I.

Die Mutter der Klägerin war Inhaberin einer Kraftdroschkengenehmigung, die sie im Jahre 1952 auf den Bruder der Klägerin übertrug. Über den Unterhalt, den der Bruder an die Mutter der Klägerin zu leisten hatte, kam es zu Streitigkeiten zwischen den Beteiligten. Die Klägerin beantragte nunmehr die Erteilung einer Kraftdroschkengenehmigung für sich selbst. Der Beklagte trug die Klägerin in eine Bewerberliste ein, lehnte den Antrag auf Erteilung der Konzession jedoch mit dem Hinweis darauf ab, daß der Klägerin nach der Bewerberliste noch 1435 Bewerber vorangingen. Der Widerspruch der Klägerin wurde zurückgewiesen. Ihre Klage hatte keinen Erfolg. Das Berufungsgericht hat den Bescheid des Beklagten über die Ablehnung des Antrags und den Widerspruchsbescheid aufgehoben.

Das Berufungsgericht hat in den Gründen seines Urteils folgendes ausgeführt: Eine Versagung der Genehmigung sei nach § 13 Abs. 3 des Personenbeförderungsgesetzes vom 21. März 1961 (BGBl. I S. 241) - PBefG 1961 - nur gerechtfertigt, wenn die Gefahr, daß das Droschkengewerbe durch Übersetzung und ruinösen Wettbewerb in seiner Existenz bedroht sei, bereits eingetreten oder in drohende Nähe gerückt sei. In Düsseldorf seien zur Zeit 370 Droschkengenehmigungen ausgegeben, und es werde die Ausgabe weiterer 80 Genehmigungen erwogen. Durch die Erteilung der einen Genehmigung, die von der Klägerin beantragt worden sei, würden die öffentlichen Verkehrsinteressen daher noch nicht beeinträchtigt. Der Beklagte könne sich nicht auf seine Praxis berufen, wonach die Konzessionen nach der Reihenfolge in der Bewerberliste erteilt würden. Selbst wenn anzunehmen sei, daß dem Grundsatz der Priorität eine Ordnungsfunktion zukomme, so sei doch das durch die Bewerberlisten eingeführte Verfahren nicht geeignet, diesem Grundsatz Geltung zu verschaffen. Die Bewerber würden in die Liste nach der zeitlichen Reihenfolge ohne Überprüfung auf Zuverlässigkeit und Leistungsfähigkeit eingetragen. Weiterhin sei zu berücksichtigen, daß bestehende Taxenunternehmen neue Bewerber praktisch dadurch ausschalten könnten, daß sie ständig neue Anträge einreichten. Beispielhaft enthielten die Bewerberlisten unter einem einzigen Datum allein 22 Anträge derselben Person. Ferner sei in Betracht zu ziehen, daß Bewerber, die in dem gegenwärtigen Zeitpunkt nicht als zuverlässig und leistungsfähig angesehen werden könnten, diese Voraussetzungen in einigen Jahren möglicherweise erfüllten, wenn sie nach der Reihenfolge die nächsten berechtigten Antragsteller darstellten. Ihnen müsse dann die Konzession erteilt werden, so daß sie auf Grund des Prioritätsgrundsatzes einen nicht gerechtfertigten Vorteil erlangen würden. Die Einführung von Bewerberlisten sei um so weniger geeignet, als dem Sinn und Zweck des § 13 PBefG dadurch entgegengehandelt werden könne, daß die Zahl der Konzessionen gering gehalten würde und die zeitlich nächsten Bewerber es unterließen, einen Antrag zu stellen. Wenn Bewerberlisten geführt würden, dann sei es jedenfalls erforderlich, die subjektiven Zulassungsvoraussetzungen zweimal zu prüfen, nämlich bei der Stellung des Antrages und später, wenn nach der Reihenfolge die Erteilung der Konzession in Betracht komme. In Anbetracht des bei einem derartigen Verfahren erforderlichen Verwaltungsaufwandes sei es zweckmäßig, ein anderes Auswahlverfahren zugrunde zu legen.

