I.

Die Klägerin werdet sich gegen einen Leistungsbescheid, durch den sie zur Zahlung von Kosten für die Beseitigung von Schifffahrtshindernissen heragezogen worden ist. Im einzelnen liegt folgender Sachverhalt zugrunde.

Die Klägerin und die B. AG Gelsenkirchen schlössen am 30. Januar 1973 einen Vertrag über den Abbruch und die Verschrottung einer Brücke - von Kranbahnschienen, restlichen Gleisanlagen, Waggonwaagen und eines Wiegehauses. Diese Anlagen befanden sich im zur Zeche "Matthias Stinnes" gehörenden Hafen in Essen-Karnap. Die Schienen und andere Anlagen wurden von der Klägerin abgebrochen. Die Schwellen wurden aufgenommen und anschließend zunächst im Bereich des Hafens gelagert. Ende Juni 1973 warfen Badende einen Teil der Schwellen in das Hafenbecken. Die Schwellen wurden in die Schiffahrtsrinne des Rhein-Herne-Kanals abgetrieben. Da sie die Schiffahrt gefährdeten, wurden Ende Juni/Anfang Juli ca. 80 Schwellen durch Dienstkräfte des zuständigen Streckenaufsichtsbezirks Essen-Dellwig/Gelsenkirchen des Wasser- und Schiffahrtsamtes Duisburg-Meiderich unter Einsatz des Bootes "Essen-Dellwig" aus dem Kanal geborgen. Sodann forderte das Wasser- und Schiffahrtsamt Duisburg-Meiderich mit Leistungsbescheid vom 8. März 1974 die Klägerin zur Zahlung von 2.515,92 DM (Löhne einschließlich Zulagen für eigene Dienstkräfte 2.145,80 DM, "Miete" für das Boot 348 DM, Materialien für das Boot 22,12 DM) mit der Begründung auf, die Klägerin sei als Eigentümerin der Schwellen gemäß § 25 Abs. 3 des Bundeswasserstraßengesetzes vom 2. April 1968 (BGBl. II S. 173) - WaStrG - für die Beseitigung verantwortlich gewesen; da die Schwellen eine sehr große Gefahr für die Schiffahrt gebildet hätten, habe sofort gehandelt werden müssen. Nach erfolglosem Widerspruch erhob die Klägerin Klage mit dem Antrag auf Aufhebung des Leistungsbescheides vom 8. März 1974 und des Widerspruchsbescheides vom 15. Oktober 1974. Zur Begründung machte sie geltend: Sie sei nicht Eigentümerin der geborgenen Schwellen gewesen; jedenfalls sei sie nicht polizeipflichtig, da die unbekannten Personen, die die Schwellen in das Wasser geworfen hätten, die tatsächliche Gewalt gegen ihren Willen ausgeübt hätten.

Das Verwaltungsgericht hat nach Durchführung einer Beweisaufnahme über den Umfang der durchgeführten Bergungsarbeiten durch Urteil vom 13. Juli 1976 den Bescheid des Wasser- und Schiffahrtsamtes Duisburg-Meiderich vom 8. März 1974 aufgehoben, soweit der darin festgesetzte Erstattungsbetrag 22,12 DM übersteigt, und nur wegen der 22,12 DM die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt: Durch die Bergung der Schwellen seien der Beklagten nur Kosten in Höhe von 22,12 DM (Kraftstoff und Öl für das Boot) entstanden. Die Erstattung der übrigen Kosten (Löhne und Miete) könne die Beklagte nicht verlangen, da es sich insoweit um Kosten handele, die auch ohne die Bergung der Schwellen angefallen wären.

