I.

Der 89jährige heimatvertriebene Kläger ist Baumeister und Fachmann für Spannbetonbau. Er hat in seinen Fabriken in A. und T. nach einem eigenen Verfahren sogenannte W.-B. aus Stahlsaitenbeton hergestellt. Die W. KG, deren persönlich haftender Gesellschafter der Kläger war, erhielt 1953 ein Arbeitsplatzdarlehen nach dem Soforthilfegesetz in Höhe von 110.000 DM zur Errichtung eines Spannbetonwerkes in W.-S.. Zur Finanzierung dieses Bauvorhabens standen außerdem 50.000 DM Eigenmittel und ein ERP-Kredit in Höhe von 100.000 DM zur Verfügung. Ein drittes Darlehen in Höhe von 60.000 DM wurde aus öffentlichen Mitteln bewilligt, aber nicht ausgezahlt. Die Gründe dafür sind im anhängigen Verfahren nicht festgestellt; der Kläger macht einen Beamten des h. Finanzministeriums verantwortlich. Die Gesellschaft geriet nach der Verweigerung des Darlehens in Zahlungsschwierigkeiten und konnte die Produktion nicht aufnhemen. Das Fabrik- und Wohngrundstück einschließlich der bereits errrichteten Gebäude und der Maschinen sowie die Patente des Klägers wurden zur Tilgung der Schulden verwertet. Einige Gläubiger blieben unbefriedigt, darunter die Beklagte mit dem Arbeitsplatzdarlehen in Höhe von rd. 37.000 DM. 1961 wurde die Gesellschaft liquidiert.

1957 hat der Kläger Kriegsschadenrente beantragt. Die Beklagte beschied diesen Antrag zunächst nicht, weil sie die Lastenausgleichsansprüche des Klägers, die er 1953 zur Sicherung des Arbeitsplatzdarlehens an die (Süd-)Deutsche Bank abgetreten hatte, zur Befriedigung ihrer Restforderung durch Verrechnung verwenden wollte, das Feststellungsverfahren sich aber wegen Beweisschwierigkeiten hinzog. Erst im März 1961 wurde ein Teilfeststellungsbescheid erlassen, in dem der - mit etwa 700.000 RM angemeldete - Vertreibungsschaden vorläufig auf 5.000 RM festgestellt wurde.

Auf Weisung des Bundesausgleichsamts erging dann am 28. Januar 1964 der den Gegenstand dieses Verfahrens bildende Rückforderungs- und Verrechnungsbescheid. Darin verlangte die Beklagte von dem Kläger rd. 48.000 DM des (Rest-)Arbeitsplatzdarlehens einschließlich Zinsen zurück und verrechnete diesen Betrag mit den "demnächst und künftig zuzuerkennenden" Ansprüchen auf Hauptentschädigung. Sie begründete diesen Bescheid wie folgt: Der Kläger sei als persönlich haftender Gesellschafter der W. KG verpflichtet, die Restbeträge des Darlehens zurückzuzahlen und müsse deshalb auch die Verrechnung dulden. Gemäß § 350 a Abs. 2 Satz 2 LAG müsse die Verrechnung des Rückforderungsanspruchs mit der Hauptentschädigung "platzgreifen", weil dieser Anspruch offensichtlich (nur) durch die Hauptentschädigung gedeckt sei. Wenige Tage nach Erlaß des Rückforderungs- und Verrechnungsbescheides sprach die Beklagte der Deutschen Bank als Zessionarin einen Teilanspruch der Hauptentschädigung zu und lehnte im Oktober 1964 schließlich den Rentenantrag mit der Begründung ab, nach Erfüllung der Hauptentschädigung durch Verrechnung könne sie keine Kriegsschadenrente mehr gewähren.

Der Kläger hat den Rückforderungs- und Verrechnungsbescheid, den Zuerkennungsbescheid und die Ablehnung der Kriegsschadensrente angefochten. Das Verwaltungsgericht Wiesbaden hat die Klagen getrennt. Gegenstand dieses Verfahrens ist nur der Rückforderungs- und Verrechnungsbescheid. Der Kläger hat im Verwaltungsstreitverfahren beantragt,

die Bescheide der Beklagten vom 28. Januar 1964 und vom 8. Oktober 1964 und den Beschluß des Beschwerdeausschusses beim Regierungspräsidenten in W. vom 26. März 1965 aufzuheben.

