Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 23.03.1973, Az.: BVerwG IV C 2.71

I.

Die Klägerin beantragte in den Monaten November und Dezember des Jahres 1965, die Aufstellung von Plakattafeln zu genehmigen. Diese Anträge wurden von der Beklagten bis zum 9. April 1966 nicht beschieden.

Daraufhin erhob die Klägerin Klage mit dem Antrag,

Die Beklagte stellte zunächst keinen Antrag; vielmehr trug sie vor, sie habe die Genehmigungsanträge bislang infolge Personalmangels sowie wegen ihres Umzugs in ein neu erbautes Rathaus und wegen organisatorischer Änderungen im Bürgermeisteramt noch nicht bescheiden können.

Mit Beschluß vom 16. Juni 1966 setzte das Verwaltungsgericht daraufhin das Verfahren bis zum 16. August 1966 mit der Begründung aus, dem Erlaß der Genehmigung habe ein zureichender Grund entgegengestanden, weil die Beklagte die Genehmigungsanträge bis zum Zeitpunkt der Klageerhebung aus den von ihr geltend gemachten Gründen noch nicht habe bescheiden können; der Beklagten solle während dieser Frist Gelegenheit gegeben werden, die Entscheidung nachzuholen.

Mit Bescheid vom 1. August 1966 lehnte die Beklagte die beantragten Genehmigungen unter Hinweis auf entgegenstehende Bestimmungen der Landesbauordnung ab. Sie gab den ablehnenden Bescheid am 8. August 1966 als Einschreibebrief zur Post. Der Bescheid enthielt die Rechtsmittelbelehrung, daß innerhalb eines Monats gegen ihn bei der Beklagten oder dem Regierungspräsidium Widerspruch eingelegt werden könne.

Mit einem am 31. August 1966 bei Gericht eingegangenen Schriftsatz vom 29. August 1966 erklärte die Klägerin, sie wandele ihre Untätigkeitsklage nunmehr in eine Verpflichtungsklage um. Sie beantragte,

Die Beklagte beantragte,

Sie erwiderte, sie habe die mit der Untätigkeitsklage erstrebte Entscheidung innerhalb der gesetzten Frist getroffen. Daher sei nunmehr gemäß § 75 Satz 4 VwGO die Hauptsache für erledigt zu erklären. Zunächst müsse das in § 68 VwGO vorgesehene Vorverfahren durchgeführt werden, damit ihr nicht eine Instanz genommen werde. Zur Sache selbst verwies sie auf die Gründe ihres ablehnenden Bescheides.

Das Verwaltungsgericht wies die Klage als unzulässig ab, weil die Klägerin gegen den ihr während der Aussetzung des Verfahrens zugegangenen Bescheid nicht rechtzeitig Widerspruch eingelegt habe. Das Widerspruchsverfahren könne nun nicht mehr nachgeholt werden, weil der angefochtene Bescheid vom 1. August 1966 nach Ablauf eines Monats seit seinem Zugang bestandskräftig geworden sei.

Gegen dieses Urteil legte die Klägerin Berufung ein mit dem Antrag,

unter Änderung des Urteils des Verwaltungsgerichts S. vom 23. Dezember 1966 die Beklagte gemäß Klageantrag zu verpflichten.

Die Beklagte beantragte,

Das Berufungsgericht hat die Berufung durch Urteil vom 4. August 1970 zurückgewiesen, weil die Klage unzulässig sei: Die Klägerin habe es versäumt, gegen den während der Aussetzung des Verfahrens ergangenen ablehnenden Bescheid der Beklagten Widerspruch einzulegen. Sie könne sich demgegenüber nicht auf § 75 VwGO berufen. Diese Vorschrift ermögliche die Klage ohne Vorverfahren nur für den Fall, daß über einen Antrag auf Vornahme eines Verwaltungsakts ohne zureichenden Grund in angemessener Frist sachlich nicht entschieden worden sei. Diese Voraussetzung sei nicht erfüllt, wenn das Verwaltungsgericht durch inzwischen unanfechtbaren und damit auch für das Berufungsgericht bindenden Aussetzungsbeschluß festgestellt habe, daß die Beklagte einen zureichenden Grund für die Verzögerung der Bescheidung habe, und wenn die Beklagte alsdann innerhalb der ihr gesetzten Frist einen (ablehnenden) Bescheid erteilt habe. In diesem Fall werde die gemäß § 75 VwGO zulässigerweise erhobene Klage unzulässig, wann die Klägerin nicht binnen der dafür vorgesehenen Frist gegen den - rechtzeitig - ergangenen Bescheid Widerspruch einlege.