Gegen dieses Urteil legte die Beklagte mit dem Ziel der vollen Klageabweisung Berufung ein, zu deren Begründung sie ergänzend vortrug: Auch die "Miete" für das Boot und die Löhne für die Besatzung seien durch die strompolizeiliche Maßnahme verursacht worden. Die Inanspruchnahme verwaltungseigener Mittel entspreche im vorliegenden Fall der Beauftragung eines selbständigen Unternehmers, da zur Durchsetzung strompolizeilicher Maßnahmen bestimmte Mittel nicht vorhanden seien und deshalb die Strompolizeibehörde die Wasser- und Schiffahrtsverwaltung als Fiskus mit der Ausführung betrauen müsse (Selbstbeauftragung). Selbst wenn man den Gesichtspunkt einer Selbstbeauftragung außer acht lassen und das Vorhandensein von Mitteln zum Vollzug strompolizeilicher Maßnahmen unterstellen würde, wären die Kosten von der Klägerin zu tragen. Zwar wären die Kosten für die Mittel bei ihr - der Beklagten - dann ohnehin angefallen, da Personal und Geräte von ihr gehalten würden; jedoch würde sie diese Mittel zur Erledigung anderer Arbeiten eingesetzt haben.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung der Beklagten durch Urteil vom 27. September 1978 zurückgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Das Wasser- und Schiffahrtsamt habe der Klägerin zwar gemäß § 28 Abs. 3 Satz 3 WaStrG die durch die Bergung der Schwellen entstandenen Kosten auferlegen können. Dazu gehörten jedoch nicht die Kosten für das Boot und für die Besatzung. Das Wasser- und Schiffahrtsamt habe zur Bergung der Schwellen ein ihm zur Verfügung stehendes Streckenunterhaltungsboot und eigene Dienstkräfte innerhalb der regulären Arbeitszeit eingesetzt. Daß die Kosten für den Einsatz eigener Verwaltungsmittel und eigenen Personals im Rahmen des § 28 Abs. 3 Satz 3 WaStrG nicht zu erstatten seien, ergebe sich aus folgender Überlegung: Bei§ 28 Abs. 3 Satz 3 WaStrG handele es sich um einen Anspruch auf Erstattung von Kosten, die durch die unmittelbare Ausführung einer strompolizeilichen Maßnahme entstünden. Bei der unmittelbaren Ausführung einer strompolizeilichen Maßnahme fielen Verfügung, Androhung, Festsetzung und Anwendung des Zwangsmittels - ähnlich wie bei§ 6 Abs. 2 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes vom 27. April 1953 (BGBl. I S. 157) - VwVG - in einem Akt zusammen. Da demnach § 28 Abs. 3 Satz 3 WaStrG eine Grundlage bilde, den Verantwortlichen für die Kosten von durchgeführtem Verwaltungszwang heranzuziehen, erscheine es geboten, für den Umfang des Kostenerstattungsanspruchs nach § 28 Abs. 3 Satz 3 WaStrG die Kostenregelung des Verwaltungs-Vollstreckungsgesetzes des Bundes, nämlich § 19 Abs. 1 VwVG - hier in der Fassung des Gesetzes zur Änderung von Kostenermächtigungen, sozialversicherungsrechtlichen und anderen Vorschriften (Kostenermächtigungs-Änderungsgesetz) vom 23. Juni 1970 (BGBl. I S. 805) - heranzuziehen.

Nach § 19 Abs. 1 VwVG würden für Amtshandlungen nach diesem Gesetz Kosten (Gebühren und Auslagen) gemäß § 342 Abs. 1, § 342 a der Reichsabgabenordnung in Verbindung mit dem Gesetz über die Kosten der Zwangsvollstreckung nach der Reichsabgabenordnung vom 12. April 1961 (BGBl. I S. 429) - AOVKG - in der jeweils geltenden Fassung erhoben. Art und Umfang der zu erhebenden Kosten richteten sich dabei nach dem jeweils angewendeten Zwangsmittel. Hier sei das Wasser- und Schiffahrtsamt im Wegs des unmittelbaren Zwangs vorgegangen, da eigenes Gerät und eigenes Personal eingesetzt worden seien. Selbst wenn eine Selbstbeauftragung vorliegen sollte, habe das Wasser- und Schiffahrt samt nicht den Weg der Ersatzvornahme gewählt, da es an dem Merkmal "einen anderen" im Sinne des§ 10 VwVG fehle. Art und Umfang der bei Anwendung unmittelbaren Zwangs zu erhebenden Kosten ergäben sich - soweit für das vorliegende Verfahren von Bedeutung - aus § 8 Abs. 1 Nr. 8 AOVKG in der Fassung des Kostenermächtigungs-Änderungsgesetzes vom 23. Juni 1970 (BGBl. I S. 805). Nach dieser Vorschrift würden als Auslagen Beträge, die aufgrund von Vollstreckungsmaßnahmen an Dritte zu zahlen seien, insbesondere Beträge, die beim unmittelbaren Zwang an Beauftragte und Hilfspersonen gezahlt würden, und sonstige durch Ausführung des unmittelbaren Zwangs entstandene Kosten erhoben.

