Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 07.06.1984, Az.: BVerwG 7 B 153.83

Die beklagte Landeshauptstadt München - Stadtwerke-Verkehrsbetriebe - betreibt mit den in der Münchner Verkehrs- und Tarif-Verbund GmbH zusammenwirkenden Verkehrsunternehmen einen Omnibus-Linienverkehr. Der Kläger wendet sich dagegen, daß der Busfahrer der Linie 35 dem Kläger wiederholt die Zustimmung versagt hat, ihn außerhalb des Bereichs einer Haltestelle aussteigen zu lassen, als der Omnibus im Verkehrsstau steckenblieb.

Der Kläger hat beantragt, die jeweiligen Entscheidungen des Fahrpersonals aufzuheben, hilfsweise festzustellen, daß diese Entscheidungen rechtswidrig waren. Seine Klage und Berufung sind erfolglos geblieben. Die Vorinstanzen haben die Zulässigkeit des Verwaltungsrechtswegs verneint: Das Begehren des Klägers sei nicht dem öffentlichen Recht, sondern dem Privatrecht zuzuordnen, weil das Fahrpersonal bei seiner Weigerung, den Kläger entgegen dem grundsätzlichen Verbot des § 14 Abs. 3 Nr. 1 der Verordnung über den Betrieb von Kraftfahrunternehmen im Personenverkehr vom 21. Juni 1975 (BGBl. I S. 1573) in der Fassung vom 19. April 1977 (BGBl. I S. 598) - BOKraft -, außerhalb einer Omnibushaltestelle aussteigen zu lassen, nicht in Ausübung öffentlich-rechtlicher Verwaltungskompetenzen gehandelt habe und sich etwaige Ansprüche des Klägers nur aus dem privatrechtlich geregelten Beförderungsverhältnis ergeben könnten. Die Beschwerde, mit der der Kläger die Zulassung der Revision erstrebt, kann ebenfalls keinen Erfolg haben.

1.

Die Rechtssache hat nicht die geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

a)

Die von der Beschwerde in erster Linie aufgeworfene Frage, ob die Anordnungen und Entscheidungen des Betriebspersonals der Beklagten gemäß § 14 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3 Nr. 1 BOKraft der gerichtlichen Überprüfung im Verwaltungsrechtsweg unterliegen, ist nicht weiter klärungsbedürftig.

§ 14 BOKraft beruht auf der Ermächtigung des § 57 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. b des Personenbeförderungsgesetzes - PBefG -, wonach der Bundesminister für Verkehr mit Zustimmung des Bundesrates durch Rechtsverordnung die Sicherheit und Ordnung des Betriebs von Kraftfahrunternehmen im Personenverkehr regeln kann. Nach § 14 Abs. 1 BOKraft haben sich die Fahrgäste bei der Benutzung der Betriebsanlagen und Fahrzeuge so zu verhalten, wie es die Sicherheit und Ordnung des Betriebes und die Rücksicht auf andere Personen gebieten. Anweisungen des Betriebspersonals ist zu folgen. Nach § 14 Abs. 3 Nr. 1 BOKraft sind die Fahrgäste im Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen außerdem verpflichtet, die Fahrzeuge nur an den Haltestellen zu betreten und zu verlassen; Ausnahmen bedürfen der Zustimmung des Betriebspersonals. Verletzt ein Fahrgast trotz Ermahnung die ihm obliegenden Pflichten, so kann er von der Beförderung ausgeschlossen werden (§ 14 Abs. 4 BOKraft). Ein Verstoß gegen die Verpflichtungen des § 14 Abs. 1 bis 3 BOKraft ist zudem als Ordnungswidrigkeit mit Bußgeld bedroht (§ 45 Abs. 2 Nr. 6 BOKraft).

Daraus ist aber entgegen der Auffassung der Beschwerde des Klägers nicht zu entnehmen, daß die Anweisungen des Betriebspersonals (§ 14 Abs. 1 Satz 2 BOKraft) bzw. dessen Zustimmung (§ 14 Abs. 3 Nr. 1 BOKraft) in Ausübung öffentlich-rechtlicher Befugnisse ergehen. Die Rechtsbeziehungen der Unternehmen des öffentlichen Personenverkehrs zu den Verkehrsbenutzern regeln sich nach privatrechtlichen Grundsätzen. Dies hat das Berufungsgericht für die hier in Rede stehenden Verkehrsbetriebe der Beklagten ausdrücklich festgestellt. Das Verkehrsunternehmen sowie das Betriebspersonal treten daher den Benutzern gleichgeordnet auf der Ebene des Privatrechts gegenüber. Eine öffentlich-rechtliche Kompetenz könnte im Verhältnis des Betriebes zu den Fahrgästen nur dann in Betracht kommen, wenn ihm oder den Betriebspersonal eine Hoheitsaufgabe übertragen worden wäre. Das ist nicht der Fall.

