I.

Die Kläger sind Eigentümer eines Grundstücks in K.. Auf ihren Antrag bewilligte der Beklagte ihnen durch Bescheid vom 16. Juli 1959 zur Schaffung von "1 Wohnung durch Neubau in einem Eigenheim" ein Landesdarlehen von 17.500 DM. In dem Bewilligungsantrag hatten die Kläger angegeben, die öffentlich geförderte Eigentümerwohnung solle aus vier Zimmern, einer Arbeits- oder Eßküche, zwei Aborten und einem eingerichteten Bad bestehen und rund 113 qm Wohnfläche aufweisen. Nach dem Antrag sollte außerdem im ersten Obergeschoß des Eigenheims eine nicht öffentlich geförderte 30,38 qm große Wohnung, bestehend aus einem Zimmer, einem Abort und einem Bad errichtet werden. Der Darlehensbewilligung lag die von den Klägern eingereichte und bauaufsichtlich genehmigte Bauzeichnung zugrunde, die eines der vier Zimmer der Eigentümerwohnung im ersten Obergeschoß (bezeichnet als "Vaterzimmer") vorsieht. Dieses Zimmer ließen die Kläger während der Errichtung ihres Hauses durch bauliche Änderungen von der Eigentümerwohnung abtrennen und mit der im Obergeschoß geschaffenen frei finanzierten Wohnung verbinden. Das Haus wurde am 17. September 1960 bezugsfertig. Die um das "Vaterzimmer" vergrößerte Obergeschoßwohnung vermieteten die Kläger seit 1966 an Wohnungssuchende, die keine Wohnberechtigungsbescheinigung vorlegten.

Mit Bescheid vom 24. Januar 1978 verlangte der Beklagte von den Klägern wegen Vermietung oder Überlassung öffentlich geförderten Wohnraums ohne Vorlage einer Wohnberechtigungsbescheinigung im ersten Obergeschoß sowie im Kellergeschoß ihres Hauses Geldleistungen gemäß § 25 Abs. 1 des Wohnungsbindungsgesetzes für die Zeit vom 1. Oktober 1974 bis auf weiteres.

Die Kläger haben nach erfolglosem Vorverfahren Anfechtungsklage erhoben. In der mündlichen Verhandlung des ersten Rechtszuges hat der Beklagte den angefochtenen Bescheid hinsichtlich der Geldleistungen für die Kellergeschoßwohnung aufgehoben. Insoweit haben die Parteien den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt und hat das Verwaltungsgericht das Verfahren eingestellt. Im übrigen hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben. Das Oberverwaltungsgericht hat sie auf die Berufung des Beklagten abgewiesen. Die Parteien haben im ersten und im zweiten Rechtszug vor allem darüber gestritten, ob die Obergeschoßwohnung des Hauses der Kläger deswegen als öffentlich gefördert gelte, weil das "Vaterzimmer" mit ihr vereinigt worden sei. Das Berufungsgericht hat dies mit der Begründung bejaht, § 14 Abs. 2 des Wohnungsbindungsgesetzes sei mit Rücksicht auf die Zweckbestimmung der Vorschrift entsprechend anzuwenden, wenn ein Teil einer öffentlich geförderten Wohnung schon im Rahmen der erstmaligen Bauausführung abgetrennt und mit frei finanziertem Wohnraum zu einer zweiten Wohnung verbunden werde.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Berufungsgericht zugelassene Revision der Kläger, mit der sie die Verletzung materiellen Rechts rügen und beantragen,

Der Beklagte beantragt,

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er stimmt dem angefochtenen Urteil im Ergebnis und in der Begründung zu.

II.

