Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 28.10.1983, Az.: BVerwG 8 C 91.82

Der am 9. Januar 1916 in Myjava/CSSR geborene Kläger gehört der jüdischen Glaubensgemeinschaft an. Nach dem Schulbesuch studierte er Medizin. Wegen der ihm drohenden rassischen Verfolgung emigrierte er im Oktober 1939 in das damalige britische Mandatsgebiet Palästina. 1942 schloß er sich den von der britischen Armee aufgestellten exiltschechischen Streitkräften an und kehrte 1945 in die CSSR zurück, wo er nach dem Studienabschluß als Arzt tätig war. Am 18. April 1963 schlossen die Kläger die Ehe. Nach dem Einmarsch der Truppen des Warschauer Paktes im Jahre 1968 verließen sie als tschechische Staatsangehörige die CSSR und reisten in die Bundesrepublik Deutschland ein. Am 1. Oktober 1968 beantragten sie die Ausstellung von Vertriebenenausweisen A.

Der Kläger gab zur Begründung an, er stamme von Deutschen ab; seine Muttersprache sei Deutsch; allerdings habe er deutsche Schulen nicht besucht und auch deutschen Vereinigungen nicht angehört. In einem am 21. September 1970 unterzeichneten Beiblatt zum Antrag auf Schadensfeststellung nach dem Feststellungsgesetz gab er an, sein Vater habe sich bei der Volkszählung 1930 in Brünn zum deutschen Volkstum bekannt. Die am 15. August 1925 geborene Klägerin gab an, ihr Vater sei deutscher, ihre Mutter tschechischer Volkszugehörigkeit; ihre Muttersprache sei Tschechisch; deutsche Schulen habe sie nicht besucht.

Aufgrund der im Verwaltungsverfahren eingeholten Zeugenaussagen hielt der Beklagte die deutsche Volkszugehörigkeit des Klägers für erwiesen, erkannte die Berechtigung der Klägerin "auf alle Fälle nach § 1 Abs. 3 BVFG" an und erteilte unter dem 17. November 1969 die beantragten Ausweise.

Im Zusammenhang mit Anträgen auf Schadensfeststellung nach dem Feststellungsgesetz ergaben sich Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Ausweiserteilung. Durch Bescheide des Landratsamts Starnberg vom 20. Mai 1976 erklärte der Beklagte die den Klägern erteilten Vertriebenenausweise für ungültig, verfügte die Einziehung und wies die dagegen eingelegten Widersprüche durch Bescheide der Regierung von Oberbayern vom 18. bzw. 19. Juli 1978 mit der Begründung zurück, die Ausweise müßten nach § 18 BVFG eingezogen werden, weil die Voraussetzungen für ihre Ausstellung nicht vorgelegen hätten. Der Kläger habe das Vertreibungsgebiet nicht als deutscher Volkszugehöriger verlassen (§§ 1 Abs. 2, 2 BVFG). Sein oder seiner Eltern Bekenntnis zum deutschen Volkstum (§ 6 BVFG) lasse sich nicht feststellen. Die Voraussetzungen für eine deutsche Volkszugehörigkeit der Klägerin seien gleichfalls nicht dargelegt.

Zur Begründung ihrer Klagen mit dem Ziel der Aufhebung der genannten Bescheide haben die Kläger vorgetragen: Die Einziehung der Vertriebenenausweise sei schon deshalb ungerechtfertigt, weil sich die Tatsachenlage nicht geändert habe, sondern der gegebene Sachverhalt vom Beklagten nur anders gewürdigt worden sei. Unrichtige oder unvollständige Angaben habe der Kläger seinerzeit nicht gemacht. Nach seiner Herkunft, Muttersprache und Erziehung sei er Deutscher. Das Bekenntnis seiner Eltern zum Judentum anläßlich der Volkszählung des Jahres 1930 sei keine Abwendung vom Deutschtum, sondern lediglich ein Religionsbekenntnis gewesen. Wegen seiner deutschen Volkszugehörigkeit habe der Kläger nach dem Krieg in der CSSR berufliche Schwierigkeiten gehabt. Im Hinblick auf die Erteilung des Vertriebenenausweises habe er in Bayern eine berufliche Stellung als leitender Arzt übernommen. Durch die Entziehung des Ausweises werde seine Altersversorgung gefährdet.