Gegen das Urteil des Berufungsgerichts richtet sich die Revision des Beklagten. Dieser rügt Verletzung des § 13 Abs. 3 PBefG 1961 sowie der allgemeinen Denkgesetze. Er meint, daß die Klage schon deshalb abgewiesen werden müsse, weil die Bedrohung der Existenz des örtlichen Droschkengewerbes auf jeden Fall deshalb zu bejahen sei, wenn etwa 1.300 oder etwas weniger neue Genehmigungen erteilt würden. Die Berücksichtigung der Priorität eines Antrages auf Grund einer Bewerber liste sei sogar in einem Urteil des Berufungsgerichts aus dem Jahre 1955 vorgeschrieben worden. Diese Praxis habe sich auch bewährt und dazu geführt, daß der Minister für Wirtschaft und Verkehr durch einen Runderlaß die Einführung von Bewerberlisten angeordnet habe. Eine mehrfache Überprüfung der subjektiven Zulassungsbedingungen würde einen übermäßigen Verwaltungsaufwand erfordern und das Gesamtbild auch nur unwesentlich verändern, weil der Prozentsatz der Bewerber, die von vornherein ausschieden, allenfalls 5 bis 8 % betragen würde. Mehr als fünf Bewerbungen eines einzigen Antragstellers würden nach einem Beschluß des Ordnungs- und Verkehrsausschusses der Stadt bereits seit langem nicht berücksichtigt. Das Überprüfungsverfahren werde bei jedem Bewerber zur gegebenen Zeit von Amts wegen eingeleitet, so daß die Bedenken, die Zahl der Konzessionen könnte von der Verwaltung übermäßig gering gehalten werden, nicht gerechtfertigt seien. Eine jeweilige Abwägung aller Interessen der Bewerber beim Vorliegen mehrerer Anträge würde zu einer willkürlichen Beurteilung führen.

Der Beklagte beantragt,

Die Klägerin beantragt,

Die Klägerin tritt den Ausführungen des Beklagten entgegen und führt aus, die Auffassung des Berufungsgerichts, daß die Erteilung der Konzession an die Klägerin keine ruinöse Beeinträchtigung der Droschkenunternehmer herbeiführen würde, beruhe lediglich auf der Prüfung der Frage, ob der Verwaltungsakt zu Recht erlassen worden sei. Dagegen habe das Berufungsgericht nicht die Frage geprüft und entschieden, ob der Klägerin die Konzession zu erteilen sei.

Der Oberbundesanwalt hat die Auffassung vertreten, daß die Anwendung des Prioritätsgrundsatzes rechtlich nicht zu beanstanden sei.

II.

Die Revision konnte im Ergebnis keinen Erfolg haben.

