I.

Der Kläger ist Berufssoldat im Range eines Hauptmanns. Im Jahre 1966 wurde er zum Bundesnachrichtendienst (BND) versetzt, wo er zunächst als Hilfssachbearbeiter, später als Führer eines Observationstrupps und ab April 1977 als Fachlehrer für Observation und nachrichtendienstlich richtiges Verhalten eingesetzt war. Nach einer Überprüfung des Klägers entsprechend den "Richtlinien für die Sicherheitsüberprüfung von Bundesbediensteten" (Beschluß der Bundesregierung vom 15. Februar 1971) erließ der BND den Sicherheitsbescheid vom 21. März 1977, wonach dem Kläger die Ermächtigung zum Zugang zu Verschlußsachen bis einschließlich "geheim" und der entsprechenden Geheimhaltungsgrade der Nato erteilt werden konnte. Am 1. April 1985 erhielt er aufgrund des Sicherheitsbescheides eine VS-Ermächtigung.

In den Jahren 1976 bis 1980 besuchte ein in der DDR wohnender Onkel des Klägers, der im Jahre 1905 geborene Rentner Kurt S., mit seiner Ehefrau für vier Wochen bzw. 14 Tage die in Ingolstadt wohnende Schwester des Klägers. Dabei kam es im Jahre 1976 zu einem etwa einminütigen Zusammentreffen des Klägers mit seinem Onkel, als der Kläger nach einem Besuch seiner ebenfalls in Ingolstadt wohnenden Mutter bei seiner Schwester klingelte und diese mit dem Onkel auf die Terrasse ihres Wohnhauses trat. Der Aufforderung seiner Schwester, doch hereinzukommen, kam der Kläger nicht nach.

Im Oktober 1984 lernte der Kläger eine jugoslawische Staatsangehörige kennen, mit der er sich dreimal traf, und zwar das erste Mal für etwa eine Stunde in einem Lokal, das zweite Mal ca. eine Stunde in seinem Auto und beim dritten Mal ca. eineinhalb Stunden in ihrer Wohnung. Als er beim dritten Zusammentreffen zufällig von der jugoslawischen Staatsangehörigkeit seiner Bekannten erfuhr, brach er die rein sexuelle Beziehung sofort ab.

Sowohl die Besuche seines Onkels und sein Zusammentreffen mit ihm als auch seine Bekanntschaft mit der Jugoslawin meldete der Kläger seinem Dienstherrn nicht. Im Rahmen einer Sicherheitswiederholungsüberprüfung gab er in einer schriftlichen Erklärung vom 20. Mai 1985 an, er könne sich trotz intensiven Nachdenkens nicht mehr genau daran erinnern, ob er seinen Onkel letztmalig 1958 oder 1976 gesehen habe; er meine jedoch, es sei durch unglückliche Umstände im Jahre 1976 in Ingolstadt zu einer einminütigen Begegnung gekommen. In einer weiteren schriftlichen Vorbemerkung zu der Anhörung am 18. Juni 1985 erklärte er, er wisse, daß er bezüglich der Jugoslawin einen Fehler gemacht habe; es könne aber niemand ernstlich erwarten, daß er sich hinterher - wenn der Fehler erkannt, aber ohne Auswirkung geblieben sei, da seine, des Klägers, Identität nicht bekannt geworden sei - auch noch selbst anklage und Personenanfrage stelle. Im Verlauf eines im Zusammenhang mit den oben dargestellten Vorgängen gegen den Kläger eingeleiteten, inzwischen wegen Zeitablaufs gemäß § 9 Abs. 2 WDO eingestellten Disziplinarverfahrens wurde der Kläger am 11. Juli 1985 vernommen, wobei er u.a. erklärte, deshalb zu der Jugoslawin keine Personenanfrage gestellt zu haben, weil er sich nicht selbst habe kompromittieren wollen und außerdem seine persönliche Sicherheitslage nicht gefährdet gesehen habe.

