzt mit Schreiben vom 25. März 1987 über Kostenerstattungsansprüche ablehnend entschieden, so daß der Ablauf der sechsmonatigen Notfrist gemäß § 29 AKG zu beachten wäre. Unabhängig davon sei der vom Innenminister NW vertretenen Auslegung der Ziff. 4 der Vereinbarung vom 24. Oktober/9. Dezember 1966 nicht zu folgen und darauf hinzuweisen, daß dem Land das Gefahrenpotential früherer Munitionsanstalten seinerzeit auch von anderen Rüstungsstandorten bekannt gewesen sei. In einem Schreiben vom 8. Januar 1991 verwies der Innenminister NW darauf, der geltend gemachte Erstattungsanspruch stütze sich auf eine Staatspraxis, die auf Erlasse des Bundesministers der Finanzen aus den Jahren 1958 und 1959 zurückgehe, nach denen der Bund die Kosten der Beseitigung ehemals reichseigener Munition auf nicht bundeseigenen Liegenschaften zu tragen habe. Daß durch Ziff. 4 der Vereinbarung vom 24. Oktober/9. Dezember 1966 derartige Ansprüche nicht ausgeschlossen werden sollten, ergebe sich schon daraus, daß die Kampfmittelverseuchung des Geländes nicht durch den eigentlichen Betrieb der M. B., sondern durch die Sprengung Ende des Krieges verursacht worden sei. Die Ausschlußwirkung des § 29 AKG könne allenfalls hinsichtlich der von der Oberfinanzdirektion Köln mit Schreiben vom 25. März 1987 abgelehnten Erstattung von Kosten in Höhe von 240.812,11 DM Platz greifen. Unter dem 5. Juni 1991 wies der Bundesminister der Finanzen die geltend gemachten Ansprüche erneut zurück. Desgleichen lehnte die Oberfinanzdirektion Köln mit Schreiben vom 24. Juli 1991 einen vom Regierungspräsidenten Düsseldorf an sie gerichteten Erstattungsantrag ab.

Der Innenminister NW erklärte daraufhin in einem Schreiben vom 14. August 1991, daß er Ziff. 4 der Vereinbarung vom 24. Oktober/9. Dezember 1966 nach § 119 Abs. 2 BGB anfechte. Der Forstfiskus habe sich bei Abschluß der damaligen Vereinbarung in einem Irrtum über eine wesentliche Eigenschaft der damals zurückgegebenen Liegenschaft befunden, weil ihm die Munitionsverseuchung nicht bekannt gewesen sei. Hilfsweise werde die genannte Vertragsbestimmung gemäß § 60 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) gekündigt.

Am 2. Dezember 1991 hat der Kläger sodann beim Verwaltungsgericht Köln Klage erhoben, mit der er die Verurteilung der Beklagten zur Zahlung der bereits entstandenen Kosten der Munitionsräumung und darüber hinaus hilfsweise die Feststellung begehrt, daß die Beklagte verpflichtet ist, auch die in Zukunft noch entstehenden Kosten für die Räumung der Munition auf dem Gelände der ehemaligen M. B. zu tragen.

Durch Beschluß vom 26. Mai 1993 hat das Verwaltungsgericht sich für sachlich unzuständig erklärt und den Rechtsstreit an das Bundesverwaltungsgericht verwiesen.

