Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 07.08.1997, Az.: BVerwG 3 C 23/96

I.

Die Klägerin begehrt die amtliche Anerkennung eines in der Schweiz gewonnenen Mineralwassers mit der Bezeichnung "Z. ". Sie importiert dieses Wasser und bringt es im Bundesgebiet in den Verkehr. Während des 1984 eingeleiteten Anerkennungsverfahrens überreichte die Klägerin im Zweijahresabstand vom 15. Dezember 1988 an Zertifikate des K. L. A. Sie besagen, daß die Zurzacher Mineralquelle den Anforderungen der §§ 2 und 4 der Verordnung über natürliches Mineralwasser, Quellwasser und Tafelwasser (Mineral- und Tafelwasserverordnung - MTVO -) vom 1. August 1984 (BGBl I S. 1036 (1037)) - nunmehr in der Fassung von Art. 26 des Gesetzes zur Ausführung des Abkommens vom 2. Mai 1992 über den Europäischen Wirtschaftsraum (EWR-Ausführungsgesetz) vom 27. April 1993 (BGBl I S. 512 (527)) - entsprechen.

Während des Verwaltungsverfahrens ist der Beklagten ein Untersuchungsbericht der chemischen Landesuntersuchungsanstalt Offenburg vom 2. Juni 1989 vorgelegt worden, ausweislich dessen im streitbefangenen Mineralwasser ein Fluoridgehalt von 0,5 mg/l und ein Aluminiumanteil von 0,22 mg/l vorhanden sei. In der fachlichen Beurteilung wird u.a. darauf hingewiesen, daß wegen der Etikettierung "Teilweise entfluoridiert" und wegen des erhöhten Aluminiumgehalts der Probe eine Entfluoridierung durch eine Adsorption mittels Aluminiumoxids erfolgt sein könne. Eine derartige Entfluoridierung von natürlichem Mineralwasser sei kein zulässiges Behandlungsverfahren nach der Mineral- und Tafelwasserverordnung.

Mit Bescheid vom 27. Februar 1991 lehnte die Beklagte die beantragte Anerkennung des Mineralwassers wegen eines Verstoßes gegen § 6 MTVO ab. Der Widerspruch der Klägerin blieb erfolglos.

Die hiergegen erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 22. September 1992 als unbegründet zurückgewiesen. Mit ihrer Berufung hat die Klägerin ihr Begehren weiterverfolgt, es vertieft und eine Mineralwasseranalyse eines chemischen Instituts vorgelegt, nach der der Fluoridgehalt im Wasser der Originalflaschenabfüllung 3,4 mg/l betrage. Die Beklagte hat das angefochtene Urteil verteidigt und ergänzend ausgeführt, eine rechtsbegründende Wirkung komme der Bescheinigung einer ausländischen Behörde gemäß § 3 Abs. 3 MTVO nicht zu. Als zulässiges Behandlungsverfahren für ein Mineralwasser sei im übrigen nur das "Ausfällen unbeständiger Inhaltsstoffe" zugelassen. Bei dem streitigen Mineralwasser käme es demgegenüber aber zu einer teilweisen Entfernung des beständigen Inhaltsstoffes Fluorid.

Mit Urteil vom 14. Februar 1995 hat das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht die Berufung im wesentlichen mit folgender Begründung zurückgewiesen:

Ein Anspruch auf Anerkennung des Mineralwassers stehe der Klägerin nicht zu. Die Bescheinigung der Behörde eines Drittlandes könne die amtliche Anerkennung nach § 3 Abs. 1 Satz 1 MTVO weder ersetzen noch stehe sie dieser Anerkennung gleich. Die inländische Behörde habe die Anerkennungsvoraussetzungen selbständig zu überprüfen und unterliege keiner Bindung an die Entscheidung der Behörde des Drittlandes. Die Fluoridreduzierung widerspreche § 6 MTVO. Dessen Anwendung bei der Anerkennung eines natürlichen Mineralwassers aus einem Drittland folge auch aus Art. 1 Abs. 2 Unterabs. 1, Abs. 4, Art. 9 Abs. 2 b i.V.m. Anhang III und Art. 2 der Richtlinie Nr. 80/777/EWG des Rates vom 15. Juni 1980 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedsstaaten über die Gewinnung von und den Handel mit natürlichen Mineralwässern (Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften Nr. L 229/1). Aus § 6 Satz 1 Nr. 1 MTVO folge, daß beim Herstellen von natürlichen Mineralwässern nur das Abtrennen bestimmter natürlicher Inhaltsstoffe durch Filtration und Dekantation zugelassen sei. § 6 MTVO enthalte einen abschließenden Katalog, der sich auf wenige traditionelle Verfahren, wie das der Belüftung mit anschließender Filtration oder Dekantation, beschränke. Behandlungsverfahren wie das der Fluoridreduzierung durch Aluminiumoxid gehörten nicht zu den zugelassenen Verfahren. Gelöste, also beständige, Inhaltsstoffe könnten nur bei traditionell zulässigen Verfahren - wie denen der Enteisenung und herkömmlichen Filtration fester Inhaltsstoffe - im Wege der Nebenreaktion mitausgeschieden werden, so etwa Mangan oder Arsen bei der Enteisenung. Dem widerspreche es aber, wenn die Klägerin allein Fluorid, einen ursprünglich gelösten, beständigen Inhaltsstoff, der sich auch nicht unter Einwirkung von Luft zu einem unbeständigen - festen - Inhaltsstoff umwandle, gezielt teilweise reduziere.