Bereits seit Anfang Juni 1985 war der Kläger zur vorläufigen Dienstleistung einer Organisationseinheit im Bereich der offenen Beschaffung zugewiesen worden, wo er keinen Zugang zu Verschlußsachen hat; seit 1. September 1987 besetzt er dort einen entsprechenden Dienstposten. Nach Abschluß der Wiederholungsüberprüfung wurden ihm durch mündliche Verfügung des BND vom 28. Juni 1985 der Sicherheitsbescheid vom 21. März 1977 und die VS-Ermächtigung vom 1. April 1985 mit der Begründung entzogen, daß - wie sich aus der entsprechenden schriftlichen Verfügung vom 1. Juli 1985 ergibt - die am 18. Juni 1985 erfolgte Anhörung des Klägers die gegen ihn erhobenen Sicherheitsbedenken nicht habe ausräumen können. Den vom Kläger hiergegen erhobenen Widerspruch wies der BND durch Bescheid vom 30. Dezember 1986 als unzulässig zurück; zur Begründung gab er an, daß die Aufhebung des Sicherheitsbescheides und der VS-Ermächtigung keine Verwaltungsakte seien.

Der Kläger hat daraufhin rechtzeitig beim erkennenden Gericht Klage erhoben, mit der er im wesentlichen vorträgt:

Er wende sich mit seiner Klage allein gegen die Aufhebung des Sicherheitsbescheides. Diese sei als Verwaltungsakt anzusehen, da sie direkte Wirkung auf seine dienstliche Existenz und damit Außenwirkung habe. Ohne Sicherheitsbescheid sei er sowohl beim BND als auch bei der Bundeswehr ein Gezeichneter, ein Ausgestoßener. Bei beiden Organisationen werde ihm niemand eine vernünftige und ernstzunehmende Tätigkeit zuweisen, so daß er seiner beruflichen Perspektiven, auch im Hinblick auf etwaige Beförderungen, beraubt sei.

Die Aufhebung des Sicherheitsbescheides sei rechtswidrig. Sein Verhalten rechtfertige nicht den Vorwurf der Beklagten, daß er für den BND ein Sicherheitsrisiko darstelle. Er habe dadurch, daß er die Besuche seines Onkels und sein Zusammentreffen mit ihm nicht gemeldet und in bezug auf die Jugoslawin keine Personenanfrage gestellt habe, nicht gegen interne Dienstanweisungen des BND, insbesondere nicht gegen die Vorschrift "Sicherheitsvorgänge" vom 2. Juni 1971 und gegen die Richtlinien des BND betreffend Personenanfragen vom 10. März 1970 und vom 18. August 1980 verstoßen. Das gelte auch insoweit, als er mit seinem Onkel nicht nur im Jahre 1976, sondern außerdem im Jahre 1980, und zwar für zehn bis fünfzehn Minuten, zusammengetroffen sei. Eine Personenanfrage für die Jugoslawin sei nicht erforderlich gewesen, da er deren ausländische Abstammung nicht habe erkennen können und die Aufnahme der Beziehung von ihm ausgegangen sei.

Bei der Anhörung sei ihm kein echtes rechtliches Gehör gewährt worden, da ihm lediglich die gegen ihn erhobenen Vorwürfe mitgeteilt worden seien. Es sei ihm jedoch nicht bekanntgegeben worden, ob und inwieweit seine Einwendungen und Erklärungen zur Kenntnis genommen und überprüft worden seien. Die im Widerspruchsbescheid enthaltene Begründung, daß seine Einlassungen nicht überzeugen könnten, sei im Hinblick auf die weitgehenden Folgen der angefochtenen Maßnahme nicht ausreichend.

Der Kläger beantragt,

hilfsweise festzustellen,

Die Beklagte beantragt,

Sie trägt vor, daß die erhobene Anfechtungsklage unzulässig sei, weil die Entziehung eines Sicherheitsbescheides kein Verwaltungsakt sei. Auch der Hilfsantrag sei unzulässig, weil mit der Feststellungsklage allein die Feststellung der Nichtigkeit, nicht aber der Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsaktes begehrt werden könne. Es komme lediglich ein Antrag auf Verpflichtung der Beklagten zur Durchführung einer erneuten Sicherheitsüberprüfung und anschließender Neuentscheidung unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts in Betracht. Ein Antrag auf Verpflichtung zur Neuerteilung des Sicherheitsbescheides scheide wegen des Sicherheitsbedürfnisses des BND von vornherei aus.