Der Beklagte hat die Auffassung vertreten, die Kläger seien nicht deutsche Volkszugehörige.

Nach zwei im Verwaltungsstreitverfahren eingeholten Auskünften des Ministeriums des Innern der CSSR vom 6. Oktober 1978 und des Außenministeriums der CSSR vom 22. April 1982 haben die Eltern des Klägers bei der Volkszählung 1930 ihre Nationalität und Muttersprache als jüdisch bezeichnet.

Durch Urteile vom 24. Oktober 1979 hat das Verwaltungsgericht die Klagen mit der Begründung abgewiesen, die Einziehung der Vertriebenenausweise sei gerechtfertigt, weil die Kläger ihre Heimat nicht als deutsche Volkszugehörige verlassen hätten. Die Eltern des Klägers hätten sich zum jüdischen Volkstum bekannt. Der Kläger habe tschechische Schulen und die tschechische Karlsuniversität in Prag besucht. Auch seine Behandlung in der Tschechoslowakei nach dem Kriege deute darauf hin, daß er früher nicht als deutscher Volkszugehöriger angesehen worden sei. Die Klägerin habe sich weder zum Deutschtum bekannt, noch sei sie in einem solchen Bekenntnis von ihren Eltern vertreten worden.

Auf die Berufungen der Kläger hat der Verwaltungsgerichtshof mit Urteil vom 14. Mai 1982 die Urteile des Verwaltungsgerichts aufgehoben und den Klagen stattgegeben. Er hat im wesentlichen zur Begründung ausgeführt: Bei Einziehung und Ungültigerklärung eines Vertriebenenausweises nach § 18 BVFG erfordere nach Maßgabe der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 16. Dezember 1981 (1 BvR 898/79 u.a. - BVerfGE 59, 128) das Rechtsstaatsgebot die Beachtung des Vertrauensschutzes entsprechend den in verwaltungsverfahrensrechtlichen Vorschriften niedergelegten Grundsätzen. Daran fehle es. Deshalb könne es bei den angefochtenen Bescheiden nicht bleiben. Gehe man mit dem Verwaltungsgericht davon aus, daß die Voraussetzungen zur Ausweiserteilung nicht erfüllt gewesen seien, könne gleichwohl Vertrauensschutz in Betracht kommen. Ein schutzwürdiges Vertrauen der Kläger scheide nicht wegen unrichtiger oder unvollständiger Angaben aus. Beide Kläger hätten formblattmäßig zutreffende und vollständige Angaben gemacht. Ihnen dürfe nicht zum Nachteil gereichen, daß die zuständige Behörde seinerzeit keine weiteren Erhebungen veranlaßt habe. Für eine Kenntnis oder fahrlässige Unkenntnis der Rechtswidrigkeit der Anerkennung fehle jeder Anhaltspunkt. Eine gerichtliche Aufklärung des Sachverhalts sei insoweit nicht veranlaßt, weil durch gerichtliche Aufklärungsmaßnahmen in einer dem Grundsatz der Gewaltenteilung widersprechenden Weise in die Kompetenz der Verwaltung eingegriffen würde, die den entscheidungserheblichen Sachverhalt nicht festgestellt und das Interesse der Kläger am Fortbestand der Anerkennung als Vertriebene nicht gegen das öffentliche Interesse an der Einziehung der Ausweise abgewogen habe. Das Gericht sehe sich auch aus folgenden Gründen an einer abschließenden Sachentscheidung gehindert: Wären - wie vom Bundesverfassungsgericht in der angeführten Entscheidung offengelassen - im Einziehungsverfahren nach § 18 BVFG die in Art. 48 oder 49 BayVwVfG neben dem Vertrauensschutz enthaltenen Grundsätze zu beachten, so handele es sich bei der Einziehung um eine Ermessensentscheidung. Da der Beklagte jedoch davon ausgegangen sei, daß eine sogenannte gebundene Entscheidung zu treffen sei, habe er in einer zur Rechtswidrigkeit der Entscheidung führenden Weise die zu berücksichtigenden Gesichtspunkte und den gegebenen Ermessensspielraum verkannt (§ 114 VwGO). Infolgedessen habe er auch von der erforderlichen Begründung (Art. 39 BayVwVfG) abgesehen. Dieser Mangel sei weder geheilt worden (Art. 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 BayVwVfG) noch unbeachtlich (Art. 46 BayVwVfG). Denn es habe eine andere Entscheidung in der Sache ergehen können. Erfolge die Einziehung des Ausweises dagegen kraft einer der Behörde eingeräumten Beurteilungsermächtigung, so fehle es an einer sachgerechten, auf die Einhaltung allgemeingültiger Wertmaßstäbe gerichteten Beurteilung des maßgebenden Sachverhalts durch den Beklagten.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Berufungsgericht zugelassene Revision des Beklagten, mit der dieser die Verletzung formellen und materiellen Bundesrechts rügt.

