I.

Die Klägerin, eine Privatkrankenanstalt, verfügt über eine gynäkologische Fachabteilung mit 22 sowie eine Entbindungsstation mit 21 Patientenbetten, zu denen noch drei Entbindungsbetten und 21 Säuglingsbetten hinzukommen. In der Anstalt ist ein Arzt hauptberuflich angestellt. Ferner sind zwei weitere Ärzte, ein Vollassistent und ein Hilfsarzt, die beide vom leitenden Arzt angestellt sind, tätig. Während dieses Rechtsstreits hat die Klägerin ein Röntgengerät zur Diagnostik angeschafft. Den Antrag der Klägerin auf Eingruppierung ihrer Anstalt in die Gruppe B der Anlage zur Landesverordnung über die Neuregelung der Krankenhauspflegesätze vom 9. Januar 1958 (GVBl. S. 29) lehnte das Ministerium für Wirtschaft und Verkehr des beklagten Landes ab, nachdem die dazu gehörten Krankenkassenverbände und der Gutachterausschuß sich in einem die Voraussetzungen für die Einstufung nach Gruppe B verneinenden Sinne ausgesprochen hatten.

Die Klägerin hat die Auffassung vertreten, daß ihre Anstalt zumindest in Gruppe D einzustufen sei, denn die Anstalt sei als eine gleichwertige Sonderanstalt im Sinne der Eingruppierungsrichtlinien anzusehen. Die Privatkrankenanstalten seien in allen Ländern als gleichwertige Sonderanstalten anerkannt. Sie seien mindestens Fachanstalten der Chirurgie oder der inneren Medizin oder der Gynäkologie und überträfen sogar meist die betreffenden Fachabteilungen der großen Krankenanstalten.

Die Klägerin hat beantragt,

Das beklagte Land hat beantragt,

Es hat ausgeführt, daß die 21 Säuglingsbetten wegen ihres besonderen Verwendungszwecks bei der Gesamtbettenzahl nicht mitberücksichtigt werden könnten und daß auch in Anbetracht der Anschaffung des Röntgengerätes die Anstalt der Klägerin nicht als gleichwertige Sonderanstalt der Gruppe D anerkannt werden könne.

Das Oberverwaltungsgericht hat durch Urteil vom 11. August 1960 den angefochtenen Bescheid aufgehoben und das beklagte Land verpflichtet, die Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.

In den Gründen des Urteils wird ausgeführt: In den vom Gutachterausschuß aufgestellten Eingruppierungsrichtlinien seien die Merkmale der Pflegesatzgruppen nach der Zahl der vorhandenen Haupt- und Nebenfachabteilungen, die jeweils von einem hauptamtlich angestellten oder zu den RVO-Kassen zugelassenen Facharzt geleitet sein müßten, und nach der Art und dem Umfang der medizinisch-technischen Einrichtungen bestimmt.