Der Kläger wiederholt und vertieft sein vorprozessuales Vorbringen. Der von ihm geltend gemachte Anspruch sei ein Aufwendungsersatzanspruch aus Auftrag bzw. öffentlich-rechtlicher Geschäftsführung ohne Auftrag oder ein sonstiger öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch. Insoweit sei auf die zu § 19 Abs. 2 Nr. 1 AKG entwickelte Staatspraxis zu verweisen, die in verschiedenen Erlassen des Bundesministers der Finanzen Ausdruck gefunden habe. Danach habe sich der Bund grundsätzlich bereit erklärt, Kosten für die Beseitigung deutscher Munition durch den Kampfmittelräumdienst der Länder zu erstatten, soweit von der Munition eine ständige unmittelbare Gefahr für Leib und Leben ausgehe. Der auf dieser Grundlage geltend gemachte Anspruch sei entgegen der Ansicht der Beklagten nicht durch Ziff. 4. der Vereinbarung vom 24. Oktober/9. Dezember 1966 ausgeschlossen. Die genannte Vereinbarung regele nicht die Kampfmittelbeseitigung, sondern lediglich den Wertausgleich für auf dem Gelände der ehemaligen M. B. errichtete, noch nutzbare Gebäude und Anlagen sowie die Zahlung einer Nutzungsentschädigung für die Inanspruchnahme der Fläche durch den Bund. Dies werde durch die Formulierung des "Betreffs" des Vertrages deutlich; dort werde konkret formuliert: "Wertausgleich und Nutzungsentschädigung gem. § 11 AKG". Das Land hätte sich niemals bereit gefunden, gegen die Zahlung einer Nutzungsentschädigung von nur 19.640,05 DM gleichzeitig auf die Geltendmachung der der Höhe nach viel umfangreicheren Forderungen auf Beseitigung von Kampfmitteln zu verzichten. Es sei auch nicht vorstellbar, daß die Bundesvermögensverwaltung ihrerseits mit dem Land einen Vertrag abgeschlossen hätte, in dem Leistung und Gegenleistung in einem so krassen Mißverhältnis zueinander gestanden hätten. Dies wäre mit dem Grundsatz von Treu und Glauben unvereinbar. Auch die Höhe der vereinbarten und durch das Land an den Bund gezahlten Wertausgleichsforderung von 370.000 DM stütze die hier vertretene Auffassung. Es widerspreche jeglicher Lebenserfahrung, daß die vertragschließenden Parteien, wenn ihnen die Munitionsverseuchung des Geländes bekannt gewesen wäre, vereinbart hätten, die auch aus damaliger Sicht unkalkulierbar hohen Räumungskosten mit der schon fast lächerlich zu nennenden Nutzungsentschädigung endgültig abzugelten und das Land darüber hinaus zu verpflichten, den genannten Wertausgleich zu zahlen. Rein vorsorglich berufe sich das Land auf die mit Schreiben vom 14. August 1991 erklärte Irrtumsanfechtung sowie Kündigung der Vereinbarung.

Der Kläger beantragt,

hilfsweise festzustellen,

Die Beklagte beantragt,

Sie wiederholt ebenfalls ihre bereits im Vorfeld der Klage vorgetragene Rechtsauffassung. Sie weist insbesondere darauf hin, daß ein - zur Anfechtung berechtigender - Irrtum auszuschließen sei. Dem Land, das den Besitz an dem fraglichen Gelände bereits seit 1950 wieder ausgeübt habe, sei das Gefahrenpotential früherer Munitionsanstalten von anderen Rüstungsstandorten her bekannt gewesen. Es habe auch Kenntnis gehabt von der Verseuchung des Geländes, die von der Besatzungsmacht durch Sprengung der Bunker und Lagerhallen - mit der lagernden Munition - herbeigeführt worden sei. Die vertragschließenden Parteien hätten in jahrelangen Verhandlungen, die zum Abschluß der Vereinbarung geführt hätten, das Ziel verfolgt, alle Ansprüche hinsichtlich des Gesamtareals abschließend zu regeln. Angesichts der umfassenden Ausschlußklausel der Vereinbarung vom 24. Oktober/9. Dezember 1966 hätte sich die Notwendigkeit geradezu aufgedrängt, einen entsprechenden Vorbehalt zu machen, wenn ein Vertragspartner eine Beschränkung seiner Verzichtserklärung beabsichtigt hätte. Der Bund habe die Erklärung des Landes unter diesen Gegebenheiten nur als einen der Klarheit und Rechtssicherheit dienenden uneingeschränkten Verzicht verstehen können. Der Fall der Veränderung oder des Wegfalls der Geschäftsgrundlage liege nicht vor.