Die Revision ist begründet. Sie führt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Zurückweisung der Berufung des Beklagten (§ 144 Abs. 3 Nr. 1 VwGO). Das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Das Verwaltungsgericht hat den Bescheid des Beklagten vom 24. Januar 1978 und den Widerspruchsbescheid vom 22. März 1978, soweit sich die Bescheide nicht durch Zurücknahme in der mündlichen Verhandlung erster Instanz erledigt haben, mit Recht aufgehoben, weil der Verwaltungsakt rechtswidrig ist und die Kläger dadurch in ihren Rechten verletzt sind (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Mit dem (noch) angefochtenen Teil des Bescheides vom 24. Januar 1978 hat der Beklagte den Klägern wegen Vermietung oder Überlassung der Wohnung im Obergeschoß ihres Hauses an Nicht-Wohnberechtigte für die Zeit vom 1. Oktober 1974 "bis auf weiteres" monatliche Geldleistungen auferlegt. Die Rechtmäßigkeit dieser Maßnahme beurteilt sich nach der für den Zeitabschnitt einschlägigen, vom 1. Januar 1974 geltenden Fassung der Bekanntmachung des Gesetzes zur Sicherung der Zweckbestimmung von Sozialwohnungen (Wohnungsbindurigsgesetz - WoBindG -) vom 31. Januar 1974 (BGBl. I S. 137), die durch das Gesetz zur Förderung von Wohnungseigentum und Wohnbesitz im sozialen Wohnungsbau vom 23. März 1976 (BGBl. I S. 737) und das Wohnungsbauänderungsgesetz 1980 (WoBauÄndG 1980) vom 20. Februar 1980 (BGBl. I S. 159) geändert worden ist. Die Neufassung des Wohnungsbindungsgesetzes aufgrund des Wohnungsbauänderungsgesetzes 1980 ist unter dem 30. Juli 1980 bekanntgemacht (BGBl. I S. 1120) und zuletzt durch das Gesetz zur Änderung des Wohnungsbindungsgesetzes, des Zweiten Wohnungsbaugesetzes und des Wohnungsbaugesetzes für das Saarland vom 21. Juli 1982 (BGBl. I S. 969) geändert worden. Die aufgrund dieses Gesetzes bekanntgemachte Neufassung datiert vom 22. Juli 1982 (BGBl. I S. 972).

Nach § 25 Abs. 1 WoBindG in der seit dem 1. Januar 1974 geltenden Fassung setzt die Erhebung von Geldleistungen durch Verwaltungsakt wegen des den Klägern zur Last gelegten schuldhaften Verstoßes gegen § 4 Abs. 2 WoBindG in erster Linie voraus, daß für die Wohnung, auf die sich der Gesetzesverstoß beziehen soll, das Wohnungsbindungsgesetz gilt. Diese Voraussetzung ist nicht erfüllt. Das Wohnungsbindungsgesetz gilt nur für Wohnungen, die neugeschaffen und öffentlich gefördert sind (§ 1 Abs. 1 WoBindG). Die freifinanzierte Obergeschoßwohnung im Hause der Kläger ist nicht öffentlich gefördert.

Die Wohnungen im Hause der Kläger sind neugeschaffen. Sie sind neu erbaut und nach dem 20. Juni 1948 bezugsfertig geworden (§ 1 Abs. 2 WoBindG). Auch dem Erfordernis öffentlicher Förderung ist genügt, soweit die Kläger öffentliche Mittel erhalten haben. Die öffentlichen Mittel sind den Klägern erstmalig nach dem 31. Dezember 1956 bewilligt worden; der Wohnraum ist nach dem 30. Juni 1956 bezugsfertig geworden (§ 1 Abs. 3 Buchst. b WoBindG i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 2 des Zweiten Wohnungsbaugesetzes [Wohnungsbau- und Familienheimgesetz] vom 27. Juni 1956 [BGBl. I S. 523] - II. WoBauG -). Diese Förderung erstreckt sich jedoch nicht auf die Wohnung im Obergeschoß. Öffentlich gefördert sind Wohnungen, bei denen öffentliche Mittel im Sinne des § 6 II. WoBauG als Darlehen oder Zuschüsse zur Deckung der für ihren Bau entstehenden Gesamtkosten oder zur Deckung der laufenden Aufwendungen oder zur Deckung der für die Finanzierungsmittel zu entrichtenden Zinsen oder Tilgungen eingesetzt sind (§ 1 Abs. 3 Buchst. b WoBindG). Enthält ein Gebäude - wie das Haus der Kläger - mehrere selbständige Wohnungen, ist für jede dieser Wohnungen gesondert festzustellen, ob öffentliche Mittel eingesetzt worden sind. Das Wohnungsbindungsgesetz stellt - ebenso wie das Zweite Wohnungsbaugesetz - (vgl. §§ 92 Abs. 2 Satz 1, 93 Abs. 2 II. WoBauG) - nicht auf das jeweilige Gebäude, sondern auf die einzelnen Wohnungen und in § 19 Abs. 1 WoBindG sogar auf den einzelnen Wohnraum ab. Die Frage, welche von mehreren neu geschaffenen Wohnungen mit öffentlichen Mitteln gefördert worden ist, beurteilt sich nach dem Darlehensbewilligungsbescheid unter Hinzunahme des ihm zugrunde liegenden Antrags auf Gewährung öffentlicher Mittel. Der Bewilligungsbescheid legt den Einsatz öffentlicher Mittel für ein bestimmtes Bauvorhaben (eine oder mehrere Wohnungen) verbindlich fest (vgl. § 13 Abs. 1 und 2 WoBindG).