Das Verwaltungsgericht Wiesbaden hat der Klage mit Urteil vom 29. Juni 1966 stattgegeben.

Es hat seine Entscheidung wie folgt begründet: Der Kläger hafte gemäß §§ 161 Abs. 2, 128 HGB als persönlich haftender Gesellschafter der W. KG für das Arbeitsplatzdarlehen. Dieses Darlehen habe er nach den Grundsätzen des allgemeinen Verwaltungsrechts zurückzuzahlen. Eine Forderung der öffentlichen Hand könne stets mit Ansprüchen des Schuldners gegen diese verrechnet werden. Die Beklagte habe jedoch verkannt, daß sie nicht verpflichtet gewesen sei, ihre Restforderung mit jedem denkbaren Anspruch des Klägers zu verrechnen. Sie hätte vielmehr das Interesse des Klägers, Kriegsschadenrente zu beziehen, gegen das öffentliche Interesse auf Rückführung der Darlehensbeträge abwägen müssen. Nur bei überwiegendem öffentlichen Interesse hätte sie verrechnen dürfen. Mangels einer solchen Ermessensausübung sei der Bescheid aufzuheben. - Außerdem hätte die Beklagte dem Kläger die Kriegsschadenrente nicht durch die vollständige Verrechnung der Hauptentschädigung entziehen dürfen, selbst wenn die Verrechnung des Darlehens mit der Hauptentschädigung im übrigen zulässig sein sollte. Schließlich sei der Bescheid rechtswidrig, weil die Beklagte ihre Pflicht, die Anträge des Klägers wohlwollend und schnell zu bearbeiten, mehrfach gröblich verletzt habe.

Der Vertreter der Interessen des Ausgleichsfonds rügt mit der vom Senat zugelassenen Revision die Verletzung der §§ 93 VwGO und 350 a LAG und beantragt,

Der Kläger bittet um Zurückweisung der Revision.

Die Beklagte hat keine Anträge gestellt.

II.

Die Revision ist zurückzuweisen, soweit es um den Verrechnungsbescheid geht.

1)

Die Trennung der Verfahren wird zu Unrecht gerügt. Es steht im Ermessen des Gerichtes, ob es mehrere Verfahren verbinden oder trennen will (§ 93 VwGO). Die Trennung mag im vorliegenden Fall wegen der Gefahr widersprechender Entscheidungen unzweckmäßig gewesen sein. Eine andere Beurteilung durch das Revisionsgericht könnte indessen nicht zur Aufhebung des verwaltungsgerichtlichen Urteils führen, denn das Revisionsgericht darf sein Ermessen nicht an die Stelle des tatrichterlichen Ermessens setzen. Ermessensfehler sind nicht ersichtlich.

2)

Die Verrechnung des Rückforderungsanspruches mit der Hauptentschädigung des Klägers ist rechtswidrig. Der insoweit ergangene Bescheid muß deshalb aufgehoben werden.

Das Verwaltungsgericht hält die Verrechnung infolge eines Ermessensfehlers für rechtswidrig. Die Revision steht dagegen auf dem Standpunkt, gemäß § 350 a Abs. 2 Satz 2 LAG müsse die Behörde einen Rückforderungsanspruch mit der Hauptentschädigung verrechnen, wenn der Rückforderungsanspruch (nur) durch die Hauptentschädigung gedeckt sei; der Behörde stehe kein Ermessen zu. Beide Ansichten treffen auf den vorliegenden Fall nicht zu.