Aus § 8 Abs. 1 Nr. 8 AOVKG ergebe sich, daß Kosten für eigenes Personal bei der Anwendung unmittelbaren Zwangs nicht erhoben werden könnten. Perm eigene Dienstkräfte seien nicht "Dritte" im Sinne des § 8 Abs. 1 Nr. 8 AOVKG. Es sei auch unerheblich, ob die Dienstkräfte dem Wasser- und Schiffahrtsamt für strompolizeiliche Maßnahmen oder für die ebenfalls hoheitlichen Aufgaben der Unterhaltung der Wasserstraßen zur Verfügung stünden. Selbst wenn nach der Organisation der Behörde zur Durchsetzung strompolizeilicher Maßnahmen bestimmtes Personal nicht vorhanden und deshalb in allen Fällen vollziehenden strompolizeilichen Tätigwerdens - sei es nun nach § 24 Abs. 1 WaStrG, weil ein nach § 25 WaStrG Verantwortlicher nicht vorhanden sei, oder nach § 28 Abs. 3 Satz 1 WaStrG, weil ein nach§ 25 WaStrG Verantwortlicher nicht oder nicht rechtzeitig zu erreichen sei - eine "Selbstbeauftragung" erforderlich sein sollte, führe das nicht dazu, daß die eingesetzten Dienstkräfte "Dritte" seien. Denn das Wasser- und Schiffahrtsamt sei eine Behörde, die sich trotz ihrer verschiedenen Aufgaben nach außen als Einheit darstelle. Eine eventuelle Selbstbeauftragung wäre ein rein behördeninterner Vorgang.

Auch die Kosten für das Boot würden von § 8 Abs. 1 Nr. 8 AOVKG nicht erfaßt. Es handele sich nämlich nicht um sonstige durch Aufführung des unmittelbaren Zwangs entstandene Kosten im Sinne dieser Vorschrift. § 8 Abs. 1 AOVKG sehe nur die Erstattung von Auflagen vor. Daraus ergebe sich, daß Kosten für eigene Verwaltungsmittel außer Ansatz bleiben müßten, es sei denn, es entstünden zusätzliche -über den bloßen Einsatz eigener Verwaltungsmittel hinausgehende - Kosten (z.B. Kosten für Materialien).

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Berufungsgericht zugelassene Revision der Beklagten. Sie rügt die Verletzung materiellen Rechts und beantragt, die Klage unter Änderung der vorinstanzlichen Urteile in vollem Umfange abzuweisen.

Die Klägerin tritt der Revision entgegen. Sie hält das angefochtene Urteil für zutreffend. Darüber hinaus macht sie weiterhin geltend, nicht Eigentümerin der Schwellen geworden zu sein.

II.

Die Revision hat keinen Erfolg. Das angefochtene Urteil beruht nicht im Sinne des § 137 Abs. 1 VwGO auf einer Verletzung von Bundesrecht.

Die Wasser- und Schiffahrtsämter können zur Erfüllung ihrer strompolizeilichen Aufgaben (§ 24 Abs. 1 des Bundeswasserstraßengesetzes vom 2. April 1968, BGBl. II S. 173, mit späteren Änderungen, - WaStrG -) gemäß § 28 Abs. 1 WaStrG Anordnungen erlassen, die an bestimmte Personen oder an einen bestimmten Personenkreis gerichtet sind und ein Gebot oder Verbot enthalten (strompolizeiliche Verfügungen). Ist die verantwortliche Person (§ 25 WaStrG) nicht oder nicht rechtzeitig zu erreichen, kann die Strompolizeibehörde die notwendigen Maßnahmen selbst ausführen (unmittelbare polizeiliche Ausführung). Kosten, die durch die unmittelbare Ausführung entstehen, können dem Verantwortlichen auferlegt werden (§ 28 Abs. 3 Satz 3 WaStrG).