II.

Die Revision hat mit dem Ergebnis der Aufhebung des angefochtenen Urteils und der Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht Erfolg (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO). Das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

Das angefochtene Urteil geht im Anschluß an den Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 16. Dezember 1981 (1 BvR 898/79 u.a. - BVerfGE 59, 128 [164 ff.]) zutreffend davon aus, daß bei Anwendung des § 18 BVFG Vertrauensschutz "nach den allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsätzen", wie sie in den "heute geltenden gesetzlichen Regelungen der Verwaltungsverfahrensgesetze" niedergelegt sind, zu gewähren ist (a.a.O. S. 166 f., vgl. § 31 Abs. 1 BVerfGG). Aus der Verweisung auf die entsprechenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts ergibt sich hinreichend deutlich, daß das angefochtene Urteil im Anschluß an die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 14. November 1973 - BVerwG VIII C 173.72 - BVerwGE 44, 180 [184]) annimmt, die Einziehung bzw. Ungültigerklärung des Vertriebenenausweises sei nur dann gerechtfertigt, wenn sich die bei der Ausstellung des Ausweises zugrunde gelegte Tatsachenlage durch Wegfall der angenommenen oder durch Hinzutreten bisher unbekannt gebliebener Tatsachen verändert hat oder wenn die materiellen Voraussetzungen für die Ausstellung verkannt worden sind. Unter dem Blickwinkel einer veränderten Tatsachenlage hat das Berufungsgericht mit dem Verwaltungsgericht zutreffend insbesondere das erst im Laufe des Verwaltungsstreitverfahrens bekanntgewordene Bekenntnis der Eltern des Klägers zum jüdischen Volkstum bei der Volkszählung des Jahres 1930 berücksichtigt. Zu Recht nimmt das Berufungsgericht ferner an, daß dem Kläger der Vertriebenenausweis A nur dann zu erteilen ist, wenn der Kläger seine Heimat als deutscher Volkszugehöriger verlassen hat (§ 15 Abs. 1 und 2 Nr. 1 i.V.m. § 1 Abs. 2 Nr. 3 und § 2 BVFG); sofern die Klägerin nicht selbst diese Voraussetzungen erfüllt, gilt sie nach § 1 Abs. 3 BVFG als Vertriebene, wenn der Kläger als Vertriebener anzuerkennen ist. Ebenfalls zutreffend hat das Berufungsgericht ausgeführt: Ein Bekenntnis zum deutschen Volkstum im Sinne des § 6 BVFG setze die Kundgabe durch ausdrückliche Erklärung oder schlüssiges Verhalten voraus, dem deutschen Volkstum und keinem anderen angehören zu wollen (vgl. Urteile vom 26. April 1967 - BVerwG VIII C 30.64 - BVerwGE 26, 344 [349] und vom 19. Januar 1977 - BVerwG VIII C 22.76 - Buchholz 412.3 § 6 BVFG