I.

Gegenstand der Normenkontrolle ist die Verordnung des Landratsamts München über die Erklärung zum Bannwald gemäß Art. 11 BayWaldG. Der betreffende Wald erstreckt sich über das Gebiet von drei Kreisverwaltungsbehörden, nämlich Landeshauptstadt München, Landkreis München und Landkreis Starnberg. Zuständig für den Erlaß der Verordnung ist gemäß Art. 37 Abs. 3 Satz 2 BayWaldG das Landratsamt München, da in dessen Bereich der überwiegende Teil des Waldes liegt. Die Verordnung wurde in den Amtsblättern der Stadt und des Landkreises München veröffentlicht; das Landratsamt Starnberg hat eine Veröffentlichung bisher abgelehnt, weil noch Fragen zu klären seien, die den Geltungsbereich der Bannwaldverordnung im Amtsbezirk Starnberg beträfen. Antragstellerin ist die Gemeinde P. aus dem Landkreis München; sie wendet sich im Verfahren der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle dagegen, daß durch § 3 Nr. 2 der Verordnung eine in ihrem Gemeindegebiet gelegene Waldfläche von der Bannwaldausweisung ausgenommen wird.

Das Normenkontrollgericht, der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, hat die Sache gemäß § 47 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 VwGO dem Bundesverwaltungsgericht zur Klärung der Frage vorgelegt,

ob eine Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO bereits dann vorliegt und der Normenkontrollantrag damit statthaft ist, wenn die zur Prüfung gestellte Rechtsverordnung, die für die Amtsbezirke dreier Kreisverwaltungsbehörden gelten soll, nur im Amtsbezirk der erlassenden und einer weiteren Kreisverwaltungsbehörde (im jeweiligen Amtsblatt) bekanntgemacht wurde.

Zur Begründung führt das Gericht aus:

Die Frage, wann eine Norm bereits vorliege oder noch im Werden begriffen sei, habe grundsätzliche Bedeutung auch über den Einzelfall hinaus, z.B. beim Erlaß naturschutzrechtlicher Verordnungen (etwa Art. 45 Abs. 2 BayNatSchG) oder Verordnungen nach § 19 WHG i.V.m. Art. 35, 75 Abs. 3 BayWG. Es handele sich um die Auslegung revisiblen Rechts, da es um die Anwendung des § 47 VwGO selbst gehe. Zudem sei die mit der vorgelegten Frage zusammenhängende Frage, wann eine Norm gültig werde, mangels ausdrücklicher Regelung des bayerischen Gesetzgebers am Rechtsstaatsprinzip, also an revisiblem Recht zu prüfen.

Die vorgelegte Frage sei entscheidungserheblich. Werde sie verneint, sei der Antrag als unzulässig abzuweisen. Werde sie bejaht, sei der Antrag zulässig und auch begründet, weil die Verordnung an einem Bekanntmachungsmangel leide, gegen das Gebot der Normklarheit verstoße und zudem mit Art. 11 Abs. 1 BayWaldG nicht vereinbar sei.

Zur Sache selbst führt das Normenkontrollgericht aus, daß das Landesrecht die Art der Bekanntmachung für den Fall nicht ausdrücklich regele, in dem ein Landratsamt die Verordnung erlasse, deren Geltungsbereich sich auf mehrere Landratsamtsbezirke erstrecke. Das Rechtsstaatsprinzip verlange aber, daß in solchen Fällen die Verordnung in allen Amtsblättern der vom Geltungsbereich der Verordnung berührten Kreisverwaltungsbehörden bekanntzumachen sei. Aus der unterlassenen Bekanntmachung in Starnberg folge jedoch nicht, daß der Normenkontrollantrag unzulässig sei, weil eine noch nicht existierende Norm angegriffen werde. Der Verordnungsgeber habe nicht den Willen gehabt, die einheitliche Bannwaldverordnung räumlich zu teilen, was ihm hier auch rechtlich verwehrt wäre. Der noch nicht ganz abgeschlossene Bekanntmachungsvorgang könne dennoch nicht so angesehen werden, als ob die Bannwald-VO überhaupt noch nicht bekanntgemacht worden wäre. Es liege vielmehr (nur) ein Bekanntmachungsmangel vor.

