Bundesgerichtshof
Beschl. v. 07.02.1980, Az.: 4 ARs 14/79

I.

Die italienische Botschaft in der Bundesrepublik Deutschland hat um die Auslieferung des Verfolgten, des österreichischen Staatsangehörigen Peter K., an die Republik Italien zum Zwecke der Strafvollstreckung ersucht. Dem Auslieferungsersuchen sind ein rechtskräftiges Urteil des Appellationsgerichts Florenz und ein Vollstreckungshaftbefehl des Generalstaatsanwalts in Florenz beigefügt, aus welchen sich ergibt, daß der Verfolgte in den Jahren 1966 und 1967 an der Planung, Vorbereitung und Durchführung mehrerer Sprengstoffanschläge in Südtirol beteiligt war und deshalb am 1. Dezember 1971 in Abwesenheit wegen "Straftaten des Blutbads, des Anschlags auf die Sicherheit von Elektrizitätsanlagen, der beschimpfenden Handlungen an einer Leiche, der Sachbeschädigung und des Besitzes von Sprengstoff" zu lebenslanger Zuchthausstrafe verurteilt worden ist.

Die Staatsanwaltschaft bei dem Oberlandesgericht Nürnberg hat beantragt, gegen den Verfolgten die vorläufige Auslieferungshaft anzuordnen. Das Oberlandesgericht Nürnberg, das über den Antrag zu entscheiden hat, geht zwar davon aus, daß dem Ersuchen auslieferungsfähige Straftaten im Sinne des Art. 2 des Europäischen Auslieferungsübereinkommens (EuAlÜbk) vom 13. Dezember 1957 (BGBl 1964 II 1369; 1976 II 1778) zugrunde liegen. Es hat gleichwohl Zweifel an der Zulässigkeit der Auslieferung und hat deshalb die Entscheidung über den Antrag zurückgestellt. Diese Zweifel gründen sich darauf, daß "wegen der mit den Sprengstoffanschlägen verfolgten Beeinträchtigung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in Südtirol" von einem "unmittelbaren Angriff gegen den Bestand und die Sicherheit des italienischen Staates" und damit "von einem politischen Charakter der Straftaten ausgegangen werden muß", der die Auslieferung nach Art. 3 Abs. 1 EuAlÜbk in Verbindung mit §§ 3 Abs. 2, 10 Abs. 1 Satz 2 DAG "als von vornherein unzulässig erscheinen lassen könnte". Das Oberlandesgericht neigt allerdings zu der Auffassung, daß die Taten nicht als politische Handlungen gelten können, weil sie unter die Bestimmungen des Europäischen Übereinkommens zur Bekämpfung des Terrorismus (EuTerrÜbk) vom 27. Januar 1977 (BGBl 1978 II 322) fallen, welches jedoch von der Republik Italien bisher noch nicht ratifiziert worden ist. Es meint, die in diesem Übereinkommen "verankerten, die Bundesrepublik Deutschland bindenden Grundsätze" ließen es "bedenklich erscheinen, im Einzelfall darauf abzustellen, ob der um Auslieferung ersuchende Vertragsstaat seinerseits das Abkommen ratifiziert hat".

Zur Klärung der "nicht eindeutigen Rechtslage" hat das Oberlandesgericht die Sache dem Bundesgerichtshof mit dem Antrag vorgelegt, folgende Rechtsfrage zu entscheiden:

"Bestimmt sich bei einem Auslieferungsersuchen Italiens der Begriff der "politischen Straftat" unter Zugrundelegung des am 4. August 1978 für die Bundesrepublik Deutschland in Kraft getretenen Europäischen Übereinkommens zur Bekämpfung des Terrorismus vom 27. Januar 1977 (Art. 1, 2) einschließlich des Gesetzes zu dem Europäischen Übereinkommen zur Bekämpfung des Terrorismus vom 28. März 1978 (Art. 2) - BGBl. 1978 II Seite 321 ff - und besteht bejahendenfalls eine Bindungswirkung auch gegenüber denjenigen Vertragsstaaten, die das Europäische Übereinkommen zur Bekämpfung des Terrorismus (u.a. Italien) noch nicht ratifiziert haben?"

Der Generalbundesanwalt vertritt die Auffassung, daß diese Rechtsfrage zu bejahen ist.

II.

Die Vorlegung ist nach § 27 Abs. 1 DAG zulässig. Sie betrifft eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung.

III.