Die Verrechnung mit der Hauptentschädigung (§ 350 a Abs. 2 LAG) ist eine besondere Art ihrer Erfüllung oder hat zumindest dieselbe Wirkung. Die Behörde darf folglich einen Anspruch auf Hauptentschädigung nur zur Verrechnung benutzen, wenn sie ihn auch erfüllen dürfte. Die Erfüllung steht aber nicht im Belieben der Behörde. Denn die Hauptentschädigung ist nicht nur eine Begünstigung. Sie kann für den Berechtigten auch Nachteile haben; so kann sie vor allem die Gewährung von Kriegsschadenrente nachteilig beeeinflussen (vgl. Urteil vom 26. Oktober 1966 [BVerwGE 25, 191 [194]]). Deshalb darf die Behörde die Hauptentschädigung - durch Barzahlung oder Erfüllungssurrogate - nur leisten, wenn der Berechtigte dies auch begehrt und insbesondere gegebenenfalls Erfüllung der Hauptentschädigung anstelle Unterhaltshilfe (§ 278 a Abs. 1 Satz 2 LAG) gewählt hat. Der Kläger hat weder einen Antrag auf Hauptentschädigung gestellt noch die Erfüllung begehrt. Allerdings hat die Deutsche Bank als Zessionarin einen entsprechenden Antrag gestellt und anstelle des Klägers 1961 dieses Recht befugterweise ausgeübt. Dieser Antrag muß aber hinter dem 1957 gestellten Antrag des Klägers auf Kriegsschadenrente zurückstehen; trotz Abtretung der Lastenausgleichsansprüche blieb dem Kläger der gemäß § 262 LAG nicht übertragbare Anspruch auf Kriegsschadenrente erhalten, so daß die Lastenausgleichsansprüche des Klägers gleichsam mit dem Anspruch auf Kriegsschadenrente belastet auf die Deutsche Bank übergegangen sind. Über den Antrag auf Kriegsschadenrente war aber vor dem Antrag auf Hauptentschädigung zu entscheiden.

Zwanglos ergibt sich das aus dem Lastenausgleichsgesetz selbst. Nach § 287 Abs. 1 Satz 2 LAG wird die Kriegsschadenrente von dem auf den Tag der Antragstellung folgenden Monatsersten an gewährt. Lagen die hier nicht zu erörternden Voraussetzungen zur Gewährung, von Kriegsschadenrente vor, so hätte diese auch gewährt werden müssen. Es gibt keine Vorschrift, die die Verwaltungsbehörde hinderte, vor der Erfüllung der Hauptentschädigung dem Kläger Kriegsschadenrente zuzuerkennen; es gibt aber auch keine Vorschrift, die es der Verwaltungsbehörde gestattete, einen begründeten Antrag so lange unbearbeitet liegen zu lassen, bis er erfolglos beschieden werden konnte. Im Gegenteil! Es ist gerade Aufgabe der zuständigen Behörde, einem begründeten Begehren alsbald zum Erfolge zu verhelfen, und es widerspräche jeder ordnungsmäßigen Verwaltung, Anträge zur Verhinderung eines erfolgreichen Ergebnisses zeitweise nicht zu bescheiden. Da nach § 278 a Abs. 5 LAG (§ 283 Nr. 4 LAG) Kriegsschadenrente dagegen nicht mehr zuerkannt werden darf, sobald die Ansprüche auf Hauptentschädigung erfüllt sind, ergibt sich aus diesem Zusammenhang zwingend auch die Reihenfolge, in der die beiden Anträge auf Kriegsschadenrente und Hauptentschädigung zu bescheiden waren, nämlich der Antrag auf Kriegsschadenrente mit Vorrang.

Es kann nicht eingewandt werden, daß die Regelung für Fälle dieser Art eine Lücke aufweise, die durch die gewählte Verfahrensweise geschlossen werden müsse. Die Ansicht des erkennenden Senats, daß das für richtig gehaltene Ergebnis auch vom Gesetz gewollt ist, wird noch durch andere Anhaltspunkte bestätigt.

Der Geschädigte - und nicht die Verwaltungsbehörde - hat auch in anderem Zusammenhange ein Wahlrecht zwischen Kriegsschadenrente und Hauptentschädigung. Die §§ 278 a Abs. 1 Satz 2, 283 Nr. 2 Buchst. b, 283 a Abs. 1 Nr. 2 LAG geben dem Geschädigten die Möglichkeit zugunsten der Erfüllung der Hauptentschädigung auf die Gewährung der Kriegsschadenrente zu verzichten. (Vgl. dazu auch BVerwGE 25, 183[BVerwG 26.10.1966 - V C 2/65] [187].) Hat sich der Geschädigte dagegen ausdrücklich für den Bezug der Kriegsschadenrente entschieden, so ist die Erfüllung der Hauptentschädigung - mit Ausnahme der Mindesterfüllungsbeträge (§ 278 a Abs. 4 LAG) - zunächst nicht oder wegen Aufzehrung der Hauptentschädigung überhaupt nicht möglich (§§ 278 a Abs. 4 Satz 2, 283 Nr. 3 und 283 a Abs. 1 Nr. 3 LAG). Dieses Wahlrecht verbleibt auch einem Geschädigten, der die Lastenausgleichsansprüche abgetreten hat.