Gegen dieses Urteil hat die Klägerin die zugelassene Revision eingelegt und die Verletzung formellen Rechts gerügt.

Die Klägerin beantragt,

Die Beklagte beantragt,

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er hält die gemäß § 75 VwGO erhobene Klage für zulässig. Sie bleibe auch zulässig, wenn das Gericht das Verfahren ausgesetzt habe und die Verwaltungsbehörde den Antrag innerhalb der vom Gericht gesetzten Frist ablehne. Dies ergebe sich aus dem Grundsatz der Prozeßökonomie.

II.

Die Revision hat Erfolg. Sie führt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht. Dessen Ausführungen zur Anwendung des § 75 VwGO auf den vorliegenden Fall kann zwar im Ausgangspunkt, nicht jedoch im Ergebnis gefolgt werden.

Nach § 75 Satz 1 VwGO ist die Klage ohne Durchführung des in den §§ 68 ff. VwGO vorgeschriebenen Vorverfahrens zulässig, wenn über einen Widerspruch oder - was im vorliegenden Rechtsstreit allein in Betracht zu ziehen ist - über einen Antrag auf Vornahme eines Verwaltungsaktes ohne zureichenden Grund in angemessener Frist sachlich nicht entschieden worden ist (sog. Untätigkeitsklage). Die Klage kann dabei nach § 75 Satz 2 VwGO nicht vor Ablauf einer Sperrfrist von 3 Monaten seit dem Antrag auf Vornahme des Verwaltungsaktes erhoben werden, sofern nicht wegen besonderer Umstände des Falles eine kürzere Frist geboten ist. Auf die Möglichkeit und die Voraussetzungen einer solchen Fristverkürzung braucht bei dem gegebenen Sachverhalt nicht eingegangen zu werden. Von Bedeutung ist hier allein, daß - wie das Bundesverwaltungsgericht schon früher entschieden hat - die Einhaltung der Sperrfrist in jedem Falle eine der Untätigkeitsklage des § 75 VwGO eigentümliche Prozeßvoraussetzung im Sinne einer Sachurteilsvoraussetzung ist (vgl. Urteil vom 20. Januar 1966 - BVerwG I C 24.63 - in BVerwGE 23, 135 [137]). Erst nach Ablauf der Sperrfrist ist die Klage zulässig, und kann sie zu einer gerichtlichen Sachentscheidung führen.

Nach ihrem prozessualen Zweck ist die Sperrfrist auf zwei verschiedene Wirkungen gerichtet: Sie soll einerseits einer verfrühten und deshalb unter Rechtsschutzgesichtspunkten (noch) nicht gerechtfertigten Klageerhebung entgegenwirken, der Behörde dadurch angemessene Zeit zu einer ausreichenden Sachprüfung gewährleisten und, ähnlich wie das Vorverfahren, auf diese Weise zugleich die Gerichte entlasten. Andererseits soll die Eröffnung der Klagemöglichkeit nach Ablauf der Sperrfrist aber auch dem Bürger das Risiko abnehmen, mit Folgen für die Zulässigkeit der Klage jeweils selbst entscheiden zu müssen, ob die Voraussetzungen des § 75 Satz 1 VwGO gegeben sind, ob also nach den Umständen des konkreten Falles von der Behörde ohne zureichenden Grund in angemessener Frist sachlich nicht entschieden worden ist. Hält der Rechtssuchende die gesetzliche Sperrfrist ein, so ist seine daraufhin erhobene Klage unabhängig davon zulässig, ob sich die Verzögerung der Verwaltungsentscheidung in Wahrheit, d.h. nach der letzten Endes maßgebenden Beurteilung durch das Gericht, als zureichend begründet erweist oder nicht (vgl. ebenso Bettermann, NJW 1960, S. 1081 [1085]).