Nr. 34 S. 9 [11]), wobei Erklärungen gegenüber amtlichen Stellen von besonderem Gewicht seien (Urteil vom 19. Januar 1977, a.a.O. S. 13); ein Bekenntnis zu einem anderen - hier: dem jüdischen - Volkstum schließe ein deutsches Volkstumsbekenntnis aus (vgl. Urteile vom 26. April 1967, a.a.O. S. 351 f. und BVerwG VIII C 52.65 - Buchholz 412.3 § 6 BVFG Nr. 6 S. 7 [12]); für das Bekenntnis von Angehörigen der mosaischen Glaubensgemeinschaft - wie beim Kläger - komme es auf die Sachlage vor der Machtübernahme durch den Nationalsozialismus an (vgl. Urteil vom 23. Januar 1975 - BVerwG III C 42.73 - Buchholz 427.207 § 5 der 7. FeststellungsDV Nr. 45); bei einem bekenntnisunfähigen Minderjährigen sei darauf abzustellen, ob der die Familie prägende Elternteil deutscher Volkszugehöriger war (vgl. Urteile vom 11. Dezember 1974 - BVerwG VIII C 97.73 - Buchholz 412.3 § 6 BVFG Nr. 27 S. 24 [26] und vom 10. November 1976 - BVerwG VIII C 92.75 - Buchholz 412.3 § 1 BVFG Nr. 17 S. 9 [14]). In allen diesen Richtungen begegnet das angefochtene Urteil keinen durchgreifenden Bedenken. Zu folgen ist schließlich auch der Auffassung, ein Vertrauensschutz entfalle hier nicht wegen unrichtiger oder unvollständiger Angaben der Kläger im Verwaltungsverfahren. Schutzwürdig ist ein Vertrauen allerdings nicht, wenn der Begünstigte den Verwaltungsakt erschlichen, nämlich durch unrichtige oder unvollständige Angaben oder durch das Verschweigen rechtserheblicher Tatsachen, die anzugeben im wesentlichen nur er in der Lage war, erwirkt hat. Das kann jedoch nur der Fall sein, wenn ein (etwa) zu mißbilligendes Verhalten für die Ausstellung des Ausweises ursächlich war (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 1982 - BVerwG 8 C 62.81 - Buchholz 412.3 § 6 BVFG Nr. 42 S. 1 [3 f.]). Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt. Die Kläger haben die ihnen seinerzeit vorgelegten Fragebögen vollständig und aus ihrer Sicht zutreffend ausgefüllt. Daß der Kläger die Volkszugehörigkeit seiner Eltern als deutsch bezeichnete, ist im Hinblick auf die (teilweise) deutsche Abstammung, die deutsche Muttersprache und die unstreitig gegebene Verbundenheit mit dem deutschen Kulturkreis nicht zu beanstanden. Es geht nicht zu Lasten des Klägers, daß der Beklagte seinerzeit keine weiteren Erhebungen angestellt hat. Die nach dem Ergebnis der Ermittlungen im Verwaltungsstreitverfahren unrichtigen Angaben im Lastenausgleichsverfahren über die Volkszählung des Jahres 1930 waren für die (bereits erfolgte) Ausstellung der Ausweise nicht ursächlich.