Vor allem aber handelt es sich bei der Kriegsschadenrente um eine soziale Einrichtung; sie setzt (hohe) Alters- und (niedrige) Einkommensgrenzen voraus und knüpft an die Erwerbsunfähigkeit an. Als solcher kommt ihr schon nach allgemeinen Grundsätzen im sozialen Rechtsstaat vorrangige Bedeutung zu.

3)

Die Gewährung des Arbeitsplatzdarlehens an die W. KG änderte an dem Vorrang der Kriegsschadenrente nichts. Das Lastenausgleichsgesetz enthält weder - entsprechend § 258 LAG - Bestimmungen über die Erfüllung der Hauptentschädigung durch Umwandlung eines Arbeitsplatzdarlehens noch sind für die Empfänger eines solchen Darlehens - entsprechend § 291 LAG - die Möglichkeiten, Kriegsschadenrente zu beziehen, beschränkt. Das Verhältnis des Arbeitsplatzdarlehens (§ 259 LAG) - dem das Arbeitsplatzdarlehen nach dem Soforthilfegesetz entspricht (§ 354 LAG) - zur Kriegsschadenrente und Hauptentschädigung ist vielmehr im Gegensatz zum Aufbaudarlehen überhaupt nicht gesetzlich geregelt. Das hat verschiedene Gründe: Einmal ist das Arbeitsplatzdarlehen im Gegensatz zum Aufbaudarlehen ein echtes Darlehen und keine Vorausleistung auf die Hauptentschädigung. Es kann deshalb ausnahmsweise sogar Unternehmern gewährt werden, die nicht nach dem Lastenausgleichsgesetz berechtigt sind, wenn diese - mindestens fünf - geschädigten Arbeitnehmern Dauerarbeitsplätze verschaffen (§ 259 Abs. 3 LAG). Zum anderen ist es keine Entschädigungsleistung, die dem Empfänger persönlich zugute kommt, sondern dient in erster Linie wirtschafts- und arbeitsmarktpolitischen Zwecken (vgl. dazu Kühne-Wolff, Kommentar zum LAG, Vorbem. zu § 259).

Die Arbeitsplatzdarlehen sind meist höher valutiert und werden für risikoreichere Projekte gewährt, sie haben meist eine längere Laufzeit und eine höhere Verzinsung als die Aufbaudarlehen. Es ist deshalb nicht gerechtfertigt, die Regelung über das Verhältnis von Aufbaudarlehen zur Hauptentschädigung und zur Kriegsschadenrente ohne weiteres auf das Verhältnis von Arbeitsplatzdarlehen zu diesen Einrichtungen zu übertragen.

Für das Verhältnis des Arbeitsplatzdarlehens zur Hauptehtschädigung und Kriegsschadenrente gilt vielmehr folgendes: Solange das Arbeitsplatzdarlehen nicht gekündigt wird, hat die Darlehenshingabe von Gesetzes wegen auf die persönlichen Ausgleichsansprüche keinen Einfluß. Tatsächlich lassen sich die Hausbanken wohl stets die Lastenausgleichsansprüche - sofern solche bestehen - bis zur Höhe des Arbeitsplatzdarlehens zur Sicherheit abtreten, so daß der Anspruch auf Hauptentschädigung während der Laufzeit des Darlehens von dem unmittelbar Geschädigten und Darlehensnehmer selten zu verwirklichen ist. Die Zession kann sich indessen nicht auf dessen Kriegsschadenrente erstrecken (§ 262 LAG). Der Bezug von Kriegsschadenrente bleibt während der Laufzeit eines Arbeitsplatzdarlehens möglich.