Durch den Bewilligungsbescheid des Beklagten vom 16. Juli 1959 wurde den Klägern ein Landesdarlehen für die Finanzierung einer Wohnung durch Neubau in einem Eigenheim gewährt. Dem Bewilligungsbescheid lagen die Angaben der Kläger in ihrem Antrag und in den diesem Antrage beigefügten Unterlagen zugrunde. Die Landesmittel wurden den Klägern danach ausschließlich für die Hauptwohnung ihres Eigenheims mit vier vorgesehenen Zimmern gewährt. Zwar haben die Kläger diese Wohnung nach den das Revisionsgericht bindenden tatsächlichen Feststellungen des angefochtenen Urteils (vgl. § 137 Abs. 2 VwGO) abweichend von den der Bewilligungsstelle eingereichten Bauzeichnungen - namentlich um einen Raum kleiner als geplant - errichtet. Das ändert aber nichts daran, daß die Wohnung, für die öffentliche Mittel bewilligt und auch ausgezahlt wurden, geschaffen worden ist. Die Kläger haben freilich gegen die im Bewilligungsbescheid enthaltene Auflage verstoßen, die von der Bewilligungsstelle genehmigten Baupläne einzuhalten. Die Nichterfüllung dieser Auflage ließ jedoch den Bewilligungsbescheid nicht rechtsunwirksam werden. Sie hatte lediglich zur Folge, daß der Beklagte den Bescheid nach allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechts (vgl. jetzt § 49 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG) hätte widerrufen können (vgl. BGH, Urteil vom 3. Februar 1965 - VIII ZR 49/63 - DWW 1965, 113; Urteil des Senats vom 12. März 1982 - BVerwG 8 C 23.80 - NJW 1982, 2269 [BVerwG 12.03.1982 - 8 C 23/80]; Fischer-Dieskau/Pergande/Schwender/Schubart, Wohnungsbaurecht, Loseblattkommentar, Teil Band III, Wohnungsbindungsgesetz, Stand November 1974, § 14 Anm. 4 [S. 6]), was zudem in dem Bescheid selbst auch ausdrücklich vorbehalten worden war. Von seinem Widerrufsvorbehalt hat der Beklagte jedoch keinen Gebrauch gemacht. Die Eigentümerwohnung, für die nach den bindenden Feststellungen des angefochtenen Urteils die öffentlichen Mittel vor der Bezugsfertigkeit bewilligt worden waren, gilt danach von dem Zeitpunkt an als öffentlich gefördert, in dem der Bewilligungsbescheid den Klägern als Bauherrn zugegangen ist (§ 13 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 WoBindG in der seit dem 1. September 1965 geltenden unveränderten Fassung).