Unrichtig ist jedoch die Annahme des angefochtenen Urteils, die Verwaltungsgerichte seien gehindert, den für die im Rahmen des Vertrauensschutzes gebotene Interessenabwägung "entscheidungserheblichen Sachverhalt selbst (zu) ermitteln und die erforderliche rechtliche Beurteilung erstmals vorzunehmen", weil darin ein unzulässiger Eingriff in die Kompetenz der Verwaltung liege. Das wäre nur (oder allenfalls) richtig, wenn der Behörde in der einen oder anderen Richtung ein Entscheidungsspielraum zustünde. Das ist nicht der Fall. Ein Entscheidungsspielraum ist der Behörde weder hinsichtlich der Sachverhaltsfeststellung noch hinsichtlich der gebotenen Interessenabwägung eingeräumt. Das Berufungsgericht irrt, wenn es - in einer weiteren, scheinbar selbständigen Begründung seiner Ansicht - davon ausgeht, daß über die Einziehung bzw. Ungültigerklärung des Ausweises nach § 18 BVFG nach Ermessen oder kraft einer der Behörde eingeräumten Beurteilungsermächtigung zu entscheiden sei. Beides trifft nicht zu. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist die in § 18 BVFG enthaltene Regelung zwingend; sie geht nach § 1 Abs. 2 Satz 1 VwVfG (hier: Art. 1 Abs. 1 Satz 2 BayVwVfG) den Regelungen der (Art.) §§ 48 ff. (Bay)VwVfG vor (Urteil vom 14. November 1973, a.a.O. S. 184 und Beschlüsse vom 11. Juni 1979 - BVerwG 8 B 48.79 - Buchholz 412.3 § 18 BVFG Nr. 7 S. 1 [2 f.J sowie BVerwG 8 B 49.79 und BVerwG 8 B 51.79). Daran ist auch im Hinblick auf den nach dem Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 16. Dezember 1981 (a.a.O.) bei der Entziehung des Ausweises zu beachtenden Vertrauensschutz festzuhalten. Das bedeutet, daß der Ausweis eingezogen oder für ungültig erklärt werden maß, wenn die Voraussetzungen für seine Ausstellung nicht vorgelegen haben und der Betroffene keinen Vertrauensschutz genießt. Was zum anderen die Entscheidung über die Gewährung eines Vertrauensschutzes anlangt, ist kennzeichnend, daß es dafür zwar einer Abwägung bedarf, diese Abwägung aber nur eine rechtlich vorgegebene Gewichtung nachvollzieht und daher weder mit einer Ermessens- noch mit einer Beurteilungsermächtigung verbunden ist (vgl. zu diesem Unterschied BVerwG, Urteile vom 25. Oktober 1967 - BVerwG IV C 86.66 - BVerwGE 28, 148 [151], vom 3. Mai 1974 - BVerwG IV C 10.71 - Buchholz 406.11 § 35 BBauG Nr. 109 S. 83 [88] und vom 14. März 1975 - BVerwG IV C 41.73 - BVerwGE 48, 109 [114 f.]). Aus alledem folgt, daß die Verwaltungsgerichte ungehindert und - weil ungehindert - verpflichtet sind, im Streitfalle alle im Zusammenhang mit § 18 BVFG für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsakts (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO) erforderlichen Feststellungen zu treffen (§§ 86 Abs. 1 und 108 Abs. 1 VwGO) und nach Maßgabe der Rechtslage die gebotene Interessenabwägung vorzunehmen (vgl. BVerwG, Urteile vom 28. Oktober 1959 - BVerwG VI C 88.57 - BVerwGE 9, 251 [253], vom 29. September 1960 - BVerwG II C 145.58 - BVerwGE 11, 136 [137], vom 30. August 1961 - BVerwG IV C 86.58 - BVerwGE 13, 28 [32 f.], vom 26. August 1971 - BVerwG VIII C 44.70 - BVerwGE 38, 290 [294 f.], vom 12. Juli 1972 - BVerwG VI C 24.69 - BVerwGE 40, 212 [216], vom 20. April 1978 - BVerwG 3 C 9.77 - Buchholz 427.3 § 335 a LAG Nr. 60 S. 20 [21 f.] und vom 23. Oktober 1980 - BVerwG 3 C 36.78 - Buchholz 427.3 § 335 a LAG Nr. 68 S. 57 [60 f.]). Das zwingt zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO). Der Sachverhalt bedarf weiterer Aufklärung.