Zudem würde durch die vorliegende Fluoridreduzierung entgegen § 6 Satz 1 Nr. 1 MTVO das Mineralwasser in seinen wesentlichen, seine Eigenschaften bestimmenden Bestandteilen geändert. Die Beteiligten seien nämlich aufgrund der mündlichen Verhandlung übereinstimmend von einem dem Anerkennungsverfahren zugrunde zu legenden Fluoridgehalt im Bereich von nunmehr 3,6 mg/l ausgegangen. Die wesentliche Änderung bestehe damit in einer Demineralisierung, d.h. in der Reduzierung eines im Mineralwasser enthaltenen natürlichen Inhaltsstoffes, der ernährungsphysiologische Eigenschaften auf weise, die gerade zu den begrifflichen Anforderungen an ein natürliches Mineralwasser zählten.

Hiergegen richtet sich die von der Klägerin eingelegte Revision. Ihr Revisionsvorbringen stützt sie im wesentlichen darauf, daß der deutschen Behörde ein eigenes Prüfungsrecht verwehrt sei und daß das von ihr gewählte Behandlungsverfahren mit den Bestimmungen der Mineral- und Tafelwasserverordnung und des Gemeinschaftsrechts in Einklang stehe.

Die Klägerin beantragt,

unter Aufhebung der Urteile des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 14. Februar 1995 und des Verwaltungsgerichts Hannover vom 22. September 1992 sowie der Bescheide vom 27. Februar 1991 und 12. Juli 1991 die Beklagte zu verpflichten, das Mineralwasser "Z. M. " als natürliches Mineralwasser anzuerkennen.

Die Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Sie verteidigt das ergangene Berufungsurteil.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren und argumentiert zugunsten der Beklagten.

II.

Die zulässige Revision ist unbegründet.

Das Berufungsurteil verletzt kein revisibles Recht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Das Oberverwaltungsgericht hat zutreffend einen Anspruch der Klägerin auf Anerkennung des streitigen Mineralwassers abgelehnt.

1. Der Klägerin steht entgegen ihrer Rechtsauffassung ein Anspruch auf amtliche Anerkennung nicht schon aufgrund des Zertifikates des K. L. A. zu. Allerdings können nach § 3 Abs. 3 MTVO natürliche Mineralwässer aus dem Boden eines nicht der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft angehörenden Landes oder eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum amtlich anerkannt werden, wenn die zuständige Behörde des Staates, in dem das natürliche Mineralwasser gewonnen worden ist, bescheinigt hat, daß es den Anforderungen nach den §§ 2 und 4 MTVO entspricht und die Einhaltung der in Anlage 2 genannten Nutzungsvoraussetzungen seiner Quellen laufend kontrolliert wird. Die Annahme der Revision, daß bereits mit Vorlage einer entsprechenden Bescheinigung des Drittstaates ein Anspruch auf amtliche Anerkennung besteht, ist aber rechtsirrig. Vielmehr hat die zur Anerkennung von Mineralwässern berufene deutsche Behörde selbständig zu prüfen, ob die normativen Voraussetzungen für eine Anerkennung vorliegen.

Der Revision ist allerdings einzuräumen, daß der bloße Wortlaut des § 3 Abs. 3 MTVO zumindest mehrdeutig ist und auch die von ihr vertretene Ansicht deckt. Zur Klärung dieser Zweifel ist daher die EG-Richtlinie 80/777/EWG heranzuziehen, deren Umsetzung in nationales Recht die Mineral- und Tafelwasserverordnung dient. Nationales Recht ist stets im Lichte des Wortlauts und des Zwecks der einschlägigen EG-Richtlinien auszulegen (vgl. EuGH, Urteil vom 10. April 1984, Rs 14/83, Sig. 84 S. 1891). § 3 Abs. 3 MTVO geht auf Art. 1 Abs. 2 (UAbs. 2) der genannten EG-Richtlinie zurück. Danach können Wässer, die aus dem Boden eines Drittlandes gewonnen und in die Gemeinschaft eingeführt werden, die Anerkennung eines Mitgliedsstaats nur dann erhalten, wenn von der zuständigen Behörde des Landes, in dem sie gewonnen wurden, bescheinigt worden ist, daß sie Anhang I Abschnitt I entsprechen und daß eine laufende Kontrolle der Einhaltung des Anhangs II Nummer 2 vorgenommen wird. Gemäß Art. 1 Abs. 4 der Richtlinie ist diese Anerkennung durch die zuständige Behörde des Mitgliedsstaats zu begründen.