Eine Hauptfachabteilung umfasse in der Regel mindestens 32, eine Nebenfachabteilung mindestens 10 Betten. Zu jeder Gruppe gehörten die "gleichwertigen Sonderanstalten". Diese Richtlinien berücksichtigten aber nicht ausreichend das Selbstkostenprinzip. Zwar träten an die Stelle der Selbstkosten der einzelnen Krankenanstalten bei Gruppenpflegesätzen die Selbstkosten der Krankenhausgruppe, wodurch in Einzelfällen der festgesetzte Gruppenpflegesatz die wirklichen Selbstkosten nicht voll decke. Der angewandte Bettenzahlschlüssel sei aber zu schematisch. Dadurch würden vor allem Krankenanstalten in kleineren Städten benachteiligt werden. Ferner sei mit § 5 der Verordnung PR Nr. 7/54 über Pflegesätze von Krankenanstalten vom 31. August 1954 (BAnz. Nr. 173 vom 9. September 1954) - BundespflegesatzVO - unvereinbar, daß nur die Zahl und Größe der Fachabteilungen, die von einem hauptberuflich angestellten oder zu den RVO-Kassen zugelassenen Facharzt geleitet würden, sowie Art und Umfang der medizinisch-technischen Einrichtung maßgebend sein sollten. Denn die Gruppenordnung müsse sicherstellen, daß mit Erfolg wirtschaftende Anstalten durch die Gruppenordnung nicht finanziell benachteiligt würden. Ausschlaggebende Bedeutung für die Selbstkosten hätten vor allem Umfang und Zusammensetzung des ärztlichen, des Pflege- und des sonstigen Personals. Die Berücksichtigung nur der Leiter der einzelnen Fachabteilungen gebe aber ein falsches Bild. Außerdem fehle eine Begriffsbestimmung der "Sonderanstalt", und es sei nicht zu erkennen, wann eine Gleichwertigkeit vorliege. Die Zahl der Haupt- und Nebenfachabteilungen sei für Sonderanstalten als Eingruppierungsmerkmal ungeeignet, da Sonderanstalten naturgemäß nur eine oder allenfalls zwei Fachabteilungen aufwiesen. Das Ministerium habe dadurch, daß es seiner Entscheidung die Richtlinien zugrunde gelegt habe, von dem ihm eingeräumten Ermessen nicht in einer dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht.

Mit der vom Senat zugelassenen Revision rügt der Beklagte eine unrichtige Auslegung der Bundespflegesatzverordnung und der landesrechtlichen Regelung über die Einstufung der Krankenanstalten. Er meint, daß der Unterschied zwischen dem System des individuellen Selbstkostenpreises und dem Gruppenpreissystem nicht hinreichend berücksichtigt worden sei. Bei der Eingruppierung der einzelnen Krankenanstalten würden nicht die Selbstkosten, sondern andere Merkmale, die ihrerseits die Höhe der Kosten beeinflußten, die sogenannten Leistungsmerk male, herangezogen. Hierbei würde auch der hohe Ausnutzungsgrad und die besondere Leistungsfähigkeit auf Spezialgebieten in Betracht gezogen. Doch sei zu berücksichtigen, daß bei der Gruppenpreisbildung die Selbstkosten einer Vielzahl von Krankenanstalten, die nach einheitlichen Gesichtspunkten zu einer Gruppe zusammengefaßt seien, ermittelt und der Festsetzung des Gruppenpflegesatzes zugrunde gelegt würden. Wenn eine Krankenanstalt mit den Pflegesätzen ihrer Gruppe nicht auskomme, so stehe ihr nach der landesrechtlichen Regelung die Befugnis zu, unter Belassung in ihrer Gruppe eine Ausnahmeregelung ihrer Pflegesätze zu erwirken. Gegen die Rechtsgültigkeit der Bundespflegesatzverordnung seien keine Bedenken zu erheben.

Der Beklagte beantragt,

Die Klägerin beantragt,

Die Klägerin tritt den Ausführungen des Beklagten entgegen und meint, daß das Selbstkostenprinzip auch bei der Bildung von Gruppenpflegesätzen gewahrt bleiben müsse. Im übrigen habe der Beklagte auch ohne Antrag von der Möglichkeit, wegen einer Ausnahmegenehmigung höhere Pflegesätze zu bewilligen, Gebrauch machen müssen, nachdem ihm dargelegt worden sei, daß sie bei der Höhe ihrer Selbstkosten mit den geringeren Pflegesätzen nicht auskommen könne. Es müsse auch davon ausgegangen werden, daß die Bundespflegesatzverordnung verfassungswidrig und deshalb ungültig sei, wenn sie nicht lediglich preispolitische, sondern auch sozialpolitische Ziele verfolge, indem sie dazu diene, den Leistungsumfang der Sozialversicherungsträger ohne Rücksicht auf die Selbstkosten der Krankenhäuser zu begrenzen.

II.