Auch die Kündigung und Rückforderung dieses Darlehens verschlechtert die Rechtsstellung des Geschädigten insoweit nicht. Zwar ist nunmehr die Behörde berechtigt, den Darlehensanspruch mit Ausgleichsleistungen - insbesondere mit Hauptentschädigung - zu verrechnen (§ 250 a Abs. 2 LAG); diese Vorschrift - die keine Schutzvorschrift zugunsten der Geschädigten ist - soll die "Verrechnungsmöglichkeiten der Behörde bis zur Grenze des sozial Vertretbaren erweitern" (vgl. Kühne-Wolff, a.a.O., Anm. 1 zu § 350 a LAG). Gleichwohl darf die Behörde bei der Anwendung nicht gegen Schutzvorschriften verstoßen, die sich aus dem System des Lastenausgleichsgesetzes ergeben. Sie hat den oben erörterten Vorrang der Kriegsschadenrente zu beachten. Das Ziel des Gesetzes, dem Geschädigten vor allem den Anspruch auf Kriegsschadenrente zu sichern, besteht nicht nur für das Verhältnis zur Hauptentschädigung, sondern - soweit gesetzlich nicht eingeschränkt - allgemein. Das ergibt sich bereits aus den früheren Darlegungen. Einschränkungen insoweit bedürfen einer ausdrücklichen Regelung, wie dies beispielsweise auch teilweise in bezug auf das Verhältnis Kriegsschadenrente - Aufbaudarlehen - Hauptentschädigung geschehen ist. Aber auch für dieses Verhältnis gilt nach der Vorschrift des § 258 Abs. 4 LAG, daß das Aufbaudarlehen eines Geschädigten, dem gleichzeitig Kriegsschadenrente gewährt (vgl. BVerwGE 25, 191) wird, erst in Hauptentschädigung umgewandelt werden kann, nachdem die Anrechnung der Kriegsschadenrente durchgeführt ist. Erst recht muß dies dann für das Zusammentreffen von Hauptentschädigung, Kriegsschadenrente und Arbeitsplatzdarlehen gelten, weil insoweit keine Regelung - also auch keine einschränkende Regelung - getroffen ist.

Hiernach ist es im Hinblick darauf, daß nach Erfüllung der Ansprüche auf Hauptentschädigung Kriegsschadenrente nicht mehr zuerkannt werden darf (§ 278 a Abs. 5 LAG), gesetzwidrig, wenn die Verwaltungsbehörde die Hauptentschädigung mit einem Arbeitsplatzdarlehen verrechnet, ohne vorher den gestellten Antrag auf Kriegsschadenrente zu bescheiden. Der Verrechnungsbescheid ist daher rechtswidrig und infolgedessen zu Recht vom Verwaltungsgericht aufgehoben worden. Die hiergegen gerichtete Revision kann keinen Erfolg haben.

4)

Anders verhält es sich mit dem Rückforderungsbescheid. Insoweit fehlt es an tatsächlichen Feststellungen, die es dem erkennenden Senat gestatteten, über die Berechtigung der Forderung zu entscheiden. Das Verwaltungsgericht beurteilt auch bezüglich der Rückförderung die Rechtslage unzutreffend, wenn es meint, § 350 a LAG räume der Verwaltungsbehörde insoweit ein Ermessen ein, die Beklagte habe dies nicht erkannt und deshalb irrigerweise von ihrem Ermessen keinen Gebrauch gemacht und demzufolge einen fehlerhaften Bescheid erlassen. Unzutreffend ist diese Ansicht deswegen, weil § 350 a Abs. 1 LAG keine eigene Anspruchsgrundlage für die Rückerstattung ist, sondern insoweit auf das Lastenausgleichsgesetz und das allgemeine Verwaltungsrecht verweist. Ob ein Rückerstattungsanspruch geltend gemacht werden muß oder kann, richtet sich also nach der in Betracht kommenden Anspruchsgrundlage. Im vorliegenden Fall ist das Darlehensverhältnis die Anspruchsgrundlage. Darlehen sind an sich von Natur aus zurückzuerstatten. Ob jedoch Einwendungen der Rückzahlung entgegenstehen, ist hier die entscheidende Frage und daher zu prüfen. In diesem Zusammenhang könnte es auch darauf ankommen, ob der Kläger sich auf eine Verletzung der Betreuungspflicht berufen kann. Einem solchen Einwände sind aber Grenzen gezogen. Vor allem kann der Ausgleichsverwaltung das Mißlingen der Wiedereingliederung eines Vertriebenen als Verletzung ihrer Betreuungspflicht nur im Rahmen ihres Einflußbereiches angelastet werden (vgl. BVerwGE 20, 136). Zu dieser Frage sind indessen keine ausreichenden Feststellungen getroffen worden, so daß die Sache insoweit zurückzuverweisen ist, als es auf den Rückforderungsbescheid ankommt.