Für die Beantwortung der hier umstrittenen Frage, wie die zu erstattenden Kosten zu bemessen, insbesondere ob auch allgemeine Personal- und Sachkosten der Verwaltung anzusetzen sind, besagt § 28 Abs. 3 Satz 3 WaStrG nichts und geben auch die anderen Vorschriften dieses Gesetzes keinen hinreichenden Aufschluß. § 30 Abs. 3 und 4 WaStrG, der die Realisierung des Anspruchs der Behörde auf Erstattung der "Kosten der Beseitigung" eines Schiffahrtshindernisses regelt, läßt übrigens die Frage der Bemessung dieser Kosten gleichermaßen offen. Ebensowenig ist § 47 WaStrG für die Auslegung des § 28 Abs. 3 Satz 3 WaStrG richtungweisend. Mit den dort in Rede stehenden "Kosten (Gebühren und Auslagen)" sind nämlich nicht die Aufwendungen gemeint, die durch das unmittelbare Einschreiten der Strompolizei entstehen. Vielmehr handelt es sich bei den durch die Bezugnahme auf einzelne Vorschriften des Bundeswasserstraßengesetzes ins Auge gefaßten "Amtshandlungen" durchweg um Maßnahmen, die in einem förmlichen Verwaltungsverfahren als Verwaltungsakte (Planfeststellungen, Genehmigungen, Erlaubnisse und Verfügungen) ergehen. Tatsächliches Verwaltungshandeln, insbesondere die unmittelbare Ausführung strompolizeilicher Maßnahmen (vgl.§§ 28 Abs. 3, 30 Abs. 1 WaStrG), ist dadurch nicht erfaßt worden. Dies ergab sich deutlicher in der ursprünglichen Fassung des § 47 Abs. 2 Nrn. 1-5 WaStrG (a.a.O. S. 184), welche die gebührenpflichtigen Verwaltungsakte näher bezeichnete (vgl. hierzu ferner die Gebührenordnung zum Bundeswasserstraßengesetz vom 6. November 1968, BGBl. II S. 923). Die Neufassung des§ 47 durch Art. 5 des Gesetzes zur Änderung kostenrechtlicher Vorschriften auf dem Gebiet des Seeverkehrs vom 10. Mai 1978 (BGBl. I S. 613) hat sachlich nichts geändert, Insbesondere nicht dadurch, daß an die Stelle der Bezeichnung einzelner gebührenpflichtiger Amtshandlungen die Verweisung auf die sie betreffenden Vorschriften des Bundeswasserstraßengesetzes getreten ist. Zu den gebührenpflichtigen Amtshandlungen, die nach geltendem Recht nurmehr in dem Gebührenverzeichnis der Kostenordnung zum Bundeswasserstraßengesetz vom 15. Januar 1979 (BGBl. I S. 77) umschrieben sind, gehört nach wie vor nicht die unmittelbare Ausführung strompolizeilicher Maßnahmen.