Die Revision ist nicht begründet.

1)

Bei der rechtlichen Beurteilung ist von der Regelung in der Verordnung PR Nr. 7/54 über Pflegesätze von Krankenanstalten vom 31. August 1954 (Bundesanzeiger Nr. 173 vom 9. September 1954) - BundespflegesatzVO - auszugehen. Durch diese Verordnung ist die Festsetzung der Pflegesätze preisrechtlichen Vorschriften unterworfen worden. Die Gültigkeit der Bundespflegesatzverordnung ist zu bejahen. Davon ist der Senat bereits in seinem Urteil vom 5. Dezember 1958 (BVerwGE 7, 354) ausgegangen. Die Verordnung hält sich insbesondere im Rahmen der Grundsätze, die das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluß vom 12. November 1958 (BVerwGE 8, 274 [BVerwG 24.04.1959 - VII C 104/58]) für eine auf Sicherung einer vorgegebenen Preis- und Wirtschaftsordnung gerichtete Regelung herausgestellt hat. Auch durch § 93 Abs. 1 des Bundessozialhilfegesetzes vom 30. Juni 1961 (BGBl. I S. 815) ist entgegen der in einem Gutachten von Bachof (abgedruckt in der Zeitschrift "Die Innere Mission" Oktober/November 1962 S. 291 ff., 302) erhobenen Bedenken die Weitergeltung der Bundespflegesatzverordnung nicht berührt worden. Durch § 93 Abs. 1 werden den Trägern der Sozialhilfe bestimmte Pflichten auferlegt, durch die sichergestellt werden soll, daß die erforderlichen Einrichtungen zur Verfügung stehen. § 93 Abs. 2 enthält Weisungen für die Zusammenarbeit bei der Inanspruchnahme von Einrichtungen anderer Träger. Die preisrechtliche Sonderregelung für Krankenanstalten in der Bundespflegesatzverordnung ist dadurch nicht außer Kraft gesetzt worden.

2)

Der Gesetzgeber hat es mit Rücksicht auf die besonders gelagerten Verhältnisse der Kranken- und Heilanstalten für erforderlich gehalten, eine Preisbildung nach marktwirtschaftlichen Gesichtspunkten auszuschließen. Die Pflegesätze werden vielmehr gemäß § 2 von den Preisbildungsstellen der Länder genehmigt oder festgesetzt. Diese Regelung dient zugleich dem Ausgleich der Interessen der verschiedenen Beteiligten. Mit dem Zweck dieser Preisregelung wäre es nicht vereinbar, wenn nicht gewisse Mindestvoraussetzungen für eine gedeihliche Betätigung der Krankenanstalten erfüllt wären. Hierzu gehört der Grundsatz, daß die Selbstkosten der Anstalten durch eine entsprechende Höhe der Pflegesätze gedeckt sein müssen (§ 3 BundespflegesatzVO). Wenn schon die Regeln der freien Marktwirtschaft ausgeschaltet sind, so muß der Staat doch auf der anderen Seite darauf bedacht sein, daß durch die Bemessung der Pflegesätze nicht den privaten Krankenanstalten die Existenzgrundlage entzogen wird. Deshalb kommt dem Grundsatz, daß die Selbstkosten gedeckt sein müssen, besondere Bedeutung zu. Für die Ermittlung der Selbstkosten enthält § 6 der Bundespflegesatzverordnung eine eingehende Regelung. Der in § 3 zum Ausdruck gekommene Grundsatz der Selbstkostendeckung wird durch die Vorschrift in § 5 ergänzt, wonach Gruppenpflegesätze zulässig sind. Diese dienen sowohl der Verwirklichung des Gleichheitssatzes als auch der Verwaltungsvereinfachung, damit nicht jeweils für die einzelnen Anstalten die Kosten berechnet und Preisveränderungen angepaßt werden müssen.

3)

Für die Bildung der einzelnen Gruppen enthält § 5 der Bundespflegesatzverordnung beispielhafte Hinweise, welche Gesichtspunkte für die Zusammenfassung in Gruppen als maßgeblich herangezogen werden können. § 5 führt als Beispiele die ärztliche Besetzung und die medizinisch-technische Einrichtung an. Daraus ist der Hinweis zu entnehmen, daß es entscheidend auf den Umfang der ärztlichen und sonstigen medizinischen Betreuung ankommt. Anstalten mit etwa gleichwertiger ärztlicher Betreuung sollen auch kostenmäßig gleichbehandelt werden. Hiervon gehen auch die landesrechtlichen Regelungen aus, die allerdings in Einzelheiten voneinander abweichen. Die niedersächsische Verordnung über Krankenhauspflegesätze vom 3. März 1959 (Ms. GVBl. S. 49) stellt auf die Bettenzahl und die einzelnen Haupt- und Nebenabteilungen ab. Die Verordnung über die Regelung der Krankenhaus-Pflegesätze vom 18. August 1954 für Nordrhein-Westfalen (NW GVBl. S. 297) sieht als maßgebend die Zahl der Fachabteilungen, der Ärzte und den Umfang der medizinischen Ausstattung an. Für die Entscheidung des vorliegenden Rechtsstreits kommt es auf die Landesverordnung über die Neuregelung der Krankenhauspflegesätze vom 9. Januar 1958 in Rheinland-Pfalz (GVBl. S. 29) an. § 4 Abs. 5 der Landesverordnung beschränkt sich darauf, für die von einem Gutachterausschuß aufzustellenden Richtlinien als maßgeblich

1. a)

   die gewährte ärztliche Versorgung unter Berücksichtigung der vorhandenen Fachabteilungen,

2. b)

   die Bedeutung und den Umfang der einzelnen Fachabteilungen und

3. c)

   die medizinisch-technische Einrichtung

festzulegen. Diese Einteilungsgesichtspunkte genügen, wie das Berufungsgericht zutreffend hervorgehoben hat, um eine Einstufung in die einzelnen Gruppen vornehmen zu können. Es ist daher nicht zu beanstanden, daß die nähere Ausgestaltung der Gruppenmerkmale unter Beachtung der vorstehend angeführten Gesichtspunkte in Richtlinien erfolgt ist. Die Festlegung der Merkmale für die Gruppenordnung ist eine Angelegenheit, die den Preisbildungsstellen übertragen ist (vgl. auch Gehrt-Schöne, Kommentar zur Bundespflegesatzverordnung 1955 § 5 Abs. 1). Es war daher nicht erforderlich, die einzelnen Eingruppierungsmerkmale selbst in die Verordnung aufzunehmen.

4)