Die Einhaltung der Sperrfrist geht freilich im Hinblick auf die Zulässigkeit der Klage über diese Wirkung auch nicht hinaus. Die Beantwortung der Frage, ob die Behörde den Erlaß des beantragten Verwaltungsaktes aus zureichendem Grunde verzögert hat, behält ihre maßgebende verfahrensrechtliche Bedeutung unter dem Gesichtspunkt einer anderen Prozeßvoraussetzung: Abweichend von § 68 VwGO, d.h. ohne vorherige Durchführung des Vorverfahrens, ist die Untätigkeitsklage auch bei Einhaltung der Sperrfrist nur dann zulässig, wenn es für die Verzögerung der Verwaltungsentscheidung entweder schon von vornherein an einem zureichenden Grund fehlt (§ 75 Satz 1 VwGO) oder wenn ein zureichender Grund zwar für den Zeitpunkt der Klageerhebung anzuerkennen ist, die Behörde aber nicht innerhalb der ihr unter solchen Umständen vom Gericht zu setzenden Frist sachlich entscheidet (§ 75 Satz 3 VwGO). Nur für diese Fälle der unangemessenen und ungerechtfertigten Entscheidungsverzögerung erklärt § 75 Satz 1 VwGO die Durchführung des Vorverfahrens uneingeschränkt für entbehrlich. Der durch eine unbegründete und unangemessene Hinauszögerung der Verwaltungsentscheidung ohnehin betroffene Rechtsuchende wird dann nicht darauf verwiesen, vor der Verwirklichung des von ihm in Anspruch genommenen gerichtlichen Rechtsschutzes auch noch eine behördliche Widerspruchsentscheidung herbeiführen oder doch jedenfalls abwarten zu müssen, für die es überdies an einem Gegenstand mangelt, solange die Behörde überhaupt untätig bleibt. Die Verwaltung andererseits muß sich in solchen Fällen der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle stellen, ohne daß ihr die Gelegenheit gegeben wird, die Rechtmäßigkeit und die Zweckmäßigkeit ihres Verfahrens zunächst, nämlich vor dem Erlaß einer gerichtlichen Sachentscheidung, innerhalb ihres eigenen Bereichs einer eigenen erneuten Prüfung zu unterziehen.

Diese ebenso aus dem Wortlaut wie aus dem gesetzgeberischen Zweck des § 75 VwGO folgenden Voraussetzungen für die Entbehrlichkeit des Vorverfahrens sind augenscheinlich dann nicht gegeben, wenn zwar seit dem Antrag auf Vornahme des Verwaltungsaktes drei Monate vergangen sind, wenn aber diese Zeitspanne auf einem zureichenden Grund beruht, die Behörde mithin die ihr vom Gesetz zugebilligte angemessene Frist zur Sachbehandlung des Vornahmeantrages nach den Umständen des konkreten Falles objektiv nicht überschritten hat. Für diese Fälle wird deutlich, daß die Eröffnung der Klagemöglichkeit schon nach dem bloßen Ablauf der Sperrfrist in Wirklichkeit nicht wegen einer unangemessenen Verzögerung der Verwaltungsentscheidung geboten war, sondern ihre innere Berechtigung allein darin findet, daß der Rechtsuchende den Grund für die Verzögerung der Verwaltungsentscheidung in der Regel nicht zu erkennen, zumindest aber nicht hinreichend zuverlässig zu bewerten vermag. Mit Rücksicht darauf bleibt es deshalb bezüglich der Sperrfrist des § 75 Satz 2 VwGO zwar bei der einmal gegebenen Zulässigkeit der Klage. Im Hinblick auf das Vorverfahren aber fehlt es an den gesetzgeberischen Gründen, aus denen § 75 Satz 1 VwGO eine gerichtliche Sachentscheidung ohne vorherige Durchführung des Vorverfahrens zuläßt. Das bedeutet nicht, wie Bettermann (a.a.O. S. 1087 r. Sp.) und, ihm folgend, der Oberbundesanwalt meinen, daß der Kläger wieder auf den Verwaltungsweg zurückverwiesen wird. Er hat vielmehr lediglich hinzunehmen, daß er im Rahmen der unter Einhaltung der Sperrfrist erhobenen und insoweit zulässigen Klage einstweilen noch keine Sachentscheidung des Gerichtes erreichen kann. Ebenso, wie ihm nach § 75 Satz 3 VwGO zugemutet wird, daß das Gericht das Verfahren befristet aussetzt, wenn die Behörde zur Zeit der Klageerhebung über den Vornahmeantrag aus zureichendem Grunde noch nicht entschieden hat, wird ihm bei einer innerhalb der Aussetzungsfrist und damit innerhalb angemessener Zeit erfolgten Ablehnung des Vornahmeantrages zugemutet, im Rahmen des anhängig bleibenden gerichtlichen Verfahrens die Widerspruchsentscheidung im Vorverfahren abzuwarten. Wie der gerichtlichen Sachentscheidung zunächst die durch § 75 Satz 3 VwGO zwingend vorgeschriebene Aussetzung des gerichtlichen Verfahrens entgegenstand, so steht ihr nach der nicht unangemessen verzögerten Ablehnung des Vornahmeantrags die Nichtdurchführung des Widerspruchsverfahrens im Wege.