Die Beteiligten hatten Gelegenheit zur Äußerung.

II.

1.

Die Vorlagefrage bedarf der klarstellenden Begrenzung: Es ist zunächst zweifelhaft, ob die Vorlagefrage - nimmt man sie wörtlich - revisibles Recht betrifft und damit zulässig ist. Es ist grundsätzlich Sache des Landesgesetzgebers, Regelungen über das formelle Zustandekommen von Landesrecht zu erlassen. Das gilt insbesondere für die Art der Verkündung von Rechtsvorschriften. So schreibt etwa Art. 75 Abs. 3 Satz 2 BayWG ausdrücklich vor, daß eine wasserrechtliche Rechtsverordnung in allen Amtsbezirken der Kreisverwaltungsbehörden amtlich bekanntzumachen ist, in denen sie gelten soll. Wenn das Normenkontrollgericht für die Bannwaldverordnung, für die eine entsprechende ausdrückliche Regelung fehlt, aus dem Rechtsstaatsgebot die gleichen Anforderungen stellt, so wendet es noch kein Bundesrecht an. Die Heranziehung des Rechtsstaatsgebots bei der Auslegung und Anwendung von Landesrecht ändert grundsätzlich nichts an der kompetenziellen Zuordnung einer Sachmaterie (vgl. Urteil vom 14. April 1978 - BVerwG 4 C 6.76 - BVerwGE 55, 337 <340>; vgl. ferner BVerfGE 61, 149 <203>). Eine revisible Frage wird insoweit erst aufgeworfen, wenn der Inhalt eines bundesverfassungsrechtlichen Gebots selbst zu erörtern ist, um daran die Gültigkeit eines landesrechtlich auszulegenden Rechtssatzes zu messen (vgl. Urteil vom 18. Dezember 1987 - BVerwG 4 C 9.86 - BVerwGE 78, 347 <351>; Beschluß vom 3. Juni 1991 - BVerwG 4 NB 15.91 - S. 7).

Ein grundsätzlicher Klärungsbedarf ist insoweit nicht ersichtlich. Es ist geklärt, daß das Rechtsstaatsprinzip die Verkündung förmlich gesetzter Rechtsnormen gebietet und daß Verkündung bedeutet, daß die Rechtsnorm der Öffentlichkeit in einer Weise zugänglich gemacht wird, daß die Betroffenen sich verläßlich Kenntnis von ihrem Inhalt verschaffen können (vgl. BVerfGE 65, 283 <291>). Es ist auch geklärt, daß sich diese Verpflichtung auf den örtlichen Geltungsbereich der Rechtsvorschrift bezieht (vgl. etwa BayVerfGH 42, 148 <152>). Von daher wirft die Auslegung des Landesrechts durch das Normenkontrollgericht, daß das Unterlassen der förmlichen Bekanntmachung der Bannwaldverordnung in einem Teil ihres Geltungsbereichs einen Rechtsfehler darstellt, keine noch klärungsbedürftigen Fragen des revisiblen Rechts auf.