Die Preisbildungsstellen sind zwar nicht gehindert, andere als die in § 5 der Bundespflegesatzverordnung beispielhaft aufgeführten Merkmale festzusetzen. Voraussetzung für die Aufstellung einer Gruppenordnung und die Festlegung der Merkmale der einzelnen Gruppen ist jedoch, wie auch in § 5 hervorgehoben wird, daß "gleichartige" Krankenanstalten in die gleichen Gruppen aufgenommen werden. Bei dem Merkmal der Gleichartigkeit handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, dessen Anwendung durch die Gerichte in vollem Umfange nachgeprüft werden kann. Das Merkmal der Gleichartigkeit läßt sich nicht allein nach Größenverhältnissen bestimmen. Größenordnungen, insbesondere eine bestimmte Bettenzahl, können möglicherweise mit als Indiz für den Umfang der ärztlichen Betreuung angesehen werden, die ein Patient in einer solchen Anstalt erwarten kann. Das Schwergewicht für die Bestimmung der Gleichartigkeit liegt aber auf der Zahl der verschiedenen Fachabteilungen und der betreuenden Ärzte verschiedener Fachrichtungen. Darauf stellt die für Nordrhein-Westfalen getroffene Landesregelung mit Recht ab. Auch die niedersächsische Verordnung verbindet die Festlegung einer bestimmten Mindestbettenzahl mit der Zahl von Fachabteilungen. Das letztere Merkmal ist als das entscheidende anzusehen. Die Bettenzahl kann nur anhaltsweise für die Eingruppierung von Bedeutung sein. Schließlich bringt auch § 4 Abs. 5 der Verordnung für Rheinland-Pfalz eindeutig zum Ausdruck, daß das Ausmaß der ärztlichen Betreuung in den verschiedenen Fachrichtungen maßgeblich sein soll. Keineswegs kann daher für die Höhe der Pflegesätze eine Größenordnung als entscheidend angesehen werden, die unter dem Gesichtspunkt der Wirtschaftlichkeit besonders günstig ist. Würde unter dem Gesichtspunkt der Wirtschaftlichkeit beispielsweise eine gewisse Zahl von Patientenbetten am günstigsten sein, so würde eine Einstufung der einzelnen Gruppen nach diesem Maßstab bedeuten, daß die große Zahl der kleineren Krankenanstalten, die einen wesentlichen Anteil an der ärztlichen Betreuung der Bevölkerung gerade in kleinen Gemeinden haben, schlechtergestellt würde. Die Privatinitiative eines tüchtigen Arztes, der sich ein kleines Krankenhaus zwecks Betreuung seiner Patienten aufbauen will, würde gelähmt werden, wenn die für andere Größenordnungen geltenden Wirtschaftlichkeitsgesichtspunkte maßgebend wären. Der Gesichtspunkt der Wirtschaftlichkeit hat für die Berechnung der Selbstkosten Bedeutung, wie sich aus § 6 ergibt, darf aber nicht zum Einteilungsmaßstab für die verschiedenen Gruppen verwandt werden. Dadurch würde das Merkmal der Gleichartigkeit verletzt. Unter dem Gesichtspunkt der ärztlichen Versorgung bestehen auch Bedenken, lediglich die hauptamtlich in einer Krankenanstalt tätigen Ärzte zu berücksichtigen. Allerdings werden nur solche Ärzte Berücksichtigung finden können, die ganz oder doch zu einem erheblichen Teil ihre Arbeitsleistung in den Dienst der Krankenanstalt selbst stellen. Da die verschiedenen Krankenanstalten im wesentlichen dieselben Aufgaben der Daseinsvorsorge wahrnehmen, indem sie sich solchen Personen, die einer ärztlichen Versorgung bedürfen, widmen, kann ein wesentlicher Unterschied zwischen einem allgemeinen Krankenhaus mit einer Haupt- und einer Nebenabteilung und einer "Sonderanstalt" mit einer gynäkologischen Abteilung und einer Entbindungsstation nicht ohne weiteres festgestellt werden, falls die ärztliche Betreuung und medizinische Versorgung in entsprechender Weise sichergestellt sind und eine gleichwertige medizinische Ausstattung vorhanden ist. Geringe Unterschiede in der Bettenzahl sind daneben von untergeordneter Bedeutung. In Anbetracht der Höhe der personellen Kosten wird man auch nicht entscheidendes Gewicht dem Umstand beizumessen haben, daß bei Privatkrankenanstalten mit besonderer Zweckrichtung ein Teil der Ärzte nicht hauptamtlich tätig ist.

Das beklagte Land wird daher nunmehr unter Berücksichtigung der vorstehend aufgeführten Gesichtspunkte durch eine genauere Festlegung des Begriffs der gleichartigen Sonderanstalt und eine vergleichende Übersicht über die strukturelle Zusammensetzung der einzelnen Privatkrankenanstalten - wobei Vergleiche mit den anderen Ländern angebracht sein können - dafür Sorge zu tragen haben, daß die Anstalt der Klägerin angemessen eingestuft wird.

Die Revision war daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.