Die Beleihung einer Privatperson - hier des auf der Ebene des Privatrechts handelnden Verkehrsunternehmens - mit öffentlicher Gewalt bedarf der gesetzlichen Grundlage (vgl. insbesondere Ossenbühl in Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Stastsrechtslehrer, Heft 29, 1971, S. 137 <171-174>). Dem § 14 Abs. 1 und 3 BOKraft ist die Ermächtigung des Betriebspersonals, gegenüber den Fahrgästen in Ausübung hoheitlicher (polizeilicher) Gewalt tätig zu werden, nicht zu entnehmen. Die Vorschrift wendet sich allein an die Fahrgäste und schreibt ihnen bei Benutzung der Betriebsanlagen und Fahrzeuge ein bestimmtes Verhalten vor. Sie unterscheidet sich von dem von der Beschwerde zitierten § 29 Abs. 3 des Luftverkehrsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. Januar 1981 (BGBl. I S. 61), der dem verantwortlichen Luftfahrzeugführer während des Flugs oder bei Start und Landung ausdrücklich die Aufgabe überträgt, "die geeigneten Maßnahmen zur Aufrechterhaltung der Sicherheit und Ordnung an Bord zu treffen", und diesem damit als sog. "Beliehenen" luftpolizeiliche Hoheitsgewalt auferlegt (vgl. BGH in NJW 1983, 448 <449>[BGH 18.11.1982 - VII ZR 25/82]). In § 106 des Seemannsgesetzes vom 26. Juli 1957 (BGBl. II S. 713) ist die polizeiliche "Bordgewalt" des Seeschiffskapitäns noch deutlicher ausgeprägt. Eine vergleichbare Regelung enthält § 14 BOKraft nicht. Dort ist dem Betriebspersonal weder eine neue Berechtigung eingeräumt noch der Inhalt des Anweisungsrechts geregelt. Darauf hat das Berufungsgericht zutreffend hingewiesen. Das Recht des Verkehrsunternehmers und seiner Erfüllungsgehilfen, im vorliegenden Fall des Omnibusfahrers, den Fahrgästen zur Gewährleistung des sicheren und geordneten Beförderungsbetriebes Weisungen zu erteilen, ergibt sich aus den mit den Verkehrsbetrieb verbundenen privatrechtlichen Befugnissen und Verantwortlichkeiten, insbesondere aus dem Beförderungsvertrag. § 2 der für die Verkehrsbetriebe der Beklagten geltenden Beförderungsbedingungen (Amtsblatt der Landeshauptstadt München 1979 S. 28 f.) bestimmt u.a., daß die Fahrgäste sich bei der Benutzung der Betriebsanlagen, einrichtungen und Fahrzeuge so zu verhalten haben, wie es die Sicherheit und Ordnung des Betriebes, ihre eigene Sicherheit und die Rücksicht auf andere Personen gebieten, und daß den Anweisungen des Betriebspersonals zu folgen ist. An diese privatrechtlichen Befugnisse des Betriebspersonals knüpft das öffentliche Recht - hier § 14 Abs. 1 bis 3 BOKraft - lediglich an, indem es die Verpflichtung der von dieser Befugnis Betroffenen öffentlich-rechtlich ausgestaltet. Dies bedeutet jedoch nicht die Übertragung hoheitlicher Rechte. Das hat der Senat bereits in anderem Zusammenhang (Pflicht der Bauunternehmer zur Absperrung und Kennzeichnung von Straßenbaustellen nach § 3 Abs. 3 a der Straßenverkehrsordnung a.F.) ausgesprochen (BVerwGE 35, 334 <337>[BVerwG 26.06.1970 - VII C 10/70]). Ebensowenig kann aus der öffentlich-rechtlichen Zielsetzung einer Aufgabe - hier des Weisungsrechts des Betriebspersonals zur Aufrechterhaltung der Sicherheit und Ordnung des Beforderungsbetriebes - geschlossen werden, daß die Mittel zur Erreichung dieses Ziels in jedem Fall öffentlich-rechtlicher Art sind (BVerwGE 7, 264 [BVerwG 17.10.1958 - VII C 183/57]). Es kann offenbleiben, ob sich die Rechtslage anders darstellen würde, wenn bei der zu beurteilenden Maßnahme die Bereitstellung hoheitlicher Gewalt zwingend geboten wäre, wie das für die Befugnisse des Flugzeugführers und des Seeschiffskapitäns zutrifft: In der Luft oder auf hoher See ist es naturgemäß nicht möglich, bei plötzlich auftretenden Gefahrenzuständen die Polizeiorgane zur Gefahrenabwehr heranzuziehen. Eine derartige Zwangslage kommt für die Fälle des Anweisungsrechts, das dem Betriebspersonal der Kraftfahrunternehmen zusteht, nicht in Betracht.

