I.

Die klagende Deutsche Bundespost wendet sich gegen die Auffassung der beklagten ostfriesischen Inselgemeinde, daß auch Postfahrzeuge im dienstlichen Einsatz nur mit Sondernutzungserlaubnis die für den Kraftfahrzeugverkehr gesperrten Straßen der Insel befahren dürfen. Die Beklagte will eine "autofreie Ferieninsel" sein und hat dazu im Jahre 1970 die vorhandenen Straßen vom Kraftfahrzeugverkehr entwidmet. Im Jahre 1975 wurde zusätzlich vom Landkreis als Straßenverkehrsbehörde ein Verkehrsverbot für Kraftfahrzeuge auf allen Inselstraßen gemäß § 45 Abs. 1 StVO verfügt. Durch Sondernutzungserlaubnis sind für Feuerwehr, Rettungsdienst und Straßenreinigung, ferner für landwirtschaftliche Zwecke Kraftfahrzeuge mit Verbrennungsmotor zugelassen, während für andere wichtige öffentliche oder private Transportbedürfnisse überwiegend nur Fahrzeuge mit Elektromotor, meist Elektrokarren, erlaubt werden.

Die Klägerin verwendete mit Sondernutzungserlaubnis seit Jahren für die Verteilung und Zustellung der Postsendungen zwei kleinere Elektrofahrzeuge, nämlich einen einsitzigen offenen Drei-Rad-Schlepper und einen Elektrokarren. Den Antrag, ihr als Ersatz für den Elektrokarren eine Sondernutzungserlaubnis für ein (größeres) elektrobetriebenes Kraftfahrzeug vom Typ VW 291 zu erteilen, lehnte die Beklagte ab. Zur Begründung führte sie aus, bei diesem Fahrzeugtyp handele es sich nach Größe und Erscheinungsbild um ein "richtiges Auto", so daß von der Erlaubnis eine unerwünschte Vorbildwirkung für andere Interessenten ausginge; die Klägerin könne ihre Aufgaben auch mit kleineren Elektrofahrzeugen erfüllen. Außerdem wies die Beklagte die gemeindeeigene Reederei an, das auf dem Festland bereitstehende Ersatzfahrzeug nicht auf die Insel zu transportieren.

Mit ihrer Klage hat die Klägerin, vor allem unter Berufung auf die ihr in § 35 Abs. 7 StVO eingeräumten Sonderrechte, die Feststellung beantragt, daß sie berechtigt sei, die der Beförderung von Postsendungen oder dem Bau oder der Unterhaltung von Fernmeldeeinrichtungen dienenden Fahrzeuge ohne Sondernutzungserlaubnis auf den Straßen der Insel einzusetzen. Ferner beantragt sie festzustellen, daß die Beklagte der Reederei den Transport von Postfahrzeugten, die den genannten Zwecken dienen, nicht untersagen dürfe. Die Klage hatte in erster Instanz Erfolg; dagegen wies das Oberverwaltungsgericht auf die Berufung der Beklagten die Klage ab. Das Berufungsgericht ist der Ansicht, die Vorschrift des § 35 Abs. 7 StVO berechtige die Deutsche Bundespost nicht, öffentliche Verkehrsflächen entgegen deren Widmung ohne Sondernutzungserlaubnis mit Kraftfahrzeugen zu befahren; als rein straßenverkehrsrechtliche Regelung könne sie den straßenrechtlich vorgegebenen Benutzungsrahmen nicht überschreiten. Auch aus den Gesichtspunkten der Amtshilfe und der Bundestreue ergebe sich nichts anderes.

Mit der vom Senat zugelassenen Revision verfolgt die Klägerin ihre Anträge weiter. Sie rügt insbesondere eine Verletzung des § 35 Abs. 7 StVO. Die Beklagte hält das Berufungsurteil für zutreffend, während der Oberbundesanwalt der Ansicht der Klägerin beitritt.

II.

Die Revision ist begründet. Das Berufungsurteil verletzt Bundesrecht. Denn die Klägerin ist grundsätzlich berechtigt, die Straßen auf dem Gebiet der Beklagten ohne Sondernutzungserlaubnis mit Kraftfahrzeugen zu befahren, soweit dies zur Beförderung von Postsendungen oder zum Bau oder zur Unterhaltung von Fernmeldeeinrichtungen erforderlich ist und soweit nicht die von der Beklagten als Trägerin der Straßenbaulast wahrzunehmenden öffentlichen Belange im Einzelfall der Straßenbenutzung entgegenstehen. Das Berufungsurteil ist daher unter Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils aufzuheben (§ 144 Abs. 3 Nr. 1 VwGO).

1.