In der Sache ist die vorgelegte Rechtsfrage dahin zu beantworten, daß Art. 1 und 2 des Europäischen Übereinkommens zur Bekämpfung des Terrorismus und Art. 2 des Gesetzes zu diesem Übereinkommen nur im Auslieferungsverkehr mit den Vertragsstaaten anwendbar sind, die das Übereinkommen gemäß seinem Art. 11 Abs. 2 ratifiziert, angenommen oder genehmigt haben. Solange die Republik Italien dieses Erfordernis nicht erfüllt hat, bestimmt sich deshalb im Auslieferungsverkehr mit ihr der Begriff der politischen Straftat nicht nach diesen Bestimmungen, sondern nach Art. 3 EuAlÜbk in Verbindung mit § 3 DAG.

1.

Das Europäische Übereinkommen zur Bekämpfung des Terrorismus verfolgt den Zweck, die Bekämpfung des Terrorismus durch eine umfassendere Zusammenarbeit der Justizbehörden der Mitgliedsstaaten des Europarates zu verbessern und zu gewährleisten, daß besonders schwere Straftaten ohne jede Ausnahme einer entsprechenden Bestrafung zugeführt werden. Diesem Zweck soll insbesondere die Auslieferung terroristischer Täter an den Staat, in welchem die Tat begangen wurde, dienen, die auch dann möglich sein soll, wenn die Tat nach innerstaatlichem Recht als politische, nicht auslieferungsfähige Straftat anzusehen ist (vgl. die Denkschrift zum Übereinkommen in BT-Drucks. 8/1204 und BR-Drucks. 456/77). Das Übereinkommen verpflichtet demzufolge die Vertragsstaaten, einander Straftäter auszuliefern, die bestimmte, dem Bereich der terroristischen Taten zuzurechnende Straftaten begangen haben, auch wenn diese nach innerstaatlichem Recht als politische, mit solchen zusammenhängende oder politisch motivierte Straftaten anzusehen sind (Art. 1), und stellt es darüber hinaus den Vertragsstaaten frei, auch bestimmte sonstige besonders schwere Straftaten nicht als politische Taten anzusehen (Art. 2).

Für das innerstaatliche Recht der Bundesrepublik bedeutet dies, daß der Begriff der politischen Straftat, der in § 3 DAG umschrieben ist und der auch im Rahmen des Europäischen Auslieferungsübereinkommens gilt (Art. 3 Abs. 1 EuAlÜbk), durch dieses Übereinkommen eingeschränkt wird. Diese durch das Gesetz vom 21. März 1978 (BGBl 1978 II 321) mit Gesetzesrang ausgestattete Einschränkung des Deutschen Auslieferungsgesetzes kann jedoch nur so weit reichen, wie das Übereinkommen selbst reicht. Das gilt auch für Art. 2 des Gesetzes zu dem Übereinkommen, nach welchem bestimmte sonstige schwere Straftaten nicht als politische Taten anzusehen sind. Diese Bestimmung begründet nämlich nicht eine unabhängig von dem Übereinkommen geltende Einschränkung des § 3 DAG. Sie soll vielmehr, wie schon ihr Wortlaut zeigt, nur die Optionsklausel des Art. 2 des Übereinkommens ausfüllen (vgl. Stein in ZaöRV 1977, 668, 674), ihr Geltungsbereich geht deshalb ebenfalls nur so weit wie dieses selbst.

2.

Der Geltungsbereich des Übereinkommens und damit des genannten Gesetzes umfaßt nur den Auslieferungsverkehr mit den Vertragsstaaten, die das Übereinkommen ratifiziert, angenommen oder genehmigt haben.

Das ergibt sich aus Art. 11 Abs. 1 Satz 2 des Übereinkommens, der vorschreibt, daß es der Ratifizierung, Annahme oder Genehmigung durch die Vertragsstaaten bedarf. Nach den allgemein anerkannten Grundsätzen des Völkerrechts besagt diese Ratifikationsklausel, daß ein Unterzeichnerstaat, solange er dieses Erfordernis nicht erfüllt hat, an das Übereinkommen nicht gebunden ist (vgl. Menzel/Ipsen, Völkerrecht, 2. Aufl. S. 304; Berber, Lehrbuch des Völkerrechts, S. 452 ff) und somit weder die darin übernommenen Pflichten hat, noch die sich aus ihm ergebenden Rechte in Anspruch nehmen kann. Daraus folgt aber, daß auf Seiten der Bundesrepublik, die das Übereinkommen ratifiziert hat, eine Verpflichtung aus ihm nur gegenüber den Staaten besteht, die es ebenfalls ratifiziert, angenommen oder genehmigt haben, und daß deshalb die genannten, die Vorschrift des § 3 DAG einschränkenden Bestimmungen des Übereinkommens im Auslieferungsverkehr mit diesen Staaten nicht anwendbar sind.