Das angefochtene Urteil, das von dieser Ansicht ausgeht, erweist sich daher insoweit als rechtsfehlerfrei. Ihm kann jedoch nicht in seiner weiteren Annahme beigepflichtet werden, von diesem rechtlichen Ausgangspunkt her ergebe sich im vorliegenden Rechtsstreit die Unzulässigkeit der Klage, weil die Klägerin gegen die Ablehnung ihrer Vornahmeanträge keinen Widerspruch erhoben habe.

Mit Recht hat sich allerdings das Berufungsgericht an die rechtliche Beurteilung des Verwaltungsgerichts gebunden erachtet, die Beklagte habe im Zeitpunkt der Klageerhebung über die Vornahmeanträge der Klägerin aus zureichenden Gründen sachlich noch nicht entschieden gehabt; denn der vom Verwaltungsgericht im erstinstanzlichen Verfahren gemäß § 75 Satz 3 VwGO in diesem Sinne erlassene Aussetzungsbeschluß vom 16. Juni 1966 hätte entsprechend der ihm beigegebenen Rechtsmittelbelehrung gemäß § 146 Abs. 1 VwGO mit der Beschwerde angefochten werden können, weil er seinem wesentlichen Inhalt nach nicht prozeßleitende Verfügung im Sinne des § 146 Abs. 2 VwGO, sondern materielle Entscheidung über das Vorliegen eines zureichenden Grundes für die Verzögerung der Antragsbescheidung ist. Da die Klägerin von ihrer Beschwerdemöglichkeit keinen Gebrauch gemacht hat, ist der Aussetzungsbeschluß daher unanfechtbar geworden mit der Folge, daß er gemäß § 173 VwGO i.V.m. § 512 ZPO der Beurteilung des Berufungsgerichts entzogen war. Danach war im Berufungsverfahren zwar in der Tat davon auszugehen, daß die Verzögerung der Verwaltungsentscheidung zureichend begründet war und daß deshalb kein Fall vorlag, in dem gemäß § 75 Satz 1 VwGO auf die Durchführung des Vorverfahrens verzichtet werden kann. Dennoch hat aber das Berufungsgericht zu Unrecht angenommen, daß das fehlen einer Widerspruchsentscheidung im vorliegenden Fall zur Unzulässigkeit der Klage führt.