Auch aus der Vorgeschichte des Bundeswasserstraßengesetzes und den Gesetzesmaterialien läßt sich für die hier umstrittene Frage der Kostenbemessung keine eindeutige Antwort finden. Die vom Gesetzgeber bei Erlaß dieses Gesetzes 1968 vorgefundene Verwaltungspraxis ist dadurch gekennzeichnet, daß die Erstattung der gesamten Selbstkosten einer Leistung der Verwaltung (einschließlich der Personalkosten) und ein Zuschlag für Gemeinkosten auf der Grundlage allgemeiner Dienstvorschriften (Erlaß vom 5. April 1936 - WT 12 T 4 - Nr. 250 -, Geräte-Nutzungs-Vorschrift vom 30. Dezember 1950 - WT 11/1-920/50 - sowie ab 1965 auf der Grundlage der Selbstkostenvorschrift [Nr. 6501] und der Geräte-Nutzungs-Vorschrift [6502]) verlangt wurde. Diese Regelungen betreffen jedoch im wesentlichem den privatwirtschaftlichen Rechtsverkehr (Vermietung von Geräten und Bedienungspersonal) und die Amtshilfe. Sie mochten ferner dazu dienen, die der Schiffahrtsverwaltung vom Bundesgerichtshof in ständiger Rechtsprechung (vgl. insbesondere Urteil vom 15. Dezember 1975 - II ZR 54/74 - NJW 1976, 748) nach den Grundsätzenüber die Geschäftsführung ohne Auftrag zugesprochenen Ersatzansprüche zu spezifizieren. Es bestehen jedoch keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, daß der Gesetzgeber dieser Verwaltungspraxis durch die insoweit unspezifische Fassung des § 28 Abs. 3 Satz 3 WaStrG - und entsprechend durch § 30 Abs. 3 und 4 WaStrG - eine öffentlich-rechtliche Rechtsgrundlage hat verschaffen wollen. Auch aus den Gesetzesmaterialien (BT-Drucks. V/352 S. 24) ist dies nicht herzuleiten. Insbesondere kann aus dem dortigen Hinweis, die §§ 25-29 WaStrG entsprächen den herkömmlichen Grundsätzen des Polizeirechts, nichts hier Wesentliches entnommen werden. Denn die Bemessung der Kosten, welche bei der unmittelbaren Ausführung von polizeilichen Maßnahmen durch den Verantwortlichen zu erstatten sind, ist im Polizeirecht nicht grundsätzlich, sondern insbesondere in den Polizeigesetzen der Länder unterschiedlich und zumeist nicht weniger unbestimmt geregelt (vgl. z.B. § 8 Abs. 2 des baden-württembergischen Polizeigesetzes vom 16. Januar 1968, GBl. S. 61;

§ 7 Abs. 3 des hamburgischen Gesetzes zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung vom 14. März 1966, GVBl. S. 77;

§ 34 Abs. 2 des niedersächsischen Gesetzesüber die öffentliche Sicherheit und Ordnung vom 31. März 1978, GVBl. S. 279 und § 12 Abs. 2, 3 des Allgemeinen Gesetzes zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in Berlin vom 11. Februar 1975, GVBl. S. 688).

Schließlich vermag der Senat auch nicht dem Berufungsgericht darin zu folgen, daß für den Umfang des Kostenerstattungsanspruchs nach § 28 Abs. 3 Satz 3 WaStrG unmittelbar § 19 Abs. 1 des Verwaltungs-Vollstreckungsgesetzes vom 27. April 1953 (BGBl. I S. 157) mit späteren Änderungen - VwVG - heranzuziehen sei.