Unter die Beschränkungen des Wohnungsbindungsgesetzes fällt grundsätzlich nur die Wohnung, für die öffentliche Mittel eingesetzt worden sind. Die Ausnahmen zählt § 14 WoBindG erschöpfend auf. Keiner der dort bezeichneten Sachverhalte ist hier gegeben. Namentlich hat die freifinanzierte Wohnung im Obergeschoß des Hauses der Kläger nicht aufgrund der Fiktion des § 14 Abs. 2 WoBindG die Eigenschaft öffentlich geförderten Wohnraumes erhalten.

§ 14 Abs. 2 WoBindG ordnet in seiner seit dem 1. September 1965 unverändert geltenden Fassung für den Fall, daß "eine öffentlich geförderte Wohnung um weitere Wohnräume vergrößert" wird, an, daß "auch diese (d.h. die weiteren Wohnräume) als öffentlich gefördert" "gelten" sollen. Daß diese Vorschrift ihrem Wortlaut nach den vorliegend zu beurteilenden Sachverhalt nicht erfaßt, nimmt das angefochtene Urteil zutreffend an. Die Vergrößerung einer Wohnung oder eines Wohnraumes (vgl. § 19 Abs. 1 WoBindG) besteht schon dem Wortsinne nach in der Veränderung von etwas bereits Vorhandenem. Die Kläger haben jedoch bei der Errichtung ihres Hauses von vornherein das nach den Bauplänen zu ihrer öffentlich geförderten Wohnung gehörende "Vaterzimmer" im Obergeschoß des Hauses durch bauliche Änderungen von dem Wohnungsteil im Erdgeschoß abgetrennt und mit der freifinanzierten Wohnung im Obergeschoß verbunden.

Die Ansicht des Berufungsgerichts, auf einen solchen Sachverhalt sei § 14 Abs. 2 WoBindG unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck der Regelung entsprechend anzuwenden, ist nicht zu billigen. Es fehlt nämlich an einer Lücke des Gesetzes, die im Wege einer entsprechenden Anwendung geschlossen werden könnte. § 14 Abs. 2 WoBindG steht im Sinnzusammenhang mit den Bestimmungen der beiden übrigen Absätze des § 14 sowie den sonstigen Vorschriften des Dritten Abschnitts des Wohnungsbindungsgesetzes, die "Beginn und Ende der Eigenschaft öffentlich gefördert" umfassend und abschließend festlegen. § 14 WoBindG bestimmt, unter welchen Voraussetzungen - erstens - Wohnungen oder Wohnräume, die durch Ausbau früherer Zubehörräume einer öffentlich geförderten Wohnung gewonnen worden sind (Abs. 1), - zweitens - Wohnräume, die zur Vergrößerung einer öffentlich geförderten Wohnung geschaffen worden sind (Abs. 2) und - drittens - umgebaute öffentlich geförderte Wohnungen insgesamt (Abs. 3) als öffentlich gefördert anzusehen sind:

Da Zubehörräume als zur Wohnung gehörig mit in die öffentliche Förderung einbezogen waren, läuft ihr eigenmächtiger Umbau zu Wohnraum auf eine Verringerung des zunächst geschaffenen Bestandes der Sozialwohnung hinaus. Der durch einen nachträglichen ungenehmigten Um- oder Ausbau geschaffene Neuwohnraum (Einzelwohnräume oder neue selbständige Wohnungen) "gilt" deswegen in diesem Fall nach § 14 Abs. 1 WoBindG als öffentlich gefördert.

§ 14 Abs. 2 WoBindG betrifft die Vergrößerung einer bereits geschaffenen Wohnung um einen oder mehrere Wohnräume, für die öffentliche Mittel nicht in Anspruch genommen worden sind. Die auf diese Weise entstandene umfangreichere Wohnung wird insgesamt als öffentlich gefördert behandelt, weil verhindert werden soll, daß der Bestand an Sozialwohnungen durch einseitige Maßnahmen des Eigentümers verringert wird (Fischer-Dieskau/Pergande/Schwender/Schubart, a.a.O., § 14 Anm. 5 [S. 7]).