Die angeführte gemeinschaftsrechtliche Regelung geht eindeutig davon aus, daß derartige Wässer einem Anerkennungsverfahren in der Gemeinschaft zu unterziehen sind, ohne daß die zuständige Behörde dabei eine geringere Kontrollkompetenz hätte als bei einem in der Gemeinschaft gewonnenen Wasser. Die Vorschrift, derzufolge die Vorlage der Bescheinigung des Drittlandes nur die Möglichkeit einer Anerkennung eröffnet, schließt den von der Revision vertretenen Anerkennungsautomatismus aus. Auch das Begründungserfordernis ergibt nur dann einen Sinn, wenn der Entscheidung eine wirkliche Prüfung vorauszugehen hat. Für diese Auslegung spricht ferner die Überlegung, daß nach der gegenteiligen Auffassung selbst die Bescheinigungen solcher Staaten ungeprüft zu respektieren wären, die - anders als im Falle der Schweiz - keine Gewähr für eine ordnungsgemäße Kontrolle bieten. Dies wäre in gesundheitspolitischer Hinsicht unverantwortlich.

Die Auslegung des Art. 1 Abs. 2 (UAbs. 2) und Abs. 4 der EG-Richtlinie 80/777/EWG wirft keine klärungsbedürftigen Zweifel auf, die ein Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 177 Abs. 1 EGV rechtfertigen könnten. Die richtige Auslegung des Gemeinschaftsrechts ist hier derart offenkundig, daß für einen vernünftigen Zweifel kein Raum bleibt.

2. Das Mineralwasser der Klägerin ist wegen der vom Hersteller vorgenommenen Fluoridreduktion nicht anerkennungsfähig. Wie das Berufungsgericht zutreffend entschieden hat, scheitert das Anerkennungsbegehren an § 6 Satz 1 Nr. 1 MTVO. Die Fluoridreduzierung stellt sich nämlich nicht als ein Abtrennen bestimmter natürlicher Inhaltsstoffe im Sinne dieser Bestimmung dar.

Nach § 6 Satz 1 MTVO dürfen beim Herstellen von natürlichem Mineralwasser ausschließlich die dort aufgeführten Verfahren angewendet werden. Von diesen kommt vorliegend nur das in Nr. 1 beschriebene in Betracht. Danach ist es zulässig "das Abtrennen bestimmter natürlicher Inhaltsstoffe, wie Eisen- und Schwefelverbindungen, durch Filtration oder Dekantation, gegebenenfalls nach Belüftung, sofern die Zusammensetzung des natürlichen Mineralwassers durch dieses Verfahren in seinen wesentlichen, seine Eigenschaften bestimmenden Bestandteilen nicht geändert wird". Unter "Abtrennen bestimmter natürlicher Inhaltsstoffe" ist das "Ausfällen unbeständiger Inhaltsstoffe" i.S. des Art. 4 Abs. 1 Buchst. a der EG-Richtlinie 80/777/EWG zu verstehen, weil § 6 Satz 1 Nr. 1 MTVO die Umsetzung von Art. 4 Abs. 1 Buchst. a der EG-Richtlinie 80/777/EWG in nationales Recht darstellt.

2.1 Bei der Interpretation des § 6 MTVO läßt der Senat die Neufassung des Art. 4 durch die Richtlinie 96/70/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Oktober 1996 zur Änderung der Richtlinie 80/777/EWG des Rates zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedsstaaten über die Gewinnung von und den Handel mit natürlichen Mineralwässern (Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften vom 23. November 1996, Nr. L 299/26) außer Betracht. Die Richtlinie 90/70/EG bedarf nämlich gemäß ihres Art. 2 erst noch der Umsetzung in nationales Recht. Die darin enthaltenen Umsetzungsfristen sind noch nicht abgelaufen. Eine Änderung des deutschen Mineralwasserrechts ist aufgrund dieser Richtlinie bisher noch nicht erfolgt. Dem Senat ist daher eine Interpretation des derzeit geltenden deutschen Mineralwasserrechts anhand der neuen Richtlinie verwehrt.