Bei der Auslegung des § 13 Abs. 3 des Personenbeförderungsgesetzes vom 21. März 1961 (BGBl. I S. 241) - PBefG 1961 - ist von den Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts in seinem Beschluß vom 8. Juni 1960 (BVerfGE 11, 168/191) auszugehen, wonach beim Droschkenverkehr als ernste Gefahr im wesentlichen lediglich anzusehen sei, wenn das Droschkengewerbe bei unkontrollierbarem Eindringen neuer Unternehmen durch Übersetzung und ruinösen Wettbewerb in seiner Existenz bedroht sein würde; die Versagung der Genehmigung würde gerechtfertigt sein, wenn eine derartige Gefahr eingetreten oder in drohende Nähe gerückt sei (vgl. Urteil vom 14. Juli 1961 - BVerwG VII C 52.59 -, NJW 1961, 2274, DÖV 1963, 32). Wie die angefochtenen Bescheide ergeben, hat der Beklagte die Rentabilität der in Düsseldorf betriebenen Droschken überprüft und die Hochstzahl der Droschken, die in Düsseldorf betrieben werden können, ohne daß die Gefahr einer Existenzbedrohung zu erwarten ist, auf 450 veranschlagt. In Anbetracht der Tatsache, daß über 1.000 Interessenten auf eine Zulassung warten, mußte sich die Verwaltungsbehörde die Frage vorlegen, wie sie diese zahlreichen Bewerber, die mit einer längeren Wartezeit von mehreren Jahren rechnen müssen, behandeln wollte, ohne allgemeine Rechtsgrundsätze, insbesondere das Rechtsstaatsprinzip, zu verletzen. Hierbei boten sich verschiedene Lösungsmöglichkeiten an. Die Verwaltungsbehörde könnte alle Anträge, die über die höchstmögliche Zahl hinausgingen, ablehnen und in bestimmten Zeiträumen Ausschreibungen für die frei gewordenen Plätze veranstalten Sie wäre dann darauf angewiesen, aus der - wie hier zu unterstellen ist - sehr viel höheren Anzahl von Bewerbern die zulässige Zahl auszuwählen. Für eine solche Auswahl ständen verschiedene Wege zur Verfügung. Die Verwaltungsbehörde könnte entsprechend den Gedankengängen des Berufungsgerichts durch individuelle Abwägung der Interessen aller einzelnen Bewerber eine Auswahl nach persönlichen und sozialen Gesichtspunkten treffen, etwa auf Grund eines Punktsystems. Dabei liefen sich allgemein gültige Gesichtspunkte wohl kaum aufstellen. Das Bestreben, eine sachgemäße Auswahl zu treffen, würde die Verwaltung vor kaum überwindbare Schwierigkeiten stellen. Es wäre mit einem sachgerechten Verwaltungshandeln nicht mehr vereinbar, wenn die Interessen von über 1.000 Anwärtern miteinander abgewogen werden müßten, um vielleicht einige wenige Konzessionen erteilen zu können. Letzten Endes müßte unter den in der Spitzengruppe verbleibenden Bewerbern dann das Los entscheiden. Der Gerechtigkeit des einzelnen Falles, die ebenso wie die Rechtssicherheit Bestandteil des Rechtsstaatsgrundsatzes ist (vgl. BVerfGE 7, 194/196), könnte auf diesem Wege nur sehr beschränkt Rechnung getragen werden. Dem Rechtsstaatsgrundsatz entspricht daher mindestens in gleicher Weise ein System, das an objektive Umstände anknüpft und damit den Gedanken der Rechtssicherheit stärker in den Vordergrund stellt. Darin liegt der wesentliche Vorzug eines Systems, das den Prioritätsgrundsatz anwendet. Dieses System hat, wie auch der Bayerische Verwaltungsgerichtshof in seinem Urteil vom 14. Februar 1962 (NJW 1962, 2219 = Personenverkehr 1962, 105) mit Recht hervorgehoben hat, vielfach in öffentlich-rechtlichen wie auch privatrechtlichen Regelungen der Rechtsordnung Eingang gefunden. Mit dem Gerechtigkeitsgedanken steht der Gesichtspunkt, dem zeitlich vorangehenden Bewerber bei gleichen Voraussetzungen den Vorzug zu geben, in Einklang. Bei entsprechender Ausgestaltung kann der Gefahr von Mißbräuchen entgegengewirkt werden. Der Beklagte verlangt von jedem Bewerber, daß er in jedem Jahr erneut eine Meldung abgibt und dadurch erkennen läßt, daß sein Interesse an einer angemessenen Berücksichtigung fortbesteht. Bereits durch diese Maßnahme fallen Bewerber fort, bei denen das Interesse an der Erteilung der Konzession erloschen ist. Ferner hat der Beklagte mit Recht darauf hingewiesen, daß die Gefahr, einzelne Bewerber, die aus persönlichen Gründen bei der ersten Stellung ihres Antrages nicht geeignet gewesen seien, würden günstiger gestellt, wenn sie nunmehr im Zeitpunkt ihrer Überprüfung die Voraussetzungen, die früher nicht gegeben waren, erfüllten, nicht als erheblich veranschlagt werden könne. Im Vordergrund stehen bei den subjektiven Zulassungsvoraussetzungen die Fälle der mangelnden Eignung wegen Unzuverlässigkeit. Wie sich aus der umfangreichen Rechtsprechung des Senats, der nach der Geschäftsordnung des Bundesverwaltungsgerichts für dieses Sachgebiet zuständig ist, ergibt, sind derartige Fälle, in denen der Wegfall der Unzuverlässigkeit schon nach einer kürzeren Frist zu bejahen wäre, außerordentlich gering. Mit Rücksicht auf die sonstigen Vorteile, die das Prioritätssystem mit sich bringt, können sie außer Betracht bleiben Der Rechtsstaatsgrundsatz wird durch die Möglichkeit, daß einige wenige derartige Fälle bei Anwendung des Prioritätssystems günstiger gestellt würden, nicht verletzt.

Die rechtliche Bedeutung der Vorranglisten wird auch nicht durch § 76 VwGO berührt. Diese Vorschrift betrifft lediglich die verfahrensrechtliche Folge der Fristversäumung. Für die materiellrechtliche Ordnung der Zulassung zum Kraftdroschkenverkehr auf Grund der Eintragung in eine Vormerkliste besagt diese Vorschrift nichts.

