I.

Die Kläger sind Mitglieder des Wasserski- und Motorbootclubs in W.. Sie bekämpfen die im Staatsanzeiger für das Land Hessen (1964 S. 933) veröffentlichte Anordnung des Regierungspräsidenten in Wiesbaden vom 3. Juli 1964, die auf § 23 des Wasserhaushaltsgesetzes vom 27. Juli 1957 (BGBl. I S. 1110) - WHG - und § 27 Abs. 3 des Hessischen Wassergesetzes vom 6. Juli 1960 (GVBl. S. 69) - hess. WaG - gestützt ist und in der es heißt:

"... regele ich den Gemeingebrauch an der Lahn innerhalb des Landkreises W. mit kleinen Motorfahrzeugen folgendermaßen:

1)
Das Befahren der Lahn mit Motorbooten ist widerruflich gestattet.

2)
Die Höchstgeschwindigkeit beträgt 10 km in der Stunde.

3)
Ich untersage die Benutzung von Motorbooten zum Wasserskifahren."

Seinen ablehnenden Widerspruchsbescheid begründete der Regierungspräsident damit, seine Anordnung stelle keinen Verwaltungsakt dar, sondern sei eine rechtsatzmäßige allgemeine Regelung zur Ergänzung des Gesetzes, ein Widerspruch sei deshalb unzulässig. Die auf Aufhebung der Anordnung nebst Widerspruchsbescheid gerichtete Klage wies das Verwaltungsgericht als unzulässig ab, weil die bekämpfte Anordnung eine Rechtsverordnung sei. Im Berufungsverfahren verfolgten die Kläger ihr Aufhebungsbegehren nur bezüglich der Punkte 2) und 3) der Anordnung und nur beschränkt auf die Lahnstrecke km 13,60 bis 15,00 (oberhalb des Wehres Altenberg) weiter. Der Verwaltungsgerichtshof wies die Berufung durch das angefochtene Urteil, in dem eine Revision zugelassen ist, zurück.

Er führt aus, eine Regelung, wie sie hier getroffen sei, bedürfe eines Rechtsetzungsaktes, und ein solcher sei in der bekämpften Anordnung zu erblicken.

Gegen dieses Urteil haben die Kläger Revision mit dem Antrag eingelegt,

Die Revision ist darauf gestützt, die Aufhebungsklage sei doch zulässig, weil die umstrittene Anordnung keine Verordnung, sondern als Allgemeinverfügung ein Verwaltungsakt sei. Die Unterscheidung sei nicht danach zu treffen, an welchen Personenkreis die Regelung sich richte; dieses Merkmal sei schon deswegen unbrauchbar, weil es Verwaltungsakte ohne bestimmten oder bestimmbaren Empfängerkreis (sog. adressatlose Verwaltungsakte) gebe. Maßgeblich sei vielmehr, ob eine Vielzahl künftiger Fälle geregelt werde oder ob in Regelung eines gegenwärtigen Falles konkrete Einzelmaßnahmen (hier: Geschwindigkeitsbegrenzung und Wasserskifahrverbot) getroffen würden. Empfänger seien die aus der jeweiligen Mitgliedsliste des Vereins ersichtlichen Personen. Die Kläger wollen in Widmung und teilweiser oder gänzlicher Entwidmung eines Weges eine gleichartige Erscheinung sehen. Sie glauben, etwas für sich aus der Widerrufsklausel herleiten zu können. Sie meinen ferner, weil die Durchführung des Wasserhaushaltsgesetzes und des Hessischen Wassergesetzes in die Hände des hessischen Landwirtschaftsministers gelegt sei, der dazu des Einvernehmens mit dem jeweiligen Fachminister bedürfe (§ 126 hess. WaG), sei der Regierungspräsident überhaupt unzuständig für eine derartige Regelung. Endlich erblicken sie in der Wasserski-Verordnung des Bundesverkehrsministers vom 20. Juli 1960 (BGBl. II S. 1959), die keine Unterermächtigung enthalte, ein Hindernis für eine landesrechtliche Regelung.