Zutreffend ist allerdings der Ausgangspunkt des Berufungsgerichts. Der Träger der Straßenbaulast legt für die von ihm der Allgemeinheit zur Verfügung gestellte Verwaltungsleistung "öffentliche Straße" durch Widmung eigenverantwortlich Art. Ausmaß und Zweck der als Gemeingebrauch gestatteten Benutzung fest. Auch das bundesrechtlich auf Grund der Gesetzgebungskompetenz in Art. 74 Nr. 22 GG erlassene Straßenverkehrsrecht muß den dadurch vorgegebenen Rahmen respektieren. Es füllt ihn insofern aus, als es unter dem Gesichtspunkt der Gefahrenabwehr und der Gewährleistung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs regelt, welche Verkehrsvorgänge innerhalb dieses Rahmens zulässig sind. Das Straßenverkehrsrecht kann aber weder durch generell-abstrakte Bestimmungen noch durch einzelfallbezogene Anordnungen eine durch die straßenrechtliche Widmung ausgeschlossene Verkehrsart, beispielsweise den Kraftfahrzeugverkehr, als Dauerregelung (wieder) zulassen (vgl. zum Vorstehenden z.B. das Urteil des Senats vom 26. Juni 1901 - BVerwG 7 C 27.79 - BVerwGE 62, 376 <370> m.w.N. sowie BVerfGE 67, 299 <322>).

Allerdings hat der Träger der Straßenbaulast bei Wahrnehmung seiner Befugnis, durch Widmung die Verkehrsaufgabe einer Straße zu bestimmen, bundesrechtlich vorgegebene Schranken zu beachten, die sich aus dem Wesen dieses Aktes der Daseinsvorsorge ergeben. Öffentliche Verkehrsflächen dienen seit jeher nicht nur dem Individualverkehr, sondern im Allgemeininteresse auch Trägern öffentlicher Aufgaben zur Erfüllung ihrer Pflichten. Das gilt für ordnungsrechtliche Tätigkeiten (z.B. Polizei und Feuerwehr) ebenso wie für Aufgaben der Leistungsverwaltung (Post, Abfallentsorgung). Im innerörtlichen Bereich kommt diese Zweckbestimmung auch dadurch zum Ausdruck, daß Grundstücke im allgemeinen nur erschlossen und damit bebaubar sind, wenn sie über öffentliche Straßen für bestimmte Öffentliche Dienste mit Fahrzeugen zugänglich sind. Ist ein solcher Aufgabenträger auf die Benutzung öffentlicher Verkehrswege mit Kraftfahrzeugen angewiesen, würde ein genereller Ausschluß von der Benutzungsmöglichkeit seinerseits zu ordnungswidrigen Zuständen, nämlich zur Funktionsbeeinträchtigung einer Verwaltungseinrichtung, führen. Jeder Träger öffentlicher Verwaltung ist an den im Bundesstaatsprinzip verankerten Grundsatz der Bundestreue und die daraus folgende Pflicht staatlicher Organe zu "gemeinschaftsfreundlichem Verhalten" gebunden (vgl. dazu Herzog in Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 20 Rdnr. 64). Darunter ist die Verpflichtung eines Hoheitsträgers zu verstehen, im Interesse einer funktionierenden gesamtstaatlichen Ordnung nicht nur die Tätigkeit anderer Verwaltungseinrichtungen nicht zu behindern, sondern mit diesen zusammenzuarbeiten, soweit es für deren ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung geboten ist und soweit es die Erfüllung der eigenen Aufgaben zuläßt. Diese Pflicht zu Kooperation, Abstimmung und gegenseitiger Rücksichtnahme verbietet es, die im Allgemeininteresse unumgängliche Benutzung einer öffentlichen Straße als die von einer Erlaubnis abhängige Gewährung eines Benutzungsrechts anzusehen, wie dies in der Rechtskonstruktion der Sondernutzungserlaubnis angelegt ist. Vielmehr ist ein zulassungsfreier "Allgemeingebrauch" für bestimmte öffentliche Aufgaben - unter noch zu erörternden Einschränkungen - von vornherein mit jeder Widmung einer Straße zum Öffentlichen Verkehr eröffnet. Darin liegt um so weniger eine unzulässige Beeinträchtigung der straßenrechtlichen Widmungshoheit des Baulastträgers, als es nicht um eine umfassende und ständige, sondern nur um sine nach Zweck, Anlaß und Dauer eingegrenzte Inanspruchnahme der Straßen geht.