Maßgebend erscheint dem Senat vielmehr ein Vergleich zwischen den Kosten, die dem Verantwortlichen aufzuerlegen sind, wenn er nicht rechtzeitig erreichbar ist, und den Kosten, die er im Falle seiner Erreichbarkeit zu tragen hat. Nach dem geltenden Recht erscheine es nicht gerechtfertigt, § 28 Abs. 3 Satz 3 WaStrG dahin auszulegen, daß der Verantwortliche bezüglich der Kostentragung für den Fall seiner Abwesenheit (§ 28 Abs. 3 Satz 1 WaStrG) schlechter gestellt wäre, als wenn er erreichbar gewesen wäre. Bei dieser Fragestellung nach der gleichmäßigen Belastung des anwesenden und des nicht anwesenden Verantwortlichen gewinnen allerdings die vollstreckungsrechtlichen Erwägungen des Berufungsgerichts entscheidungserhebliche Bedeutung. Kommt nämlich der anwesende Verantwortliche einer gegen ihn erlassenen strompolizeilichen Verfügung nicht nach und vollstreckt die Behörde diese Verfügung, indem sie die Handlung selbst vornimmt (vgl. § 12 letzter Halbsatz VwVG), kann Kostenersatz für den Einsatz eigenen Personals und eigener Sachmittel nicht verlangt werden. Das ergibt sich - wie das Berufungsgericht zutreffend ausgeführt hat - aus § 19 Abs. 1 VwVG - damals noch in der Fassung des Art. 4 Abs. 1 Nr. 2 des Kostenermächtigungs-Änderungsgesetzes vom 23. Juni 1970 (BGBl. I S. 805) in Verbindung mit den §§ 342 Abs. 1 und 342 a der Reichsabgabenordnung und § 8 Abs. 1 Nr. 8 des Gesetzes über die Kosten der Zwangsvollstreckung nach der Reichsabgabenordnung vom 12. April 1961 (BGBl. I S. 429) in der Fassung des Art. 11 Nr. 4 e des Kostenermächtigungs-Änderungsgesetzes (a.a.O. S. 810) - AOVKG -. (Wegen der gegenwärtigen Rechtslage vgl. § 19 Abs. 1 VwVG in der Fassung des Art. 40 Nr. 3 Einführungsgesetz zur Abgabenordnung, BGBl. 1976 I S. 3341 - EGAO 1977 - in Verbindung mit § 344 Abs. 1 Nr. 8 Abgabenordnung in der Fassung vom 16. März 1976, BGBl. I S. 613 - AO -.) Diese Beschränkung der auf den Verantwortlichen abwälzbaren Kosten muß auch dann gelten, wenn er nicht oder nicht rechtzeitig zu erreichen ist und die Strompolizei die notwendige Maßnahme selbst ausführt (§ 28 Abs. 3 Satz 1 WaStrG). Deshalb führt die an dem bezeichneten Vergleich orientierte Auslegung des§ 28 Abs. 3 Satz 3 WaStrG dazu, daß als Kosten im Sinne dieser Vorschrift nicht auch allgemeine Personal- und Sachkosten der Verwaltung, sondern (nur) deren Auslagen (insbesondere Leistungen an Dritte) im Sinne des § 8 Abs. 1 AOVKG bzw. § 344 Abs. 1 AO anzusetzen sind.

Das Berufungsgericht hat daher zutreffend entschieden, daß die Beklagte von der Klägerin nicht gemäß § 28 Abs. 3 WaStrG Kosten ("Miete") für das Boot und dessen Besatzung ("anteilige Lohnkosten") verlangen kann. Denn insofern handelt es sich eindeutig nicht um Auslagen im Sinne der vorbezeichneten Rechtsvorschriften. Daß die Klägerin den Betrag von 22,12 DM für Betriebskosten zu erstatten hat, steht nach dem insofern nicht angefochtenen erstinstanzlichen Urteil rechtskräftig fest.

Auf die von der Klägerin auch im Revisionsverfahren aufgeworfene Rechtsfrage, ob ihre Erstattungspflicht hier schon deshalb entfällt, weil sie nicht Eigentümerin der Schwellen und daher nicht nach § 25 Abs. 3 WaStrG verantwortlich gewesen sei, ist bei diesen Prozeßergebnis nicht einzugehen.

Da der angefochtene Leistungsbescheid schon als solcher auch nicht in § 30 WaStrG eine Rechtsgrundlage besitzen kann, kommt es in dieser Sache ebenfalls nicht auf das strittige Verhältnis von§ 28 Abs. 3 und § 30 WaStrG an (vgl. dazu Urteil des Senats vom 22. August 1975 - BVerwG IV C 52.72 - Buchholz 445.5§ 30 WaStrG Nr. 1). Schließlich findet sich eine Rechtsgrundlage für den angefochtenen Leistungsbescheid auch nicht etwa in allgemeinen Rechtsgrundsätzen, soweit diese in Anlehnung an gesetzliche Regelungen des Privatrechts (insbesondere des Bereicherungsrechts und der Geschäftsführung ohne Auftrag) auch im öffentlichen Recht Geltung beanspruchen können. Denn jedenfalls für einenöffentlich-rechtlichen Leistungsbescheid geht die gesetzliche Regelung in§ 28 Abs. 3 Satz 3 WaStrG in der vom Senat hier vertretenen Auslegung solchen allgemeinen Rechtsgrundsätzen vor und läßt es nicht zu, darüber hinaus der Beklagten weitergehende Ansprüche zu gewähren.

Da die Revision der Beklagten keinen Erfolg hat, hat diese gemäß § 154 Abs. 2 VwGO die Kosten zu tragen.