Das Berufungsgericht berücksichtigt bei dieser seiner rechtlichen Beurteilung nicht in genügendem Maße den Unterschied zwischen der notwendigen Durchführung des Vorverfahrens als prozessualer Voraussetzung einer gerichtlichen Sachentscheidung einerseits und der Erhebung des Widerspruchs als der in § 69 VwGO normierten förmlichen Voraussetzung für die Eröffnung des Vorverfahrens andererseits. Dieser Unterschied gewinnt indessen im Rahmen des besonderen Verfahrens nach § 75 VwGO entscheidende Bedeutung. Sowohl die Vorschrift des § 69 VwGO als auch die an sie anknüpfende Regelung des § 70 Abs. 1 VwGO, wonach der Widerspruch binnen eines Monats nach der Bekanntgabe des Verwaltungsaktes schriftlich oder zur Niederschrift bei der zuständigen Behörde zu erheben ist, haben offensichtlich den schon durch die Bezeichnung "Vorverfahren" gekennzeichneten Regelfall vor Augen, in dem sich das verwaltungsgerichtliche Verfahren an das erfolglos gebliebene Widerspruchsverfahren zeitlich und sachlich anschließt. Dieser Regelfall ist bei Klagen nach § 75 VwGO voraussetzungsgemäß gerade nicht gegeben. Der Betroffene kann sich gegenüber der untätig bleibenden Behörde nach Ablauf der gesetzlichen Sperrfrist in verfahrensrechtlich zulässiger Weise unmittelbar an das Gericht wenden. Ihm wird im Interesse eines möglichst effektiven Rechtsschutzes zugestanden, eine sonst vorgeschriebene Verfahrensstufe gewissermaßen zu überspringen und sein Begehren schon vor der Einlegung des Widerspruchs durch Erhebung der Klage im verwaltungsgerichtlichen Verfahren rechtshängig zu machen. Damit sind zwar, wie zuvor näher dargelegt worden ist, für sich allein die vom Verwaltungsgericht gemäß § 75 VwGO zu beachtenden Schranken seiner sachlichen Entscheidungsbefugnis noch nicht aufgehoben, ist insbesondere also die Notwendigkeit der Durchführung des Vorverfahrens nicht beseitigt. Mit der zulässigen Erhebung der verwaltungsgerichtlichen Klage ist aber für den Kläger innerhalb des insoweit als Einheit anzusehenden Rechtsbehelfsverfahrens eine verfahrensrechtliche Position begründet, in der sich die förmliche Einlegung des Widerspruchs gegen den nachträglich erlassenen Verwaltungsakt als Voraussetzung für die durch die Rechtshängigkeit der Klage überholte Eröffnung des Vorverfahrens erübrigt. Als Folge der dem § 75 VwGO eigentümlichen Verschränkung von behördlichem Verwaltungsverfahren und gerichtlichem Klageverfahren schließt die in zulässiger Weise vorgezogene Erhebung der Klage die Einlegung des einer früheren Verfahrensstufe angehörenden Widerspruchs notwendig mit ein.

Aus dieser rechtlichen Sicht ergibt sich, daß es nach dem Erlaß des den Vornahmeantrag ablehnenden Verwaltungsaktes für den Fortgang des Verfahrens keiner weiteren Verfahrenshandlung des von der Antragsablehnung betroffenen Klägers bedarf, daß die Initiative vielmehr in erster Linie bei der Behörde selbst bleibt. Der innerhalb der Aussetzungsfrist des § 75 Satz 3 VwGO erlassene Ablehnungsbescheid ist gleichsam schon bei seinem Erlaß mit dem in der Untätigkeitsklage antizipierten Widerspruch behaftet. Wird ihm nicht abgeholfen, so obliegt es, nicht anders als sonst im Widerspruchsverfahren, der Behörde, einen Widerspruchsbescheid gemäß § 73 VwGO herbeizuführen. Dabei steht ihr im Rahmen der nach § 75 VwGO bereits anhängigen Klage gemäß der ersten Alternative des Satzes 1 dieser Vorschrift abermals eine angemessene Frist zur Verfügung. Bleibt freilich diese Frist in dem Sinne ungenutzt, daß nunmehr die Widerspruchsentscheidung ohne zureichenden Grund unangemessen verzögert wird, so ist der Weg zur gerichtlichen Sachentscheidung endgültig frei. Dabei ergibt sich, wie zur Klarstellung hinzugefügt werden soll, keine Einschränkung aus der Regelung des § 76 VwGO. Denn die in dieser Bestimmung für die Erhebung der Klage nach § 75 VwGO festgelegte Jahresfrist schließt nach ihrem Ablauf die Klage aus, modifiziert aber nicht im Rahmen einer bereits anhängigen Klage die in § 75 VwGO vorgesehenen Sachurteilsvoraussetzungen.

Danach ergibt sich, daß die Vorinstanzen zu Unrecht von der Unzulässigkeit der hier vorliegenden Klage ausgegangen sind. Einer förmlichen Einlegung des Widerspruchs durch die Klägerin bedurfte es nach dem Erlaß der Ablehnungsbescheide für den Fortgang des Verfahrens nicht. Da die Beklagte entsprechend ihrer gegenteiligen Rechtsansicht die ihr obliegende Herbeiführung einer Widerspruchsentscheidung unterlassen hat, ist zugleich davon auszugehen, daß für die dadurch eingetretene Verfahrensverzögerung ein zureichender Grund im Sinne des § 75 Satz 1 VwGO nicht gegeben ist. Damit sind die Voraussetzungen für den Erlaß einer gerichtlichen Sachentscheidung erfüllt. Das nötigt zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO).