Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 21.04.1972, Az.: BVerwG VII C 68.70

I.

Die Beklagte hat nach § 3 Abs. 1 Satz 1 des Getreidepreisgesetzes zur Sicherung der Mindestpreise ihr vom Erzeuger angebotenes Getreide zum Mindestpreis zu übernehmen, soweit dieser Preis im freien Verkehr nicht erzielt werden kann (Intervention). Im Rahmen dieser Aufgabe übernahm die Beklagte von der Klägerin, einer Großhandelsfirma, 1960 inländisches Getreide in die Bundesreserve. Weiterhin kann die Beklagte nach § 3 Abs. 1 Satz 2 des Getreidepreisgesetzes unter Wegfall ihrer Übernahmeverpflichtung einen Beitrag zu den Kosten der Beförderung des Getreides und den durch diese Beförderung entstehenden Nebenkosten zahlen, wenn der Mindestpreis in einem Gebiet außerhalb des Erzeugergebiets erzielt werden kann (Gewährung von Frachtzuschüssen), Auch solche Frachtzuschüsse gewährte die Beklagte der Klägerin im Jahre 1960. Die Beklagte führte bei der Klägerin im Frühjahr 1962 eine Betriebsprüfung durch. In ihrem Prüfungsbericht rügten die Prüfer, die Klägerin habe Vorfrachten und fob-Kosten in tariflicher Höhe auf Grund von Unterlagen abgerechnet, aber den Betrag nicht an ihren Vorlieferanten weitergeleitet, sondern diesem nur eine Pauschale von 16,- DM für die sonstigen Unkosten über den Erzeugermindestpreis gezahlt. Dem Vorlieferanten stehe eine Erfasserspanne von 9,65 DM zu; ihm bleibe für die Vorfracht nur ein Betrag von 6,35 DM. Da die Klägerin je to mehr als 6,35 DM erhalten habe, müsse sie die Differenz erstatten. Die Beklagte forderte die Klägerin durch Schreiben vom 8. Mai 1963 zur Zahlung dieser Differenz auf. Die Klägerin lehnte die Zahlung durch Schreiben vom 19. Juli 1963 ab. Dieses Schreiben sah die Beklagte als Widerspruch an, den sie durch einen mit einer Rechtsmittelbelehrung versehenen Widerspruchsbescheid vom 8. September 1966 zurückwies. In diesem Bescheid bezifferte sie den Differenzbetrag auf 28.496,95 DM und forderte weiter 2 % Zinsen über dem jeweiligen Diskontsatz.

Die Klägerin hat Klage erhoben und die Aufhebung der Bescheide der Beklagten begehrt. Das Verwaltungsgericht hat die Bescheide in Höhe des geltend gemachten Anspruches von 25.830,52 DM aufgehoben, weil es sich insoweit um einen zivilrechtlichen Anspruch handele und im übrigen die Klage abgewiesen.

Der Hessische Verwaltungsgerichtshof hat die Berufung beider Beteiligten durch Urteil vom 25. Mai 1970 im wesentlichen aus folgenden Gründen zurückgewiesen: Da die Bescheide der Beklagten der Form und dem Inhalt nach als Verwaltungsakte erlassen seien, sei die Klage vor den Verwaltungsgerichten zulässig. Die Beklagte sei jedoch hinsichtlich eines Teilbetrags von 25.830,52 DM nicht befugt, eine Regelung durch Verwaltungsakt zu treffen, weil ihr Rückforderungsanspruch, soweit er die Erstattung der Vorfrachtkosten im Zusammenhang mit dem Aufkauf des Getreides betreffe, zivilrechtlicher Natur sei. Der Hinweis der Beklagten auf die verwaltungsgerichtlichen Urteile in Sachen G. gegen die Beklagte gehe fehl; in jenem Verfahren sei ausschließlich über Frachtkostenzuschüsse zu entscheiden gewesen. Hinsichtlich des verbleibenden Betrags von 2.666,43 DM handele es sich um Subventionen und damit um hoheitliche Maßnahmen. Für die Forderung auf Erstattung dieser Subventionen habe sie einen Verwaltungsakt erlassen dürfen; dieser sei auch rechtmäßig. Die Klägerin habe nach Art. 3 GG Ansprüche auf Grund, der Richtlinien der Beklagten auf Gewährung eines Beitrages zu den Beförderungskosten gehabt. Nach diesen. Richtlinien dürfe als Vorfracht höchstens der Unterschied eingesetzt werden, den der Antragsberechtigte über den Erzeugermindestpreis und die Erfassungsspanne hinaus gezahlt, habe, wenn dieser die Vorfracht nicht oder nicht vollständig nachweisen könne. Im vorliegenden Fall schließe die Pauschalabrechnung den Einzelnachweis aus; die von der Klägerin beigebrachten Bescheinigungen ließen nicht erkennen, daß die Frachtkosten in der Pauschale auch tatsächlich enthalten seien. Die Forderung der Beklagten sei auch nicht verwirkt.

Gegen dieses Urteil haben beide Beteiligten Revisionen eingelegt.

Die Beklagte beantragt,

Die Frachtkostenerstattung im Falle der Intervention gehöre dem öffentlichen Recht an. Bisher habe das Bundesverwaltungsgericht nur entschieden, daß sie, die Beklagte, beim Erwerb, der Einlagerung und der Wiederveräußerung von Getreide im Rahmen der Vorrathaltung privatrechtlich tätig werde. Die Anwendung jener Grundsätze, auch für das Interventionsrecht, lasse sich allerdings wohl halten. Daraus folge aber keinesfalls, daß alle die Intervention begleitenden Maßnahmen, vor allem die Frachtenregelung, privatrechtlich seien. Die Frachterstattung sei vielmehr eine Subventionsmaßnahme und daher öffentlich-rechtlich zu beurteilen. Bei der Beurteilung des von ihr genannten Verwaltungsstreitverfahrens der Firma G. gegen sie sei das Berufungsgericht von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen. Darin liege ein Verstoß gegen die Aufklärungspflicht.

Die Klägerin beantragt,

Sie vertritt die Auffassung, daß es sich in allen Fällen um einen öffentlich-rechtlichen Streit handele; die geltend gemachten Forderungen der Beklagten seien aber ungerechtfertigt. Nach der Auffassung der Beklagten habe sie, die Klägerin, als Vorfracht 6,35 DM als Differenz zu beanspruchen. Da sie aber von der Beklagten wesentlich weniger für die Vorfracht erstattet erhalten habe, sei schon aus diesem Grunde der Anspruch der Beklagten unbegründet. Mit diesem ihrem Vortrag habe sich das Berufungsgericht nicht auseinandergesetzt und damit gegen § 108 VwGO verstoßen. Im übrigen könne aber die Bestimmung, die Differenz zu erstatten, wenn die Vorfrachten nicht nachgewiesen werden könnten, nicht zur Anwendung kommen. Sie habe nämlich nachgewiesen, welche Vorfrachten ihrem Vorlieferanten entstanden seien. Daran ändere es nichts, daß sie mit dem Vorlieferanten eine Pauschale vereinbart habe. Eine solche Pauschalvereinbarung sei aus Rationalisierungsgründen zwischen einem Großhändler und einem Erfassungshändler die Regel, wie auch die. Beklagte wisse. Darüber hinaus sei die Pauschalvereinbarung auf Grund der Bescheinigungen für die Beklagte erkennbar gewesen, diese habe dennoch entsprechend ihren Anträgen erstattet. Über diesen Vortrag, den sie bereits im Berufungsverfahren gebracht habe, sei das Berufungsgericht hinweggegangen. Es habe damit sowohl seine Aufklärungspflicht nach § 86 Abs. 1 als auch § 108 VwGO verletzt. Es sei auch unrealistisch, wenn das Berufungsgericht meine, es könne nicht festgestellt werden, daß die nachgewiesenen Vorfrachten in der vereinbarten Pauschale enthalten seien. Vielmehr müsse dann die Erfasserspanne niedriger berechnet werden. Das sei aber unschädlich, da diese gesetzlich nicht festgelegt sei. Im übrigen sei der Anspruch der Beklagten verwirkt.

II.

Die Revision der Klägerin ist zurückzuweisen.

Dagegen sind auf die Revision der Beklagten die Urteile der Vorinstanzen aufzuheben; die Klage ist vollen Umfangs abzuweisen. Die von der Klägerin angefochtenen Bescheide der Beklagten sind nicht rechtswidrig.

1.

Aus dem Wort "Widerspruchsbescheid" samt Rechtsmittelbelehrung sowie aus dem nachfolgenden Verhalten der Beklagten ergibt sich, daß sie ihren Rückforderungsanspruch durch Verwaltungsakt geltend machen will. Schon auf Grund dieser Tatsache ist der Verwaltungsrechtsweg gegeben (vgl. BVerwGE 13, 307 [308, 309]).

2.

Die Beklagte durfte die geforderten Beträge auch durch Verwaltungsakt festsetzen. Der von ihr in dem angefochtenen Erstattungsbescheid geltend gemachte Anspruch ist insgesamt öffentlich-rechtlicher Art. Soweit es sich dabei um den Beitrag zu den Beförderungskosten nach § 3 Abs. 1 Satz 2 des hier maßgebenden Gesetzes über Preise für Getreide inländischer Erzeugung sowie über besondere Maßnahmen in der Getreide- und Futtermittelwirtschaft (Getreidepreisgesetz 1960/61) vom 28. Juli 1960 (BGBl. I S. 597) handelt, steht dies außer Frage. Hier fehlt - wie auch die Vorinstanzen mit Recht angenommen haben - jeder Anhaltspunkt für die Annahme eines vertraglichen oder vertragsähnlichen Verhältnisses zwischen den Beteiligten mit zivilrechtlichem Charakter. Die Zahlung der Frachtzuschüsse nach § 3 Abs. 1 Satz 2 a.a.O. stellt eine Subvention dar, die kein Vertragsverhältnis voraussetzt oder zur Folge hat.

Aber auch soweit die Beklagte ihr vom Erzeuger angebotenes Getreide zum Mindestpreis übernommen hat, sind keine zivilrechtlichen Beziehungen zwischen dem Beteiligten entstanden. Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 des Getreidepreisgesetzes hat die Beklagte ihr vom Erzeuger angebotenes Getreide zum Mindestpreis zu übernehmen, soweit dieser Preis im freien Verkehr nicht erzielt werden kann. Das Gesetz spricht dabei von einer Übernahme, nicht von einem Kauf. Auch ihrer Rechtsnatur nach liegt in dieser Übernahme nicht der Abschluß eines zivilrechtlichen Kaufvertrages. Zweck der Übernahme des Getreides durch die Beklagte ist es, dem landwirtschaftlichen Erzeuger einen festen Mindestpreis zu garantieren, um seine Existenz sicherzustellen. Die Übernahme stellt folglich eine Subventionierung der Landwirtschaft dar; denn die Beklagte zahlt einen Betrag, der über dem Marktpreis liegt, als Stützungsmaßnahme für die Landwirtschaft. Der Subventionszweck dieser Übernahmeverpflichtung der Beklagten ergibt sich auch daraus, daß diese Verpflichtung nach § 3 Abs. 1 Satz 2 des Getreidepreisgesetzes dann entfällt, wenn die Beklagte es durch Zählung eines Beitrags zu den Kosten der Beförderung des Getreides ermöglicht, daß das Getreide in einem anderen Gebiet zum Mindestpreis abgesetzt wird; diese Maßnahme stellt sich nach dem oben Gesagten als öffentlich-rechtlich dar.

Nun kann allerdings aus der öffentlich-rechtlichen Zielsetzung allein noch nicht gefolgert werden, daß die Beziehungen zwischen den Beteiligten einer solchen Übernahme öffentlich-rechtlich sind. Die Behörden können sich nämlich auch zur Erreichung von öffentlich-rechtlichen Zwecken zivilrechtlicher Mittel bedienen (vgl. BVerwGE 6, 244 [245]). Bei § 3 Abs. 1 Satz 1 des Getreidepreisgesetzes sind aber Zweck und Mittel so stark miteinander gekoppelt, daß sie sich sinnvoll nicht voneinander trennen lassen, wenn es nicht zu einer Zerreißung eng zusammenhängender Sachverhalte und damit zu einer höchst unerwünschten Zersplitterung der Rechtsschutzmöglichkeiten kommen soll. Die Entscheidung der Beklagten darüber, ob die Voraussetzungen des § 3 Abs. 1 Satz 1 des Getreidepreisgesetzes für die Übernahme vorliegen und also die Beklagte auf Grund der in dieser Vorschrift ausgesprochenen Verpflichtung das Getreide übernimmt, gehört als die Grundlage der Beziehungen zwischen den Beteiligten dem öffentlichen Recht an. Daran läßt sich schon deswegen nicht zweifeln, weil - wie bereits erwähnt und wie auch die Vorinstanzen mit Recht angenommen haben - die Entscheidung der Beklagten nach § 3 Abs. 1 Satz 2 des Getreidepreisgesetzes, mit der sie sich für einen Beitrag zu den Beförderungskosten entschließt und damit ihre Übernahmeverpflichtung nach Satz 1 zum Wegfall bringt, ebenfalls ein öffentlich-rechtlicher Akt ist. Angesichts der Austauschbarkeit der Entscheidungen nach § 3 Abs. 1 Satz 1 und 2 a.a.O. wäre es weder sinnvoll noch praktikabel, die eine als privatrechtlich, die andere als öffentlich-rechtlich anzusehen. Muß man danach von dem öffentlich-rechtlichen Charakter der auf Grund des § 3 Abs. 1 Satz 1 a.a.O. getroffenen Entscheidung ausgehen, so kann für die auf der Grundlage dieser Entscheidung entstehenden Rechtsbeziehungen nichts anderes gelten. Dafür spricht einmal, daß der Preis für das Getreide als Mindestpreis wesentliches Element der nach § 3 Abs. 1 Satz 1 zu treffenden Entscheidung ist und sich daher eine sinnvolle Trennung zwischen dem Übernahmeanspruch selbst und seinen Modalitäten, zu denen neben, dem Preis die hier streitigen Beförderungskosten gehören, nicht durchführen und dementsprechend auch der Rechtsschutz sich nicht sinnvoll aufspalten läßt. Die die weiteren Beziehungen zwischen den Beteiligten wesentlich prägende. Feststellung des Mindestpreises stellt mithin einen Teil der öffentlich-rechtlichen Entscheidung über die Intervention dar mit der Folge, daß mögliche Streitigkeiten über die. Höhe des Mindestpreises - etwa weil Meinungsverschiedenheiten über das Preisgebiet oder über den maßgeblichen. Zeitpunkt des Angebots bestehen - auch insoweit öffentlich-rechtlicher Natur sind. Für den öffentlichen Charakter der Rechtsbeziehungen zwischen den Beteiligten einer Übernahme spricht weiter, daß die Höhe des Preises wie auch der übrige Inhalt des Rechtsverhältnisses weitestgehend durch das Gesetz und die ergänzenden Richtlinien festgelegt und damit der Abänderung durch die Beteiligten entzogen sind. Der öffentlich-rechtliche Charakter des Rechtsverhältnisses wird bestätigt durch weitgehende Kontroll- und Besichtigungsrechte der Beklagten. Schließlich legt auch eine wirtschaftliche Betrachtungsweise den Schluß auf die öffentlich-rechtliche Ausgestaltung der Beziehungen zwischen den Beteiligten nahe. Oftmals ist nämlich die Bundesrepublik Deutschland an dem Erwerb des Getreides wenig interessiert, wie Klagen über die gesammelten Berge landwirtschaftlicher. Erzeugnisse klar ergeben. Es wäre daher theoretisch durchaus denkbar, als weitere Alternative in § 3 Abs. 1 des Getreidepreisgesetzes zu den Regelungen in den Sätzen 1 und 2 auch die Verpflichtung zur Vernichtung des Getreides durch den Erzeuger im Falle der Zahlung des Erzeugermindestpreises vorzusehen, ohne daß Zweck und Mittel dieser Bestimmung entscheidend geändert würden; auch die damit zusammenhängenden Rechtsbeziehungen wären als öffentlich-rechtlich zu qualifizieren. Entscheidend ist danach nicht, der Wunsch der Beklagten, Eigentum an dem Getreide zu erwerben, sondern dem Erzeuger den Mindestpreis zu sichern und zukommen zu lassen. Deshalb ändert es an der öffentlich-rechtlichen Natur der Übernahme und der daraus folgenden Rechtsbeziehungen zwischen den Beteiligten nichts, daß die Beklagte auf Grund der Übernahme zivilrechtlich Eigentum an dem Getreide erhalten soll; die Verpflichtung zur Übereignung wäre im übrigen auch etwa denkbar als Inhalt einer Auflage, die einer Subventionsmaßnahme zulässigerweise beigefügt werden könnte; auch in diesem Falle würde die zivilrechtliche Natur des "dinglichen Erfüllungsgeschafts" nichts an der öffentlich-rechtlichen. Natur des "obligatorischen Kausalgeschäfts" ändern.

Gesamtbild, und -charakter der gesetzlichen Regelung und ihres Vollzugs sprechen damit trotz der gelegentlich mißverständlichen Formulierungen der Richtlinien des Beklagten zur Durchführung der Interventionspflicht bei Brotgetreide der Ernte 1960 (BAnz. 1960 Nr. 151, vgl. Abschn. II Nr. 1) für eine, einheitliche, und zwar eine öffentlich-rechtliche. Betrachtungsweise des zwischen den Beteiligten entstehenden Rechtsverhältnisses. Die Übernahmeentscheidung der Beklagten hat also nicht lediglich eine öffentlich-rechtliche Erklärung, zum Inhalt, an die sich ein zivilrechtliches Abwicklungsgeschäft anschlösse, sondern sie begründet über die Verpflichtung des Beklagten zur Übernahme des Getreides hinaus ein öffentlich-rechtliches Leistungsverhältnis mit den eben gekennzeichneten öffentlich-rechtlich zu beurteilenden Folgen, die sich auch auf die hier streitigen Beförderungskosten erstrecken.

Würde mithin ein Leistungsanspruch der Klägerin auf einem Verwaltungsakt der Beklagten beruhen, so kann diese folglich durch Verwaltungsakt auch die, Erstattung von Leistungen verlangen, wenn diese von ihr zu Unrecht erbracht wurden; denn der Erstattungsanspruch stellt die Kehrseite des Leistungsanspruchs dar (vgl. BVerwGE 20, 295 [297]).

Mit dieser Auffassung setzt sich der erkennende Senat nicht in Widerspruch zu seiner Entscheidung, daß die. Abmachung über die Übertragung von Getreide aus der Bundesreserve einen zivilrechtlichen Kaufvertrag darstellt (vgl. BVerwGE 7, 264).

Dieser Fall unterscheidet, sich von dem vorliegenden. Beim Verkauf aus der Bundesreserve ist weder die Beklagte zur Abgabe noch der Erwerber zur Übernahme des Getreides verpflichtet. Die Rechtsbeziehungen zwischen den Beteiligten entstehen vielmehr erst durch den Abschluß einer Vereinbarung über Menge und Preis der Ware.

3.

Die Beklagte verlangt, zu. Recht die Erstattung des in den angefochtenen Bescheiden geltend gemachten Betrages. Sie hat mehr geleistet, als, es der Rechtslage entsprach. Das gilt sowohl für die körperliche Übernahme nach § 3 Abs. 1 Satz 1 (a) als auch für die von ihr geleisteten Frachtkostenzuschüsse nach § 3, Abs. 1 Satz 2 des Getreidepreisgesetzes (b).

a)

§ 3 Abs. 1 Satz 1 des Getreidepreisgesetzes soll mit öffentlich-rechtlichen Mitteln sicherstellen, daß der Erzeuger von Getreide den gesetzlich festgelegten Erzeugermindestpreis erhält. Aus Sinn und Wesen dieser gesetzlichen Bestimmung folgt, daß der Staat nur die Mittel aufbringen will und darf, die erforderlich sind, dieses Ziel zu erreichen. Wenn er sich zur Erfüllung dieser Aufgabe Privater bedient, so hat er diesen ihre Aufwendungen zu ersetzen und ihre Tätigkeit zu vergüten; doch dürfen diesen keine darüber hinausgehenden Vorteile zugute kommen. Dem tragen auch die Richtlinien der Beklagten zur Durchführung der Interventionspflicht bei Brotgetreide der Ernte 1960 (BAnz. 1960 Nr. 151) Rechnung, indem sie unter II, 11 Abs. 1 eine Erfassungs- und Großhandelsspanne nur dann vergüten, wenn sowohl ein Erfasser als auch ein Großhändler eingeschaltet worden waren. Wenn dagegen nur ein Erfasser tätig geworden war, so wird die Großhandelsspanne nicht vergütet, so daß die Beklagte in einem solchen Falle das Getreide günstiger erwirbt. Darüber hinaus ist die Beklagte verpflichtet, die entstandenen Kosten für die Beförderung, Einlagerung und Feststellung der Beschaffenheit des Brotgetreides zu erstatten. Es kommt deshalb nicht darauf an, ob in der Erfassungsstufe weitere notwendige Kosten angefallen sind, sofern der Großhändler sie dem Erfasser nicht erstattet hat; denn nur in letzterem Falle sind sie dem Großhändler "entstanden". Der Großhändler hat deshalb Anspruch auf den Mindesterzeugerpreis, auf die ihm gebührende Großhandelsspanne und auf die ihm entstandenen notwendigen Kosten, die die notwendigen Kosten des Erfassers und dessen Handelsspanne nur insoweit umfassen, als der Großhändler sie auch getragen hat. Diese Grundsätze ergeben sich bereits aus Sinn und Zweck des Gesetzes und werden bestätigt durch dessen § 3 Abs. 1 Satz 2, der bei Wegfall der Übernahmeverpflichtung nur einen Beitrag zu den Beförderungskosten vorsieht.

Demgegenüber stellen die Interventionsrichtlinien 1960 der Beklagten (a.a.O.) keine unmittelbare Rechtsgrundlage dar. Sie nehmen mit Rücksicht auf § 3 Abs. 1 Satz 2 des Getreidepreisgesetzes, der - wie erwähnt - nur einen Beitrag zu den Frachtkosten vorsieht, die Frachtkosten zur Grundlage ihrer Bestrebungen, nur die entstandenen Kosten zu vergüten. Dabei sind die übrigen Kosten der Höhe nach festgelegt, während nur die Frachtkosten variabel sind. Die Richtlinien legen der Berechnung feststehende Beträge für die Erfassungsspanne und die fob- oder Umschlagskosten zugrunde und prüfen von dieser Grundlage her, ob der Großhändler darüber hinaus die dem Erfasser zustehenden notwendigen Frachtkosten erstattet hat. Allerdings sind diese Richtlinien insofern unklar, als sie in Nr. II, 11 Abs. 3 den Unterschied zwischen dem von dem Antragsberechtigten über den Erzeugermindestpreis gezahlten Betrag und der Erfassungsspanne als Frachtkosten zu erstatten versprechen. Bei einer solchen Erstattung bleiben nämlich scheinbar die fob- oder Umschlagskosten völlig außer Betracht. Da dem Großhändler aber in diesem Falle mehr verbleiben würde als die Großhandelsspanne und die ihm entstandenen Kosten, was mit der gesetzlichen Regelung des § 3 Abs. 1 Satz 1 des Getreidepreisgesetzes nicht vereinbar wäre, muß Nr. II, 11 Abs. 3 der Interventionsrichtlihien dahin ausgelegt werden, daß die mit der Fracht verbundenen Nebenkosten, nämlich die fob- oder Umschlagskosten, in die Frachtkosten mit einzubeziehen sind.

Es spielt somit keine Rolle, ob der Erfasser bei seinen wirtschaftlichen Rentabilitätsberechnungen die ihm entstehenden notwendigen Kosten stets in seine Kalkulation einschließen wird, wie die Klägerin vorträgt. Entscheidend ist allein, daß die Beklagte dem Großhändler nur das erstatten darf, was dieser dem Erfasser gezahlt hat. Deshalb muß auch diese wirtschaftliche Berechnungsweise die die Vorfrachtkosten bestehen läßt und den Unterschied der Beträge durch Kürzung der Erfassungsspanne ausgleicht, zu dem gleichen Ergebnis führen.

b)

Auch bei der Gewährung der Frachtzuschüsse nach § 3 Abs. 1 Satz 2 des Getreidepreisgesetzes dürfen dem Großhändler die Frachtzuschüsse nur in der Höhe gewährt werden, daß ihm im Ergebnis lediglich die ihm gebührende Großhandelsspanne verbleibt. Diesem Gedanken, tragen Nr. II, 10 der Richtlinien für die Gewährung von Frachtzuschüssen für inländisches Brotgetreide der Ernte 1960 (BAnz. 1960 Nr. 154 S. 2) Rechnung, indem sie eine Kürzung der Frachtzuschüsse um den Betrag fordern, um den der Kaufpreis höher ist als der dem Erzeuger zustehende Mindestpreis.

Mit Recht ist das Berufungsgericht deshalb davon ausgegangen, die Beklagte könne die von der Klägerin erläuterten Vorfrachtkosten insoweit erstattet verlangen, als die Klägerin diese dem Erfasser nicht gezahlt habe. Fehl geht die Rüge der Klägerin in diesem Zusammenhang, das Berufungsgericht habe § 108 VwGO verletzt, weil es sich nicht mit ihrem Vorbringen auseinandergesetzt habe, die fob- oder Umschlagskosten seien nicht Bestandteil der Vorfracht. Das Berufungsgericht ist erkennbar auf Seite 14 seines Urteils von der Rechtsauffassung ausgegangen, der Begriff der Vorfrachtkosten umfasse auch die fob- oder Umschlagskosten. Das ist eine Auslegungsfrage, deren Ergebnis das Revisionsgericht im übrigen auf Grund der noch darzulegenden Erwägungen zustimmt. Ebensowenig kann die Rüge der Klägerin Erfolg haben, das Berufungsgericht sei ihrer Behauptung nicht nachgegangen, der Großhändler kaufe in der Regel vom Erfasser zu einem Pauschalpreis. Das Berufungsgericht hat diese Behauptung unterstellt; denn es ist nicht von einem dieser Behauptung widersprechenden Sachverhalt ausgegangen. Schließlich hat der Verwaltungsgerichtshof auch nicht deshalb verfahrensfehlerhaft, gehandelt, weil er nicht auf die Behauptung der Klägerin eingegangen ist, es sei der Beklagten auf Grund der Bescheinigungen ihres. Vorlieferanten erkennbar gewesen, daß dieser ihr, der Klägerin, die von ihm aufgewendeten Vorfrachten nicht zusätzlich in Rechnung gestellt habe. Diese Behauptung der Klägerin war nämlich im Berufungsverfahren völlig unsubstantiiert. Die Klägerin hat zu ihrer Begründung lediglich in ihrem Schriftsatz vom 8. April 1969 auf die Anlage 8 i verwiesen, aus der sich nichts für die Richtigkeit ihres Vortrags ergibt. Im übrigen kommt es hierauf auch nicht an, weil die Beklagte all das zurückfordern darf, was sie nach dem Gesetz nicht als Subvention zu leisten berechtigt und verpflichtet war.

Mit Recht hat das Berufungsgericht auch die Auffassung der Klägerin zurückgewiesen, sie habe die Vorfracht durch Vorlage einer pauschalen Abrechnung, die die Beklagte als rechnerisch richtig bestätigt habe, genügend nachgewiesen. Es kommt nicht darauf an, ob der Erfasser Anspruch auf Erstattung dieser Frachtkosten gehabt hatte, sondern ob sie der Klägerin "entstanden" sind, indem sie sie dem Erfasser gezahlt hat. Auch bei den Frachtkostenzuschüssen soll und darf die Beklagte nur das erstatten, was der Antragsberechtigte aufgewendet hat, wobei die Beklagte nach ihren Richtlinien von einer festgelegten Erfassungs- und Großhandelsspanne ausgeht. So gesehen stellt § 3 Abs. 1 des Getreidepreisgesetzes eine Einheit dar, dessen Zweck die Garantie des Erzeugermindespreises ist. Dem Antragsberechtigten dürfen darüber hinaus nur die ihm wirklich entstandenen Kosten erstattet und seine Verdienstspanne vergütet werden. Auch hier sind die Richtlinien über die Gewährung von Frachtzuschüssen (a.a.O.) unklar. Sie sagen in Nr. II, 5 Abs. 2 die Erstattung des Unterschieds zwischen dem von dem Antragsberechtigten über den Erzeugermindestpreis und der Erfassungsspanne gezahlten Betrag als Vorfracht zu und lassen hierbei die fob- oder Umschlagskosten scheinbar außer Betracht; denn nach Nr. II, 2 der Richtlinien enthält die Vorfracht lediglich die Kosten der Beförderung von der Verladestelle des Erzeugers oder von der Sammelstelle des Erfassungshändlers bis zum jeweiligen von der Einfuhr- und Vorratsstelle anerkannten Sammellager. Da diese Lösung aber dem Gesetz widersprechen würde, wie bereits unter 2 a ausgeführt worden ist, muß Nr. II, 5 Abs. 2 der Richtlinien dahin ausgelegt werden, daß Vorfracht in diesem Fall in einem weiteren Sinne zu sehen ist und auch andere Nebenkosten, nämlich die fob- oder Umschlagskosten, mitumfaßt. Damit besteht das Erstattungsbegehren der Beklagten zu Recht.

4.

Der von der Beklagten in den angefochtenen Bescheiden geltend gemachte Anspruch ist nicht verwirkt. Zwischen der Betriebsprüfung, die der Beklagten erstmals Klarheit zumindest über die Höhe der von der Klägerin an den Erfasser gezahlten Pauschale ergab und dem etwa ein Jahr später erfolgten Erstattungsbescheid liegen ein Schriftwechsel und eine Besprechung zwischen den Parteien. Für diesen Zeitraum will deshalb auch, die Klägerin keine Verwirkung annehmen. Sie sieht den Anspruch der Beklagten deshalb als verwirkt an, weil diese in der Zeit zwischen ihren Schreiben vom 19. Juli 1963 und dem endgültigen Bescheid vom 8. September 1966 geschwiegen habe. In diesem Zeitraum kann aber, eine Verwirkung schon deshalb nicht erfolgt sein, weil die Beklagte ihr Erstattungsverlangen durch den Bescheid vom 8. Mai 1963 eindeutig zu erkennen gegeben hatte. Das Schreiben der Klägerin vom 19. Juli 1963 ist daher als Widerspruch aufzufassen. Die Folgen der Nichtbescheidung eines Widerspruchs sind aber in § 76 VwGO abschließend geregelt, so daß die Verwirkungsgrundsätze nicht zur Anwendung kommen können.

Da die Klägerin mit ihrer Klage letzten Endes ohne Erfolg bleibt, muß sie nach § 154 VwGO die Kosten des gesamten Verfahrens tragen.