Der Beklagte beantrag

Er hält die vom Verwaltungsgerichtshof gewählte Einordnung der bekämpften Anordnung als Rechtssatz für richtig, weil sie sich an eine unbestimmte Vielzahl von Personen wende und sachlich eine generelle Regelung treffe, was schon daraus hervorgehe, daß sie eine Flußstrecke von immerhin 35 km und alle Motorbootfahrer, nicht etwa nur die Mitglieder des Wetzlarer Vereins, betreffe. Die in Schrifttum und Rechtsprechung umstrittene Einordnung von Verkehrszeichen sei hier nicht heranzuziehen, weil dort die Austauschbarkeit eine große Rolle spiele, was hier nicht zutreffe.

Wo eine Anordnung wie die getroffene zu verkünden sei, sei in Hessen nicht ausdrücklich geregelt; da es sich dabei um Landesrecht handele, sei diese Frage dem Bundesverwaltungsgericht entzogen. Sollte das Bundesverwaltungsgericht die umstrittene Anordnung als Verwaltungsakt ansehen, wäre Vorlage an das Bundesverfassungsgericht geboten zur Vorabentscheidung, ob die Ermächtigung in § 3 Abs. 1 Nr. 1 des Gesetzes über die Aufgaben des Bundes auf dem Gebiet der Binnenschiffahrt vom 15. Februar 1956 (BGBl. II S. 317) teilnichtig sei.

Der Oberbundesanwalt verweist darauf, daß dem Bund für die Binnenschiffahrt sowohl die Gesetzgebungs- (Art. 74 Nr. 21 des Grundgesetzes) wie die Verwaltungs- (Art. 89 Abs. 2 des Grundgesetzes) Zuständigkeit zukomme. Soweit der Gemeingebrauch das Befahren mit kleinen Fahrzeugen umfasse, betreffe er die Binnenschiffahrt.

II.

Die Revision konnte keinen Erfolg haben.

Anfechtungsklage mit dem Ziel der Aufhebung des behördlichen Handelns durch das Verwaltungsgericht kann nur gegen Verwaltungsakte erhoben werden (§ 42 VwGO). Es kommt demnach hier alles darauf an, was die vom Regierungspräsidenten erlassene Anordnung rechtlich ist - nicht etwa, als was er sie gewollt hat und erst recht nicht, als was sie hätte ergehen dürfen -. Es braucht hier deshalb auch nicht zu der Ansicht von Feldt (Erläuterung 4 a.E. zu § 27 hess. WaG in Wüsthoff/Kumpf, Handbuch des Deutschen Wasserrechts, 2. Aufl., unter D 511 E) Stellung genommen zu werden, die Wasserbehörde habe die Wahl zwischen Einzelverfügung und Allgemeinverfügung. Es kann kein Zweifel daran obwalten, daß das, was der Regierungspräsident erlassen hat, ein Rechtsetzungsakt ist. Die von ihm gewählte Überschrift "Anordnung" ist zwar zweideutig. Auch die darin als Rechtsgrundlage angegebenen Vorschriften ergeben nichts völlig Eindeutiges. § 23 Abs. 1 WHG verweist zwar für den dort benutzten Ausdruck "Gemeingebrauch" auf Landesrecht. Dessen Regel-Umschreibung findet sich indes - entsprechend den anderen Landeswassergesetzen - in § 27 Abs. 1 hess. WaG. In welcher Form die Wasserbehorde den so landesgesetzlich umschriebenen Gemeingebrauch bis zum gänzlichen Ausschluß einschränken oder durch Gestattung des Befahrens des Gewässers mit kleinen Motorfahrzeugen ausdehnen kann, ist in § 27 Abs. 3 hess. WaG nicht gesagt. Die vom Regierungspräsidenten nach seiner im Widerspruchsbescheid abgegebenen Erklärung gewählte Form des Rechtsetzungsaktes ist mithin durchaus möglich. Dafür, daß hier Recht gesetzt worden ist, spricht das Fehlen eines mit Namen genannten Empfängers, das Fehlen jeglicher Rechtsmittelbelehrung und die Veröffentlichung im Staatsanzeiger. Es liegt hier anders als in dem in BVerwGE 18, 1[BVerwG 01.10.1963 - IV C 9/63] entschiedenen Fall, in dem die Behörde für die - noch vor Inkrafttreten des Wasserhaushaltsgesetzes (zu vgl. dessen § 19) - vorgenommene Festsetzung eines Wasserschutzgebietes die Überschrift "Bescheid" gewählt, sie mit einer Begründung versehen sowie die sofortige Vollziehbarkeit angeordnet hatte, was dazu führte, die Verlautbarung als Verwaltungsakt anzusehen. Was sich hier mit der Einordnung als Rechtsetzungsakt einigermaßen schwer vereinbaren läßt, ist die lediglich "widerrufliche" Gestattung des Befahrens mit Motorbooten. Aber unter diese Widerruflichkeit ist nicht etwa die ganze Anordnung gestellt, sondern nur der hier nicht mehr in Streit befindliche Punkt 1), also nicht etwa die allein noch strittigen Punkte 2) und 3). Übrigens könnte auch die bloß widerrufliche Gestattung des Befahrens mit Motorbooten in einer Rechtsverordnung einen gewissen Sinn haben, worauf aber hier nicht näher einzugehen ist.