Jedenfalls sei die Klage aber unbegründet. Der Kläger sei seit seiner Versetzung zum BND mit einem latenten Sicherheitsrisiko belastet, weil er Verwandte in der DDR habe. Dieses Risiko sei zwar dem BND von Anfang an bekannt gewesen und bisher getragen worden. Die im Jahre 1985 abgeschlossene Sicherheitswiederholungsüberprüfung habe jedoch Verhaltensweisen des Klägers erkennen lassen, die das bisherige Vertrauen in ihn nicht länger rechtfertigen könnten. Denn dem Kläger sei es wie allen Mitarbeitern des BND untersagt, private Beziehungen zu Personen aufzunehmen, die die Staatsangehörigkeit eines Staates des kommunistischen Machtbereichs besitzen. Jeder Versuch der Aufnahme von Kontakten durch derartige Personen sei unverzüglich anzuzeigen. Ergänzend sei jeder Mitarbeiter verpflichtet, über dienstfremde Personen, die die Sicherheit des Dienstes, seiner Einrichtungen, seiner Arbeit oder seiner Mitarbeiter beeinträchtigen könnten, mittels einer sogenannten "Personenanfrage" zu berichten. In Kenntnis dieser dienstinternen Vorschriften, über die der Kläger jährlich belehrt worden sei, habe er die Beziehung zu der Jugoslawin aufgenommen. Selbst wenn er deren Staatsangehörigkeit zunächst nicht erkannt habe, sei er nachträglich zur Aufklärung verpflichtet gewesen. Hinzu trete, daß der Kläger vorsätzlich seine Meldepflicht verletzt habe. Es sei gängige Praxis gegnerischer Nachrichtendienste, Agenten bzw. Agentinnen auf Geheimnisträger anzusetzen mit dem Auftrag, eine Liebesbeziehung aufzubauen und nachrichtendienstlich zu nutzen. Bei seiner Anhörung im Mai 1985 habe der Kläger denn auch eingeräumt, daß er eine "Personenanfrage" hätte stellen müssen; er habe jedoch davon Abstand genommen, weil hierdurch seine Sicherheitslage berührt worden wäre. Bei dieser Gelegenheit habe er auch eingeräumt, in der vorangegangenen ersten Anhörung das tatsächliche Ausmaß seiner Beziehung zu der Jugoslawin bewußt verschwiegen zu haben. Erst als er in der zweiten Anhörung erkannt habe, daß die Tatsachen bereits bekannt gewesen seien, habe er das Verhältnis zugegeben. Darüber hinaus habe der Kläger Fragebögen zur Beurteilung seiner Sicherheitslage in bezug auf in der DDR wohnende Verwandte unzutreffend ausgefüllt. Weiter habe der Kläger bei seiner Anhörung am 15. Mai 1985 geäußert, nach 1959 keine Kontakte mehr zu seiner Verwandtschaft im kommunistischen Machtbereich gehabt zu haben; am 11. Juli 1985 habe er dagegen seine Begegnung mit dem Onkel im Jahre 1976 präzise geschildert.

Insgesamt erwecke das Verhalten des Klägers den Verdacht des Verschleierns der tatsächlichen Beziehung zu seinen Verwandten in der DDR. Objektive Sicherheitsrisiken - insbesondere Beziehungen zu nahen Angehörigen im kommunistischen Machtbereich - könnten aber nur getragen werden, wenn der betreffende Bedienstete von sich aus alle damit zusammenhängenden Vorgänge mitteile, um den Organisationsbereich "Sicherheit" in die Lage zu versetzen, dessen Sicherheitslage jederzeit beurteilen zu können.

II.

Die Klage kann keinen Erfolg haben. Während der von dem Kläger in erster Linie gestellte Antrag auf Aufhebung der Entziehung des Sicherheitsbescheides mangels Vorliegens eines Verwaltungsaktes als unzulässig abzuweisen ist, kann dem hilfsweise gestellten Feststellungsantrag deshalb nicht entsprochen werden, weil die Entziehung des Sicherheitsbescheides nicht rechtswidrig war.

Für beide Klageanträge ist gemäß § 40 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit § 59 Abs. 1 SG der Verwaltungsrechtsweg und nicht der Rechtsweg zu den Truppendienstgerichten gegeben. Zwar richtet sich die Abgrenzung der beiden Gerichtsbarkeiten nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwGE 43, 261 und Urteil vom 1. Februar 1979 - BVerwG 2 C 17.78 - <Buchholz 238.4 § 59 SG Nr. 1>) im Grundsatz danach, daß Rechtstreitigkeiten, die den Status des Soldaten betreffen, vor die allgemeinen Verwaltungsgerichte gehören, während der Streit um die dienstliche Verwendung eines Soldaten truppendienstlicher Natur ist und daher zu den Truppendienstgerichten führt. Auch betriff die Frage der Rechtmäßigkeit der Entziehung des einem Soldaten erteilten Sicherheitsbescheides seine Verwendbarkeit. Dennoch ist im vorliegenden Fall die Zuständigkeit des Wehrdienstsenats des Bundesverwaltungsgerichts zu verneinen, weil sich der Kläger mit seiner Klage im Sinne des § 17 Abs. 1 WBO weder gegen eine Maßnahme eines Vorgesetzten noch gegen pflichtwidriges Verhalten eines Kameraden wendet. Denn der Präsident des BND, in dessen Namen die strittige Maßnahme ergangen ist, ist, wie der erkennende Senat bereits in dem Urteil vom 17. Oktober 1986 - BVerwG 6 A 1.85 - zur Klage eines beim BND tätigen Soldaten gegen seine Umsetzung in eine andere Abteilung dargelegt hat, in diesem Sinne kein (militärischer) "Vorgesetzter" dieser Soldaten, da er nach der Begriffsbestimmung in § 1 Abs. 4 SG in Verbindung mit der Verordnung über die Regelung des militärischen Vorgesetztenverhältnisses nicht berechtigt ist, ihnen Befehle zu erteilen. Auch ist der BND in keiner Weise in die Bundeswehr eingegliedert. Ein truppendienstliches Unterstellungsverhältnis der beim BND eingesetzten Soldaten zum Präsidenten dieser Behörde besteht somit nicht.

Die Unzulässigkeit des von dem Kläger gestellten Anfechtungsantrages folgt daraus, daß die Entziehung eines Sicherheitsbescheides - wie auch dessen Erteilung - kein Verwaltungsakt (§ 42 Abs. 1 VwGO) und einem solchen auch nicht unter dem Gesichtspunkt des Anspruchs auf Gewährung effektiven Rechtsschutzes, Art. 19 Abs. 4 GG, gleichzustellen ist. Nach der Begriffsbestimmung des § 35 Abs. 1 VwVfG ist als Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme anzusehen, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Die getroffene Maßnahme muß Rechte des Betroffenen unmittelbar begründen, verbindlich feststellen, beeinträchtigen, aufheben oder mit bindender Wirkung verneinen. Eine derartige Regelung eines Einzelfalles setzt eine unmittelbare rechtliche Außenwirkung voraus. Ob ihr diese Wirkung zukommt, hängt davon ab, ob sie ihrem objektiven Sinngehalt nach dazu bestimmt ist, Außenwirkung zu entfalten, nicht aber davon, wie sie sich im Einzelfall auswirkt (vgl. BVerwGE 60, 144 <145>). Durch diese Außenwirkung unterscheidet sich der Verwaltungsakt von behördeninternen Maßnahmen, von denen er abzugrenzen und damit gleichzeitig seinem Inhalt nach näher zu konkretisieren ist. Behördeninterne Maßnahmen sine insbesondere u.a. die an einen Beamten allein in seiner Eigenschaft als Amtsträger und Glied der Verwaltung gerichteten, auf organisationsinterne Wirkung zielenden Weisungen des Dienstherrn sowie die auf die Art und Weise der dienstlichen Verrichtung bezogenen innerorganisatorischen Maßnahmen der Behörde, in deren Organisation der Beamte eingegliedert ist (BVerwGE a.a.O. S. 146).

Bei Anwendung dieser Grundsätze ergibt sich, daß die Entziehung der Sicherheitsbescheide eine Maßnahme im Rahmen der Organisationsgewalt des Dienstherrn ist, die sich an den Beschäftigten in seiner Eigenschaft als Glied der Behörde richtet. Nach den im Zeitpunkt des Ergehens der strittigen Entscheidung geltenden, auch für den BND maßgebenden "Richtlinien für die Sicherheitsüberprüfung von Bundesbediensteten" (Beschluß der Bundesregierung vom 15. Februar 1971) durften Zugang zu bzw. Umgang mit den Arbeitsmitteln und Arbeitsergebnissen einer Behörde, die Verschlußsachen sind, nur solche Personen erhalten, die nach diesen Richtlinien überprüft und entsprechend berechtigt bzw. beauftragt sind (vgl. nunmehr die Richtlinien für die Sicherheitsüberprüfung von Personen im Rahmen des Geheimschutzes - Sicherheitsrichtlinien/SiR, Beschluß der Bundesregierung vom 11. November 1987, GMBl. 1988, S. 30). Soweit gegen einen Beschäftigten keine Sicherheitsbedenken bestehen, wird das Ergebnis der Sicherheitsüberprüfung in Form eines "Sicherheitsbescheides" mitgeteilt, der die Feststellung beinhaltet, daß die betreffende Person nach den Richtlinien überprüft worden ist und daß ihr aufgrund der Überprüfung die Ermächtigung zum Zugang zu bzw. zum Umgang mit Verschlußsachen des entsprechenden Geheimhaltungsgrades erteilt werden kann. Der Sicherheitsbescheid ist demnach die Grundlage für die ebenfalls auszusprechende Verschlußsachenermächtigung, die ihrerseits auf das unbedingt notwendige Maß zu beschränken ist.

Hiernach wird mit der Erteilung bzw. mit der Entziehung des Sicherheitsbescheides im Bereich des BND keine individuelle Rechtsposition des Betreffenden geschaffen oder beseitigt, sondern allein dem Sicherheitsbedürfnis dieser extrem sicherheitsempfindlichen Einrichtung Rechnung getragen. Beide Maßnahmen erweisen sich damit als Instrument zur Gewährleistung der Funktionsfähigkeit des BND als einer auf die geheime Beschaffung und Auswertung von Nachrichten aus dem Ausland gerichteten Einrichtung; dies setzt die (wiederkehrende) Sicherheitsüberprüfung aller Mitarbeiter unter den verschiedensten Gesichtspunkten voraus, da nur auf diese Weise das von der Aufgabe geforderte Höchstmaß an Sicherheit erreicht werden kann. Schon eine einzige (potentielle) "undichte Stelle" vermag nicht nur die Arbeit des BND insgesamt, sondern auch den einzelnen Beschäftigten zu gefährden, so daß die regelmäßige Sicherheitsüberprüfung auch ein Gebot der Fürsorgepflicht des Dienstherrn ist. Davon abgesehen sind die Mitarbeiter soweit irgend möglich dadurch von Angriffen gegnerischer Dienste zu schützen, daß sie zu sicherheitsempfindlichen Vorgängen nur insoweit Zugang erhalten, als dies entsprechend ihrer konkreten Sicherheitslage verantwortet werden kann. Denn der Umfang der Gefährdung der Mitarbeiter ist davon abhängig, inwieweit sie von sicherheitsempfindlichen Vorgängen Kenntnis haben. Nur die vorbeugende Maßnahme der Sicherheitsüberprüfung ermöglicht somit dem BND die optimale Wahrnehmung seines Auftrages.

In Anbetracht dieser Zweckbestimmung der Sicherheitsüberprüfung ist der Gegenstand des Sicherheitsbescheides so stark an dem Auftrag und den sich aus ihm ergebenden Sicherheitsbedürfnissen orientiert, daß sich die Auswirkungen seiner Entziehung gegenüber dem betroffenen Mitarbeiter lediglich als eine tatsächlich Nebenwirkung der Maßnahmen darstellen, ohne eine subjektive Rechtsposition des Betroffenen zu begründen. Die Entziehung des Sicherheitsbescheides hat unter diesen Umständen zwar nicht nur den Charakter einer Weisung an den zuständigen Vorgesetzten, den Beschäftigten von dem Zugang zu Verschlußsachen auszuschließen, sondern sie hat auch unmittelbare Wirkung gegenüber diesem selbst. Denn sie führt zu einer nachhaltigen Einschränkung seiner Verwendungsbreite, da er für alle Tätigkeiten, für die der Sicherheitsbescheid vorausgesetzt wird, also im eigentliche Aufgabenbereich des BND, nicht mehr in Betracht kommt. Deswegen kann sich die Maßnahme auf den weiteren beruflichen Werdegang des Beschäftigten nachteilig auswirken. Trotz dieser tatsächlichen Folgewirkungen für den Beamten/Soldaten ist die Entziehung des Sicherheitsbescheides nach ihrem objektiven Sinngehalt jedoch als eine ausschließlich innerdienstliche Organisationsmaßnahme anzusehen (vgl. hierzu BVerwGE 55, 186 <190 f.>, sowie BVerwGE 60, 144 <145>). Die Dienstverhältnisse der beim BND Beschäftigten sind von vornherein derart durch die besondere Aufgabenstellung der Behörde geprägt, daß die Beschäftigten zu jeder Zeit bei Sicherheitsbedenken mit der Entziehung des Sicherheitsbescheides rechnen müssen, und zwar selbst dann, wenn die das Sicherheitsinteresse des BND berührenden Umstände nicht auf einem dem Beschäftigten vorwerfbaren Verhalten beruhen.

Wenn somit der Kläger die Entziehung des für ihn erteilten Sicherheitsbescheides nicht mit der Anfechtungsklage angreifen kann, so ist er damit nicht rechtsschutzlos gestellt. Er ist vielmehr berechtigt, im Wege des Feststellungsantrages eine gerichtliche Entscheidung darüber zu erlangen, ob sich diese Maßnahme als eine Verletzung seiner individuellen Rechtssphäre auswirkt (vgl. BVerwGE 41, 253 <258>). An dieser Entscheidung hat er gemäß § 43 Abs. 1 VwGO ein berechtigtes Interesse, da die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Entziehung des Sicherheitsbescheides geeignet wäre, seine rechtliche Position gegenüber der Beklagten erheblich zu verbessern. Denn die Beklagte wäre bei einer Entscheidung über die Wiedererteilung des Sicherheitsbescheides, auch wenn vorher eine erneute Sicherheitsüberprüfung erforderlich ist, insoweit an die rechtliche Beurteilung des erkennenden Gerichts gebunden, als sie die Vorgänge betrifft, die Anlaß für die Entziehung des Sicherheitsbescheides waren. Der Grundsatz der Subsidiarität der Feststellungsklage gegenüber der Leistungsklage (§ 43 Abs. 2 VwGO) greift entgegen der Auffassung der Beklagten nicht ein. Da der Sicherheitsbescheid nicht im Interesse des Beamten/Soldaten erteilt wird und diesem somit keine subjektive Rechtsposition einräumt, vielmehr allein dem Sicherheitsbedürfnis des BND und dem von ihm wahrzunehmenden Auftrag dient, kommt ein Antrag auf Verpflichtung der Beklagten zur erneuten Entscheidung nach einer nochmaligen Sicherheitsüberprüfung unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts nicht in Betracht; unter diesen Umständen bietet allein eine Feststellungsklage die Möglichkeit, gegen eine mögliche Rechtsverletzung im Rahmen der Entziehung des Sicherheitsbescheides, z.B. durch Unterlassung einer gebotenen Anhörung oder durch diskriminierende Umstände, den durch Art. 19 Abs. 4 GG garantierten gerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch zu nehmen.

Der Feststellungsantrag ist unbegründet, weil sich die Entziehung des für den Kläger erteilten Sicherheitsbescheides aufgrund der "Richtlinien für die Sicherheitsüberprüfung von Bundesbediensteten" als rechtsfehlerfrei erweist. Denn der Kläger hat zu erheblichen Sicherheitsbedenken Anlaß gegeben, weil er gegen ihm bekannte Dienstvorschriften des BND verstoßen hat, die die Sicherheit des Dienstes gewährleisten sollen, und weil er im Rahmen der Sicherheitswiederholungsüberprüfung im Jahre 1985 Verhaltungsweisen gezeigt hat, die das erforderliche Verständnis für die Sicherheitsbedürfnisse des BND vermissen lassen, weshalb ihm das für die Erteilung eines Sicherheitsbescheides erforderliche Vertrauen nicht mehr entgegengebracht werden konnte.

Wie der 1. Wehrdienstsenat des Bundesverwaltungsgerichts in ständiger Rechtsprechung für den Bereich der Bundeswehr entschieden hat (vgl. BVerwGE 83, 90 <94> und Beschluß vom 24. November 1987 - 1 WB 105.86 -), sind Sicherheitsbedenken immer dann gegeben, wenn im Einzelfall die begründete Besorgnis besteht, daß der Betroffene geheimhaltungsbedürftige Umstände preisgeben könnte, namentlich wenn er als potentielles Angriffsobjekt fremder Dienste erscheint, weil er erpreßt, genötigt oder in anderer Weise zur Verletzung seiner Verschwiegenheitspflicht verleitet werden kann. Die Beurteilung des Sicherheitsrisikos, die sich zugleich als eine Prognose künftiger Entwicklung der Persönlichkeit des Soldaten und seiner Verhaltensweise darstellt, darf sich allerdings nicht nur auf eine vage Vermutung oder reine abstrakte Besorgnis stützen, sondern ist auf der Grundlage tatsächlicher Anhaltspunkte zu treffen. Dabei gibt es keine "Beweislast", weder für den Betroffenen, daß er die Sicherheitsinteressen der Bundeswehr gewahrt hat und künftig wahren wird, noch für den Dienstherrn, daß der Betroffene dieser Erwartung nicht gerecht geworden ist oder künftig nicht entsprechen werde (vgl. BVerfGE 39, 334 <353>).

Diese Grundsätze sind im gleichen Maße auf den BND anzuwenden, da auch dieser seinen Auftrag nur erfüllen kann, wenn allein solche Personen Zugang zu Verschlußsachen haben, bei denen keinerlei Sicherheitsbedenken bestehen. Im Hinblick auf die selbst gegenüber anderen Sicherheitsbehörden exponierte Lage des BND ist hier sogar ein besonders strenger Maßstab anzulegen. Bei der Prüfung und Entscheidung, ob bei einem Beschäftigten wegen eines Sicherheitsrisikos Sicherheitsbedenken bestehen, steht dem BND ein gerichtlich nur beschränkt nachprüfbarer Beurteilungsspielraum zu.

Hiernach unterliegt es keinen rechtlichen Bedenken, wenn die Beklagte ein Sicherheitsrisiko darin gesehen hat, daß der Kläger mehrfach bewußt gegen ihm obliegende, dem Sicherheitsbedürfnis des BND dienende Meldepflichten verstoßen hat. Wie sich aus den vorliegenden Sicherheitsverfügungen des BND ergibt, ist es den Mitarbeitern aus Gründen vorbeugender Sicherheit untersagt, private Beziehungen zu Personen, die die Staatsangehörigkeit eines Staates eines kommunistischen Machtbereichs besitzen oder die Bürger der DDR sind, aufzunehmen. Jeder Versuch der Aufnahme von Kontakten durch derartige Personen ist zur Früherkennung und zur Abwehr möglicher Sicherheitsgefahren unverzüglich anzuzeigen. Ergänzend hierzu ist jeder Mitarbeiter verpflichtet, über dienstfremde Personen, die die Sicherheit des Dienstes, seiner Einrichtungen, seiner Arbeit oder seiner Mitarbeiter beeinträchtigen können, mittels einer sogenannten "Personenanfrage" zu berichten. Diese Verfügungen waren dem Kläger bekannt, er ist über sie alljährlich belehrt worden. Dennoch hat er es unterlassen, die Zusammentreffen mit seinem Onkel in den Jahren 1976 und 1980 anzuzeigen. Betreffend die Jugoslawin hätte er, nachdem er von ihrer Staatsangehörigkeit erfahren hatte, jedenfalls eine Personenanfrage stellen müssen. Denn die Jugoslawin hätte ihn mit der Drohung, die intimen Kontakte seiner Ehefrau mitzuteilen, erpressen und so die Sicherheit des BND beeinträchtigen können. Daß diese Möglichkeit nicht fernlag, ergibt sich daraus, daß die Ehefrau des Klägers die sexuelle Beziehung später zum Anlaß für ein Scheidungsbegehren genommen hat. Der Kläger hat diese Möglichkeit der Sicherheitsbeeinträchtigung durchaus erkannt, denn er hat bei seiner Anhörung im Mai 1985 zugegeben, daß er eine Personenanfrage hätte stellen müssen. Bei dieser Gelegenheit hat er außerdem eingeräumt, in der vorangegangenen ersten Anhörung das tatsächliche Ausmaß seiner Beziehungen zu der Jugoslawin bewußt verschwiegen zu haben. Diese Verstöße des Klägers gegen die Sicherheitsverfügungen sind deshalb so gravierend, weil er als Lehrer gerade die Aufgabe hatte, Nachwuchsmitarbeitern nachrichtendienstliches Verhalten zu lehren, und ihm insoweit eine Vorbildfunktion zukam.

Darüber hinaus lassen die Erklärungen des Klägers bei seinen Anhörungen erkennen, daß er den Sicherheitsinteressen des BND nicht das erforderliche Gewicht beimißt. Seine Einlassung in der schriftlichen Erklärung vom 18. Juni 1985 und bei seiner Vernehmung vom 11. Juli 1985, er habe sich, nachdem er seinen Fehler erkannt gehabt habe, nicht selbst anklagen bzw. kompromittieren wollen und habe außerdem seine persönliche Sicherheitslage nicht gefährdet gesehen, zeigt, daß er sich - unabhängig von den konkreten Regelungen in den Sicherheitsverfügungen - für berechtigt hält, seine Sicherheitslage selbst zu beurteilen. Dies widerspricht aber gerade dem Sinn der Sicherheitsverfügungen, die Prüfung der Sicherheitslage von darauf spezialisierten Mitarbeitern durchführen zu lassen, da nur diese einen möglichen Gesamtzusammenhang mit anderen dem BND bekannten Aktivitäten, die unter Umständen gegnerischen Diensten zuzurechnen sind, erkennen können. Zu einer solchen aus der Gesamtschau möglichen Analyse war der Kläger nicht in der Lage. Er hat vielmehr, insbesondere bezüglich des Kontaktes mit der Jugoslawin, die zur Feststellung eines etwaigen gegnerischen Ansatzes dringend erforderliche Personenanfrage unterlassen und bei der ersten Anhörung sogar versucht, den wahren Sachverhalt zu verschleiern. Der BND hat denn auch von der Beziehung des Klägers zu der Jugoslawin nur zufällig im Rahmen von Ermittlungen gegen deren Ehemann erfahren. Das Vorbringen des Klägers, die Initiative zu dieser sexuellen Beziehung sei von ihm, nicht aber von der Jugoslawin ausgegangen, ändert an dieser Einschätzung nichts. Denn zum einen war seine Lage gegenüber seiner Ehefrau noch stärker belastet, zum anderen hat die Beklagte überzeugend dargetan, daß Agenten bzw. Agentinnen nicht selten derart plaziert werden, daß die Initiative von ihrem "Opfer" ausgeht. Insgesamt zeigt das Verhalten des Klägers, daß er gegebenenfalls in einer für ihn peinlichen Lage die Sicherheitsbedürfnisse des BND gegenüber seinen privaten Interessen zurückstellt, weshalb er für den BND zu einem Sicherheitsrisiko geworden ist.

Die Rüge des Klägers, ihm sei im Verwaltungsverfahren kein "echtes" rechtliches Gehör gewährt worden und die Entziehung des Sicherheitsbescheides sei nicht hinreichend begründet, ist nicht gerechtfertigt. Denn nach den von den Beteiligten vorgelegten Unterlagen ist der Kläger mehrfach angehört worden, wobei ihm ersichtlich auch konkrete Vorhalte gemacht worden sind. Anderenfalls hätte er sich in seiner schriftlichen "Vorbemerkung" zu der Anhörung am 18. Juni 1985 nicht so konkret wie geschehen äußern können. Die Begründung des Widerspruchsbescheides schildert überdies Sinn und Zweck sowie rechtliche Grundlage der Sicherheitswiederholungsüberprüfung, nimmt sodann Bezug auf diese Anhörung und setzt sich mit ihr, wenn auch nur kurz, auseinander. Dem Kläger war also schon vor Klageerhebung die Rechtsauffassung der Beklagten zur Sach- und Rechtslage bekannt.

Nach alledem ist die Klage mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.