Welche Träger öffentlicher Aufgaben die Befugnis zur zulassungsfreien Straßenbenutzung haben, braucht hier nicht im einzelnen untersucht zu werden. Jedenfalls zählen die im dienstlichen Einsatz verwendeten Kraftfahrzeuge der hoheitlich tätig werdenden Deutschen Bundespost zum Kreis der Berechtigten. Zu den der Post in Art. 87 Abs. 1 GG zugewiesenen Aufgaben gehört die Beförderung von Postsendungen und damit auch das Einsammeln, Weiterleiten oder Ausliefern der Sendungen an den Empfänger (vgl. § 2 Abs. 2 des Gesetzes über das Postwesen vom 28. Juli 1969, BGBl. I S. 1006). Diese Tätigkeit ist bei den heutigen Lebensverhältnissen und unter Beachtung der Verwaltungsgrundsätze der Effektivität und Wirtschaftlichkeit weitgehend nur unter Verwendung von Kraftfahrzeugen auszuüben. Ferner ist die Post im Rahmen ihrer Zuständigkeit für das Fernmeldewesen befugt, die Verkehrswege für ihre zu öffentlichen Zwecken dienenden Telegraphenlinien zu benutzen, soweit nicht dadurch der Gemeingebrauch der Verkehrswege dauernd beschränkt wird (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1 des Telegraphenwege-Gesetzes vom 18. Dezember 1899, RGBl. S. 705). Dies setzt notwendig die Möglichkeit voraus, zu Bau- und Unterhaltungsarbeiten die betreffenden Verkehrswege mit Kraftfahrzeugen zu befahren, auch wenn sie dieser Verkehrsart nicht gewidmet sind.

Allerdings sind die im Gesetz über das Postwesen des Deutschen Reichs vom 28. Oktober 1871 (RGBl. S. 347) aufgeführten besonderen Vorrechte der Post nicht in die neue Fassung dieses Gesetzes aufgenommen worden (vgl. dazu Deutscher Bundestag, 5. Wahlperiode, Drucks. V/3295, S. 9). Das ist aber entgegen der Ansicht des Oberverwaltungsgerichts kein Beleg dafür, daß die geltende Rechtsordnung derartige Sonderrechte nicht mehr kennt. Abgesehen davon, daß der insoweit maßgebende § 17 des Gesetzes von 1871 die Befugnis zur Benutzung beschränkt öffentlicher Wege ohnehin nur am Rande geregelt hat, bestehen derartige Sonderrechte, wie ausgeführt, auch ohne ausdrückliche gesetzliche Vorschriften. Soweit die §§ 16 ff. des Gesetzes von 1871 Regelungen enthielten, die nach heutigem Verständnis Gegenstand des Straßenverkehrsrechts sind, sind sie durch § 35 Abs. 7 StVO ersetzt worden. Diese Bestimmung ordnet - zusammen mit Absatz 8 der Vorschrift - die Sonderrechte der Post in das Regelungsgefüge des Straßenverkehrsrechts ein, indem sie unter den dort genannten Voraussetzungen die Postfahrzeuge von etwa entgegenstehenden straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften (z.B. von Verkehrs- oder Haltverboten) befreit.

2.

Die Befugnis der Deutschen Bundespost, auch Straßen, die für den Kraftfahrzeugverkehr nicht zugelassen sind, zu dienstlichen Zwecken zu befahren, besteht jedoch nicht uneingeschränkt. Die Pflicht zur Kooperation und Abstimmung verlangt eine wechselseitige Rücksichtnahme auf die Erfordernisse, die sich für die Aufgabenerfüllung des jeweils anderen Verwaltungsträgers ergeben. Auch die Post als Einrichtung des Bundes ist grundsätzlich an Landes- und Ortsrecht gebunden. Im Konfliktfall bedarf es einer Abwägung der kollidierenden Verwaltungsbelange mit dem Ziel, den für das Gemeinwohl insgesamt besten Ausgleich der verschiedenen öffentlichen Interessen zu erreichen (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Januar 1968 - BVerwG 1 A 1.67 - BVerwGE 29, 52 <56 f.>; Urteil vom 8. Februar 1974 - BVerwG 7 C 16.71 - BVerwGE 44, 351 <357 f.>; Urteil vom 18. April 1975 - BVerwG 7 C 2.74 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 26).

Daraus folgt zunächst die selbstverständliche Pflicht der Post, die Fahrten mit Kraftfahrzeugen auf hierfür nicht eröffneten Straßen und Straßenteilen auf das für den Dienstbetrieb Erforderliche zu begrenzen und soweit möglich auch auf den Einsatz von Kraftfahrzeugen ganz zu verzichten. Darüber hinaus hat sie Rücksicht auf die besondere örtliche Situation zu nehmen. Dies kann zu einer weiteren Beschränkung auf das für die Funktionstüchtigkeit der Postdienste wirklich Unvermeidbare führen. Zu beachten sind dabei neben der baulichen Beschaffenheit des Verkehrsweges vor allem die konkrete Verkehrsaufgabe, für die der Baulastträger die Straße gewidmet hat, sowie die damit verknüpften städtebaulichen Absichten, z.B. die Schaffung oder Erhaltung eines ruhigen, möglichst autofreien Gebietscharakters.