Anhaltspunkte dafür, daß abweichend von diesem Grundsatz nach dem Willen der Vertragsstaaten oder auch nur des deutschen Vertragspartners das Übereinkommen auch gegenüber den Unterzeichnerstaaten gelten soll, die dieses Erfordernis nicht erfüllt haben, sind nicht ersichtlich. Eine solche Ausdehnung des Geltungsbereichs würde auch dem dargelegten Zweck des Übereinkommens widersprechen. Denn die angestrebte umfassende Zusammenarbeit der Justizbehörden der Vertragsstaaten ist nur dann gewährleistet, wenn jeder dieser Staaten grundsätzlich in gleicher Weise berechtigt und verpflichtet ist. Dieser Gegenseitigkeitsgrundsatz ergibt sich im übrigen auch aus Art. 13 des Übereinkommens, der den Vertragsstaaten die Möglichkeit einräumt, sich das Recht vorzubehalten, im Einzelfall ein Ersuchen um Auslieferung wegen einer der in Art. 1 genannten Straftaten abzulehnen (Art. 13 Abs. 1), zugleich aber den anderen Vertragsstaaten das Recht gibt, im Umfang dieses Vorbehalts ebenfalls die Auslieferung zu verweigern (Art. 13 Abs. 2).

Die unmittelbare Anwendung der Art. 1 und 2 des Übereinkommens und des § 2 des genannten Gesetzes im Auslieferungsverkehr mit den Staaten, die das Übereinkommen noch nicht ratifiziert, angenommen oder genehmigt haben, ist danach ausgeschlossen.

3.

Auch eine entsprechende Anwendung dieser Bestimmungen, die das vorlegende Oberlandesgericht möglicherweise ebenfalls ins Auge gefaßt hat, scheidet aus. Abgesehen davon, daß eine solche analoge Anwendung, weil sie das in § 3 DAG enthaltene strikte Verbot der Auslieferung politischer Täter weitgehend gegenstandslos machen würde, grundsätzlichen Bedenken begegnet, würde sie auch aus den vorstehend dargelegten Gründen ebenfalls im Widerspruch stehen zu dem mit dem Übereinkommen verfolgten Zweck und dem in ihm verankerten Gegenseitigkeitsgrundsatz.

4.

Da die Republik Italien das Übereinkommen bisher nicht ratifiziert, angenommen oder genehmigt hat, sind sonach die Art. 1 und 2 des Übereinkommens und Art. 2 des Gesetzes zu dem Übereinkommen im Auslieferungsverkehr mit ihr nicht anwendbar. Der Begriff der politischen Straftat bestimmt sich vielmehr insoweit unverändert nach Art. 3 EuAlÜbk in Verbindung mit § 3 DAG. Die Vorlegungsfrage ist deshalb wie in der Beschlußformel angegeben zu beantworten.

Auf die Frage, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang der von der Republik Italien bei der Unterzeichnung nach Art. 13 des Übereinkommens erklärte Vorbehalt (abgedruckt in den Mitteilungen des Europarats, Beilage für Rechtsfragen Nr. 15/Februar 1977 S. 9) für die Anwendbarkeit des Übereinkommens im Auslieferungsverkehr mit ihr von Belang ist (vgl. Stein in ZaöRV 1977, 668, 680), braucht danach nicht mehr eingegangen zu werden. Es braucht auch nicht erörtert zu werden, ob das Übereinkommen rückwirkende Kraft hat und deshalb auch auf Straftaten anwendbar ist, die - wie hier - vor seinem Inkrafttreten begangen worden sind (vgl. Linke in ÖJZ 1977, 232, 238).

IV.

Für die vom Oberlandesgericht nunmehr zu entscheidende Frage, ob die dem Verfolgten vorgeworfenen Straftaten als politische Taten im Sinne des § 3 DAG anzusehen sind, weist der Senat auf seine Entscheidung BGHSt 28, 110, 113[BGH 17.08.1978 - 4 ARs 8/78] hin. Die dort aufgestellten Grundsätze für die Beurteilung der Mitgliedschaft und der Betätigung in einer Vereinigung, die politische Ziele jedenfalls auch mit kriminellen Mitteln zu verwirklichen sucht, dürften auch für den vorliegenden Fall in Betracht kommen. Das Oberlandesgericht wird bei seiner Entscheidung aber auch nicht außer acht lassen dürfen, daß das italienische Appellationsgericht in dem genannten, dem Auslieferungsersuchen zugrunde liegenden Urteil selbst den "politischen Charakter" der Taten, jedenfalls soweit der Tatbestand des "Blutbades" in Betracht kommt, hervorhebt (vgl. S. 107/108 der in den Akten befindlichen Übersetzung des Urteils, S. 267, 268 d.A.).