Der durch das Wohnungsbauänderungsgesetz 1980 mit Wirkung ab 1. Mai 1980 eingefügte Absatz 3 des § 14 WoBindG stellt klar, daß eine öffentlich geförderte Wohnung nach einem späteren Umbau im Sinne von § 17 Abs. 1 Satz 2 II. WoBauG - zur Anpassung an geänderte Wohngewohnheiten - auch dann weiterhin öffentlich gefördert bleibt, wenn der Umbau selbst nicht mit öffentlichen Mitteln gefördert worden ist (vgl. Schade-Schubart, Soziales Miet- und Wohnrecht, Kommentar, § 14 WoBindG Anm. III 5).

Die drei in § 14 WoBindG geregelten Fälle des Ausbaus von Zubehörräumen, der Wohnungsvergrößerung und des Umbaus haben gemeinsam, daß es sich jeweils um die nachträgliche bauliche Veränderung einer bereits vorhanden gewesenen öffentlich geförderten Wohnung handelt. Den hier vorliegenden Sachverhalt, daß eine öffentlich geförderte Wohnung von vornherein abweichend von dem genehmigten Bauplan zugunsten einer in demselben Gebäude befindlichen freifinanzierten Wohnung um einen Raum kleiner als vorgesehen errichtet wird, erfaßt § 14 Abs. 2 WoBindG weder nach seinem Wortlaut noch nach seiner Zweckbestimmung. Die Sanktion einer solchen Abweichung ist vielmehr in § 13 Abs. 2 WoBindG geregelt: Hält der Bauherr einer öffentlich geförderten Wohnung die der Mittelbewilligung zugrunde liegenden Baupläne nicht ein, so kann die Behörde - wie bereits dargelegt - den Bewilligungsbescheid widerrufen. Wird die Bewilligung der öffentlichen Mittel vor der Bezugsfertigkeit der Wohnung widerrufen, so gilt die Wohnung als von Anfang an nicht öffentlich gefördert (§ 13 Abs. 2 Satz 1 WoBindG), weil dann die öffentlichen Mittel für das Bauvorhaben nicht eingesetzt worden sind. Wird die Bewilligung erst nach der Bezugsfertigkeit, jedoch vor der erstmaligen Auszahlung der öffentlichen Mittel widerrufen, so gilt das gleiche (§ 13 Abs. 2 Satz 2 WoBindG). Wird der Bewilligungsbescheid später widerrufen, ist das Darlehen zu kündigen und vorzeitig zurückzuzahlen; die Wohnung gilt dann gleichwohl bis zum Ablauf der in § 15 Abs. 1 Satz 3 WoBindG 1974, jetzt in § 15 Abs. 1 Satz 1 Buchst. b WoBindG vorgesehenen Frist als öffentlich gefördert. Im Hinblick auf die umfassende Regelung des § 13 Abs. 2 WoBindG verbietet sich in den von ihr erfaßten Fällen das Vorliegen einer Gesetzeslücke anzunehmen; das schließt eine entsprechende Anwendung der Fiktion des § 14 Abs. 2 WoBindG aus.

Die Entstehungsgeschichte bestätigt diese Auslegung. Aus der Begründung des von der Bundesregierung beschlossenen Entwurfs eines Gesetzes zur verstärkten Eigentumsbildung im Wohnungsbau und zur Sicherung der Zweckbestimmung von Sozialwohnungen (Wohnungsbauänderungsgesetz 1965) - WoBauÄndG 1965 - (zu den §§ 13, 14 WoBindG [1965]) u.a. (BT-Drucks. IV/2891 [S. 30 f.]) geht hervor, daß der Gesetzgeber mit den §§ 13 bis 17 WoBindG zur "eindeutigen Abgrenzung des Anwendungsbereichs des Gesetzes" Beginn und Ende der Eigenschaft "öffentlich gefördert" abschließend festlegen und dementsprechend § 14 WoBindG - namentlich dessen Absatz 2 - nur auf nachträgliche bauliche Veränderungen vorhandener öffentlich geförderter Wohnung angewendet wissen wollte.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.