Speziell in straßenverkehrsrechtlicher Hinsicht hat diese Verpflichtung zur möglichst schonenden Straßenbenutzung ihren Ausdruck in der Bestimmung des § 35 Abs. 8 StVO gefunden; danach dürfen die Sonderrechte nur unter gebührender Berücksichtigung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung ausgeübt werden. Das Schutzgut der öffentlichen Sicherheit, und Ordnung umfaßt auch den Schutz des Menschen vor verkehrsbedingten schädlichen Umwelteinwirkungen (§ 3 Abs. 1 BImSchG), insbesondere also vor Lärm und Abgasen. Dieser Schutz setzt bereits im Vorfeld der Gesundheitsbeeinträchtigung bei erheblichen, d.h. nicht mehr zumutbaren Belästigungen ein (vgl. dazu die Urteile des Senats vom 13. Dezember 1979 - BVerwG 7 C 46.78 - BVerwGE 59, 221 <227 f.> und vom 4. Juni 1986 - BVerwG 7 C 76.84 - BVerwGE 74, 234 <236>; vgl. ferner § 6 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. d und Nr. 15 StVG i.V.m. § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3, Abs. 1 a, Abs. 1 b Satz 1 Nr. 5 und Satz 2 StVO). Das kann je nach den konkreten Umständen dazu führen, daß der Einsatz der Postfahrzeuge hinsichtlich Wegstrecke, Benutzungszeit und auch Art der zu verwendenden Fahrzeuge eingeschränkt werden muß. Bestehen darüber unterschiedliche Vorstellungen zwischen Post und Baulastträger, entsteht für beide Seiten die Verpflichtung, im Wege der Abstimmung eine Einigung herbeizuführen.

Im vorliegenden Fall ist die klagende Bundespost verpflichtet, beim notwendigen Einsatz ihrer Fahrzeuge auf die Situation der beklagten Gemeinde als Ferieninsel, die auf das Ruhebedürfnis von Erholungsuchenden Bedacht nimmt und aus diesem Grund ihre Straßen für den Kraftfahrzeugverkehr gesperrt hat, besondere Rücksicht zu nehmen. Was dies im einzelnen bedeutet, ist aus Anlaß des von der Klägerin gestellten, generell gefaßten Feststellungsantrages hier nicht zu entscheiden. Der erkennende Senat hat aber auf Grund der vom Berufungsgericht ermittelten tatsächlichen Umstände keine Zweifel daran, daß die Klägerin, soweit überhaupt ein Kraftfahrzeugeinsatz erforderlich ist, wie bisher schon Elektro-Kraftfahrzeuge verwenden muß, selbst wenn dies deutlich höhere Kosten verursacht. Etwas anderes könnte lediglich gelben, wenn sonst die Funktionsfähigkeit der Postdienste nicht aufrechterhalten werden könnte, wie etwa in dem Fall, daß für Bau- oder Unterhaltungsarbeiten Spezialfahrzeuge herangezogen werden müssen, die nur mit der Antriebsart des Verbrennungsmotors zur Verfügung stehen.

Inwieweit die Beklagte berechtigterweise die Benutzung kleinerer, vom Erscheinungsbild eines üblichen Kraftfahrzeugs abweichender Elektrofahrzeuge verlangen kann, vermag der Senat auf Grund der vom Oberverwaltungsgericht festgestellten Umstände nicht abschließend zu beurteilen. Entscheidend ist das Ausmaß der Transportbedürfnisse. Auch insoweit muß sich die Klägerin auf das Notwendige beschränken, wobei ihr allerdings ein gewisser Organisations- und Dispositionsfreiraum zuzugestehen ist. Die in diesem Zusammenhang geäußerte Sorge der Beklagten über eine unerwünschte Vorbildwirkung ist nur begrenzt stichhaltig, weil die Klägerin im Hinblick auf ihre öffentliche Aufgabe die Inselstraßen grundsätzlich zulassungsfrei benutzen darf und sich deshalb private Interessenten, die für die Verwendung von Kraftfahrzeugen eine Sondernutzungserlaubnis benötigen, nicht auf das Beispiel der Postfahrzeuge berufen können.

3.

Der Feststellungsantrag Nr. 2 hat gleichfalls Erfolg. Ist die Klägerin unter den dargelegten Voraussetzungen befugt, zulassungsfrei die öffentlichen Straßen auf der Insel mit Kraftfahrzeugen zu befahren, so ist die Beklagte nicht berechtigt, die Erfüllung der öffentlichen Aufgaben der Klägerin durch ein Transportverbot zu behindern.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.