Der erkennende Senat hält für angezeigt, für das weitere Verfahren auf folgendes hinzuweisen: Nach dem Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 16. Dezember 1981 (a.a.O. S. 164 ff.) ist die Entziehung eines Vertriebenenausweises nicht gerechtfertigt, wenn der Ausweisinhaber schutzwürdig auf "den Fortbestand des Verwaltungsakts" (BVerfG, a.a.O. S. 171), nämlich "die Entscheidung über die Ausstellung des Ausweises" (§ 15 Abs. 5 Satz 1 BVFG) vertraut hat. Diese Anknüpfung an "den" Ausweis schließt nicht eine (teilweise) Entziehung aus, die sich gegenständlich auf solche mit der Ausstellung des Ausweises verbundenen Rechte und Vergünstigungen beschränkt, die jeweils nicht durch ein schutzwürdiges Vertrauen abgedeckt werden. Das ergibt sich aus folgenden Erwägungen: Vertrauensschutz setzt Vertrauensbildung - d.h. ein Vertrauthaben (vgl. etwa Urteil vom 28. Februar 1975 - BVerwG IV C 77.74 - BVerwGE 48,87 [92]) - und eine Vertrauensbetätigung - d.h. ein sogen. Ins-Werk-Setzen (vgl. etwa Urteil vom 15. April 1983 - BVerwG 8 C 170.81 - Buchholz 401.9 Beiträge Nr. 21 S. 6 [10]) - voraus; erforderlich ist also insbesondere eine durch das Vertrauen veranlaßte Disposition des Betroffenen (vgl. Weber-Dürler, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, S. 79 ff.). Maßgebender Vertrauenstatbestand bei einem Vertriebenenausweis ist die dem Inhaber durch die Ausstellung des Ausweises eingeräumte Rechtsposition (vgl. BVerfG, a.a.O. S. 166 und 169), die indessen nicht aus dem unabhängig von der Ausweisausstellung durch die Erfüllung der in den §§ 1 bis 8 BVFG genannten Voraussetzungen begründeten Status als Vertriebener (vgl. Ehrenforth, BVFG, 2. Aufl., § 15 Anm. 1 S. 145; Strassmann/Nitsche, BVFG, 2. Aufl., § 15 Anm. 1 S. 61) besteht, sondern durch die Bindung aller für die Gewährung von Rechten oder Vergünstigungen als Vertriebener zuständigen Stellen an die Entscheidung über die Ausstellung des Ausweises (§ 15 Abs. 5 Satz 1 BVFG) gekennzeichnet wird. Angesichts der so geprägten Rechtsposition gebietet sich bei der Prüfung des Vertrauensschutzes die Berücksichtigung der durch den Ausweis vermittelten Rechte und Vergünstigungen, weil nur diese eine tragfähige Vertrauensgrundlage zu bilden vermögen. Schutzwürdig ist das Vertrauen des Ausweisinhabers hinsichtlich dieser - auch künftigen - Rechte und Vergünstigungen nur dann, wenn und soweit es sich auf sie erstreckt. Würde einem Ausweisinhaber, der nicht Vertriebener ist, der Ausweis uneingeschränkt zu belassen sein, wäre nicht auszuschließen, daß er infolge der Bindungswirkung gemäß § 15 Abs. 5 Satz 1 BVFG in den Genuß von Leistungen käme, die schlechterdings nicht Gegenstand eines schutzwürdigen Vertrauens sein können. Daß das Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG i.V.m. Art. 2 Abs. 1 GG) einen derartigen Schutz nicht gebietet, liegt auf der Hand.

Eine gegenständlich beschränkte Entziehung kann entsprechend § 19 BVFG auf dem Ausweis vermerkt oder durch eine den in Frage kommenden Betreuungsbehörden zuzuleitende schriftliche Verlautbarung der Ausstellungsbehörde zum Ausdruck gebracht werden.