Ebenso kann offenbleiben, ob für die Annahme einer Beleihung von Privatpersonen mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben durch § 14 BOKraft die Ermächtigungsgrundlage in § 57 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. b PBefG ausreichen würde.

b)

Nicht weiter klärungsbedürftig ist auch die von der Beschwerde gestellte Rechtsfrage, ob die Bestimmungen in § 14 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3 Nr. 1 BOKraftüberhaupt durch gesetzliche Ermächtigung gedeckt sind. Hierzu kann auf die vorstehenden Ausführungen verwiesen werden. Der Vortrag der Beschwerde, die Vorschrift sei deshalb rechtsungültig, weil nach der Auffassung des Berufungsgerichts der Fahrgast den dort genannten und sogar durch § 45 Abs. 2 Nr. 6 BOKraft bußgeldbewehrten Anweisungen des Betriebspersonals ohne Rücksicht auf ihre Rechtmäßigkeit nachkommen müsse, verkennt die Ausführungen des angefochtenen Beschlusses. Das Berufungsgericht hat lediglich verneint, daß dem Fahrgast hinsichtlich der Entscheidung, ob er außerhalb des Haltestellenbereichs aussteigen dürfe, ein öffentlich-rechtlicher Anspruch gegenüber dem Verkehrsunternehmer oder dessen Betriebspersonal zustehe; es hat insoweit auf das privatrechtlich ausgestaltete Beförderungsverhältnis und auf den Zivilrechtsweg verwiesen. Dem ist hinzuzufügen, daß gegebenenfalls auch in einem Schadensersatzprozeß oder im Bußgeldverfahren gerichtlich überprüft werden kann, ob das Betriebspersonal im Rahmen des ihm zustehenden Anweisungsrechts gehandelt hat.

2.

Die Revision ist auch nicht wegen Abweichung von Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts zuzulassen (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO). Die von der Beschwerde hierzu genannten Entscheidungen betreffen die verwaltungsgerichtliche Überprüfung von Verwaltungsakten, insbesondere von Ermessensentscheidungen der Behörde. Eine derartige öffentlich-rechtliche Streitigkeit liegt hier nach der zutreffenden Ansicht des Berufungsgerichts nicht vor.

3.

Schließlich ist der Revisionszulassungsgrund des geltend gemachten Verfahrensmangels (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) nicht gegeben.

a)

Die von der Beschwerde gerügten Unrichtigkeiten im Tatbestand der angefochtenen Entscheidung des Berufungsgerichts können nicht als Verfahrensmangel nach § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO geltend gemacht werden, sondern nur durch einen fristgebundenen Antrag nach Maßgabe des § 119 VwGO (ständige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts).

b)

Ebensowenig greift die Rüge durch, das Berufungsgericht habe seine Entscheidung nicht ohne mündliche Verhandlung durch Beschluß treffen dürfen. Art. 2 § 5 des Entlastungsgesetzes vom 31. März 1978 (BGBl. I S. 446), nach dem das Berufungsgericht hier verfahren ist, erklärt für die Entbehrlichkeit der mündlichen Verhandlung allein die Auffassung des Berufungsgerichts für maßgeblich.

c)

Fehl geht auch die Rüge der Beschwerde, das Berufungsgericht habe unter Verletzung des Anspruchs des Klägers auf rechtliches Gehör eine Überraschungsentscheidung getroffen. Auch hier verkennt die Beschwerde, daß das Berufungsgericht nicht - und daher auch nicht überraschend - ausgesprochen hat, die Anweisung des Fahrpersonals zur Frage des vorzeitigen Verlassens des Fahrzeugs sei gerichtlich überhaupt nicht überprüfbar.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, [...].