2.2 Aus Art. 4 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 80/777/EWG in ihrer unveränderten Fassung folgt, daß ein natürliches Mineralwasser so, wie es aus der Quelle austritt, keiner anderen Behandlung unterworfen werden darf als "dem Ausfällen unbeständiger Inhaltsstoffe, wie Eisen- und Schwefelverbindungen, durch Filtration oder Dekantation (Enteisenung, Entschwefelung), gegebenenfalls nach Belüftung, sofern die Zusammensetzung des natürlichen Mineralwassers durch diese Behandlung in seinen wesentlichen, seine Eigenschaften bestimmenden Bestandteilen nicht geändert wird". Das streitgegenständliche Mineralwasser wird jedoch einer anderen, hiermit nicht vereinbaren Behandlung unterzogen, indem das darin enthaltene Fluorid reduziert wird. Das Berufungsgericht nimmt nämlich insoweit in Übereinstimmung mit den Beteiligten an, daß Fluorid ein beständiger Inhaltsstoff ist. Dagegen ist bundesrechtlich nichts zu erinnern. Folglich handelt es sich bei dem von dem Schweizer Hersteller angewandten Verfahren nicht um das Ausfällen eines unbeständigen Inhaltsstoffs, mithin auch nicht um das Abtrennen eines in § 6 Satz 1 Nr. 1 MTVO genannten bestimmten natürlichen Inhaltsstoffs. Das Ausfällen eines beständigen Inhaltsstoffs wie Fluorid aber läßt - wie bereits gesagt - die hier anzuwendende EG-Richtlinie nicht zu.

Der Einwand der Klägerin, daß im Verlaufe des in Art. 4 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 80/777/EWG zugelassenen Verfahrens auch andere beständige Inhaltsstoffe zulässigerweise abgetrennt würden, greift nicht durch, weil es sich dabei - anders als bei der Fluoridreduktion - nur um Nebeneffekte handelt.

Im Berufungsurteil wird zutreffend ausgeführt, bei der Umsetzung des Art. 4 Abs. 1 Buchst. a der EG-Richtlinie 80/777/EWG sei von fachlicher Seite darauf hingewiesen worden, daß bei der üblichen Enteisenung und Entschwefelung durch Belüftung und anschließender Filtration oder Dekantation nicht nur die in unbehandeltem natürlichen Mineralwasser unbeständigen Eisen- und Schwefelverbindungen, sondern auch Anteile der beständigen Stoffe Arsen oder Mangan mitausgefällt werden können, ohne daß dabei das natürliche Mineralwasser in seinen wesentlichen Eigenschaften verändert wird (vgl. BTDrucks 11/1836 vom 18. Februar 1988, S. 3). Nur wegen dieses Umstandes ist in der Mineral- und Tafelwasserverordnung der nicht für eindeutig gehaltene gemeinschaftsrechtliche Begriff der unbeständigen Inhaltsstoffe durch den Begriff der bestimmten natürlichen Inhaltsstoffe ersetzt worden. Auf diese Weise sollte vermieden werden, daß bei strenger Auslegung der Vorschrift eine Enteisenung oder Entschwefelung nur deshalb als unzulässig angesehen werden könnte, weil bei dem an sich zulässigen Herstellungsverfahren auch einige beständige Stoffe mitäusgefällt werden. Angesichts dessen ist dem Berufungsgericht in der Annahme beizupflichten, daß die als Nebenreaktion erfolgende Mitausscheidung von Mangan oder Arsen bei der Enteisenung rechtlich unbedenklich ist.

Bei der im Fall der Klägerin vorgenommenen Fluoridreduzierung handelt es sich indes nicht um einen derartigen Nebeneffekt, da der ursprünglich gelöste, beständige Inhaltsstoff Fluorid durch das gewählte Verfahren gezielt reduziert wird.

Auch die in diesem Zusammenhang beachtlichen gemeinschaftsrechtlichen Vorfragen sind für den Senat derart offenkundig, daß er eine Vorlage an den Europäischen Gerichtshof für entbehrlich hält.

Da ein Anerkennungsanspruch der Klägerin somit bereits deshalb an § 6 Satz 1 Nr. 1 1. Satzteil MTVO scheitert, weil nicht die dort genannten natürlichen Inhaltsstoffe abgetrennt werden, bedürfen die übrigen von der Revision vorgebrachten europarechtlichen und nationalrechtlichen Erwägungen keiner Behandlung. Insbesondere kann dahinstehen, ob die Zusammensetzung des klägerischen Wassers durch das gewählte Herstellungsverfahren in seinen wesentlichen, seine Eigenschaften bestimmenden Bestandteilen geändert wird.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Prof. Dr. Driehaus

van Schewick

Dr. Pagenkopf

Dr. Borgs-Maciejewski

Richter am Bundesverwaltungsgericht Kimmel ist wegen Urlaubs an der Unterzeichnung verhindert. Prof. Dr. Driehaus