Bedenken beständen gegen die Anwendung des Prioritätssystems allerdings dann, wenn einzelne Bewerber durch die Beantragung einer größeren Anzahl von Konzessionen in der Lage wären, andere spätere Bewerber über einen längeren Zeitraum hinweg von der Zuteilung einer Konzession auszuschließen. Darin wäre eine übermäßige Behinderung des Zugangs zu dem Beruf des Droschkenunternehmers zu erblicken. Eine derartige Zusammenballung der Konzessionen in der Hand weniger Personen würde in Anbetracht der großen Anzahl von Interessenten mit den Zielen einer sachgemäßen Verteilung dieser wirtschaftlich begehrten Konzessionen durch die Verwaltung nicht in Einklang zu bringen sein. Aus dem Hinweis in dem Urteil des Berufungsgerichts, daß sich in den Bewerberlisten u.a. 22 Anträge derselben Person unter demselben Datum befänden, ergibt sich jedoch noch nicht, daß die Verwaltung einem einzigen Bewerber eine derart große Anzahl von Konzessionen zugeteilt hat und dadurch gegen die vorstehend angeführten Grundsätze verstoßen hat. Gegen eine solche Verwaltungspraxis würden allerdings aus den angeführten Gründen Bedenken bestehen. Die Klägerin hat aber nichts dafür vorgetragen, daß einer einzelnen Person Konzessionen in einer so großen Zahl bewilligt würden. Auch aus den Verwaltungsvorgängen ergeben sich für eine derartige Verwaltungspraxis keinerlei Anhaltspunkte. Die Frage kann hier unentschieden bleiben, ob die Zuteilung einiger weiterer Konzessionen an einen Unternehmer, der bereits Inhaber von Konzessionen ist - wofür Gesichtspunkte der Rentabilität bei manchen Unternehmen sprechen könnten -, mit dem Grundrecht des Art. 12 GG vereinbar ist, wenn dadurch Bewerber, die noch keine Konzession erhalten haben, zurückgedrängt werden. Der Beklagte hat darauf hingewiesen, daß er sich für verpflichtet ansehe, von Amts wegen die Bewerbungen immer wieder zu überprüfen. Von der Verwaltungsbehörde wird darüber hinaus verlangt werden müssen, daß sie in regelmäßigen Zeitabständen, etwa von einem Jahr, Erhebungen darüber anstellt, ob infolge des Wegfalls von Konzessionen oder Veränderung der Umstände, die für die Frage der Existenzbedrohung des Droschkengewerbes maßgebend sind, weitere Konzessionen erteilt werden können. Bejahendenfalls wird sie eine entsprechende Anzahl von Bewerbern zu überprüfen haben.

Der Beklagte hat im vorliegenden. Fall in seinen Bescheiden zum Ausdruck gebracht, daß die Erteilung weiterer Konzessionen vorgesehen sei. Wie der Senat auch in dem Urteil vom gleichen Tage - BVerwG VII C 139.61 - ausgeführt hat, ist dem Bewerber ein Anspruch auf richtige Ausübung des Ermessens der Behörde zuzubilligen, wie er auch vom I. Senat in seinem Urteil vom 18. August 1960 (BVerwGE 11, 95) anerkannt worden ist. Begnügt sich ein Bewerber nicht mit der Aufnahme in die Vormerkliste, so muß die Behörde seinen Antrag ablehnen, wenn die höchstmögliche Zahl von Konzessionen ausgegeben ist. Trägt sie sich jedoch mit der Absicht, weitere Konzessionen auszugeben, so muß sie, wenn ein Antrag auf sofortige Zuteilung gestellt ist, nach Abschluß der erforderlichen Ermittlungen dem Bewerber die Konzession erteilen oder seinen Antrag abschlägig bescheiden, wenn und weil auf Grund der Vormerkliste andere Bewerber mit Vorrang zu berücksichtigen waren und die Zahl der ausgegebenen Konzessionen erschöpft ist. Die Abweisung des Antrages ist mit dieser Begründung nicht zu beanstanden, wenn die Anwendung des Prioritätsgrundsatzes den vorstehend angeführten Erfordernissen entspricht. Sollte die Behörde dagegen verstoßen und einen Bewerber zu Unrecht bevorzugen, so würde der benachteiligte Bewerber allerdings nur einen Anspruch darauf haben, bei der Zuteilung der nächsten freiwerdenden Konzession berücksichtigt zu werden. Im übrigen stände es ihm aber offen, für den in der Zwischenzeit entstandenen Schaden einen Schadensersatzanspruch geltend zu machen.

Wenn das Prioritätssystem somit auch bei richtiger Anwendung rechtsstaatlichen Gesichtspunkten entspricht, den Art. 12 GG nicht verletzt und seine Anwendung sich in dem der Behörde zustehenden Ermessensspielraum hält, so konnte die Revision doch keinen Erfolg haben, weil die angefochtenen Bescheide den vorstehend angeführten Erfordernissen nicht entsprechen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.