Selbst wenn also die Anordnung an Mängeln litte, sei es hinsichtlich der Zuständigkeit des Landes im Hinblick auf die dem Bund zustehende Regelungsgewalt für die dem allgemeinen Verkehr dienenden Binnenwasserstraßen (Art. 74 Nr. 21 GG), sei es hinsichtlich der Behördenzuständigkeit innerhalb des Landes nach § 126 hess. WaG oder hinsichtlich des Verkündungsblattes, so bliebe doch stets das Hindernis, daß die Kläger zur Bekämpfung der als Rechtsetzung aufzufassenden Anordnung den falschen Weg eingeschlagen haben. Die Kläger sind damit einer von ihnen für unrechtmäßig gehaltenen Verordnung keineswegs schutzlos ausgeliefert. Es hätte ihnen ganz abgesehen davon, daß es in Hessen ein Normenkontrollverfahren gibt (§ 47 VwGO in Verbindung mit § 11 hess. AG VwGO vom 6. Februar 1962 - GVBl. S. 13 -), freigestanden, verwaltungsgerichtlich auf Feststellung (§ 43 VwGO) zu klagen, daß sie zum Wasserskifahren auf jener Lahnstrecke berechtigt sind. Auch an eine vorbeugende Unterlassungsklage wäre zu denken gewesen (vgl. dazu neuerdings Haug in DÖV 1967, S. 86 ff). Zu einem derartigen, gegenüber dem Aufhebungsbegehren eine Klagänderung (§ 91 VwGO) darstellenden Antrag hätten sie noch vor dem Berufungsgericht übergehen können; jetzt ist es dafür zu spät (§ 142 VwGO). Eine Verletzung der Pflicht des Gerichts, die Verfahrensbeteiligten zur Stellung sachdienlicher Anträge anzuhalten (§ 86 Abs. 3 VwGO), hätte nur auf ausdrückliche Verfahrensrüge der Revision (§ 137 VwGO) zu einer Rückverweisung führen können. Eine derartige Rüge ist aber überhaupt nicht, geschweige denn fristgerecht spätestens in der Revisionsbegründung erhoben worden.

Demnach mußte die Revision mit der Kostenfolge aus § 154 VwGO zurückgewiesen werden.