Die Vorlagefrage hat auch eine davon verschiedene Zielrichtung. Sie will geklärt wissen, ob das Unterlassen der Bekanntmachung in einem Teil ihres Geltungsbereichs dazu führt, daß nicht nur eine fehlerhafte und damit ungültige Norm, sondern eine Nicht-Norm vorliegt. Auch diese Frage ist indes nicht revisibel. Denn es ist grundsätzlich Sache des Landesgesetzgebers zu bestimmen, wann ein Normsetzungsverfahren des Landesrechts als in dem Sinn abgeschlossen anzusehen ist, daß schon von einer formell existierenden Norm und nicht etwa von einem noch im Werden begriffenen Normentwurf auszugehen ist. Auch das Rechtsstaatsprinzip gibt hier keine (bundesrechtlichen) Vorgaben, da es keine in allen Einzelheiten eindeutig bestimmten Gebote und Verbote enthält (vgl. BVerfGE 65, 283 <290>). Aus dem Rechtsstaatsprinzip läßt sich daher keine das Landesrecht überlagernde Antwort auf die Frage finden, ob eine nur in Teilen ihres Geltungsbereichs bekanntgemachte Norm nur (ganz oder teilweise) ungültig ist oder ob es sich hierbei (ganz oder teilweise) sogar um eine Nicht-Norm handelt. Diese Frage ist vielmehr anhand des Rechts zu beantworten, das der jeweiligen Norm zugrunde liegt, hier also anhand des einschlägigen Landesrechts (BayWaldG, LStVG, LKrO). Für die Beantwortung kann es z.B. darauf ankommen, ob die Rechtsvorschrift hinsichtlich des räumlichen Geltungsbereichs teilbar ist, ob die normerlassende Behörde alle ihr zum Normerlaß obliegenden Tätigkeiten durchgeführt hat oder ob sie selbst davon ausgeht, den "letzten" Schritt bis zur formellen Gültigkeit noch nicht getan zu haben. All diese Fragen sind nach Landesrecht zu beurteilen.

Revisibel ist dagegen die Frage, ob ein Normenkontrollantrag nach § 47 VwGO nur gegen formell schon erlassene Rechtsvorschriften oder auch bereits gegen eine noch im Werden begriffene Norm statthaft ist. Diese Frage würde allerdings - das hat auch das Normenkontrollgericht nicht verkannt - eine Vorlage nicht rechtfertigen, weil sie bereits in dem Sinn entschieden ist, daß eine Normenkontrolle nach § 47 VwGO (aber auch nach Art. 93 Nr. 2 GG; ebenso eine Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG) eine bereits erlassene Norm voraussetzt. Rechtsvorschriften, die erst im Stadium ihrer Entstehung sind, können dagegen nicht Gegenstand einer Normenkontrolle sein (allgemeine Meinung; vgl. etwa Beschluß vom 4. April 1963 - BVerwG 1 CB 18.62 - NJW 1963, 1122; Urteil vom 29. Juli 1977 - BVerwG 4 C 51.75 - BVerwGE 54, 211; BVerfGE 1, 396 <406>; VGH Mannheim in ESVGH 12, 152; HessVGH in BauR 1982, 135; BayVGH in BayVBl. 1978, 438; BayVerfGH für die Popularklage nach Art. 98 Satz 4 BV, BayVBl. 1986, 491; Ule VerwArch. 74, 291 <296>; Jäde, BayVBl. 1985, 225; Stüer, DVBl. 1985, 470 <473>; Eyermann/Fröhler, RdNr. 21 zu § 47 VwGO).

2.

Die entscheidende Frage ist somit, wann eine Rechtsvorschrift in dem Sinn erlassen ist, daß bereits ein Normenkontrollantrag nach § 47 VwGO statthaft ist.

Aus der Sicht des Bundesrechts kann zur Beantwortung dieser Frage nur das beigetragen werden, was sich aus der Auslegung des § 47 VwGO selbst ergibt. Diese Vorschrift hat den Zweck, die Möglichkeit einer allgemeinverbindlichen Entscheidung über die (Un)Gültigkeit einer Rechtsvorschrift zu eröffnen. Im Interesse der Rechtssicherheit, der Einheitlichkeit der Rechtsanwendung und auch der Verfahrensökonomie wird ein gerichtliches Verfahren zur Verfügung gestellt, durch das über aufgetretene Zweifel an der Gültigkeit einer Rechtsvorschrift im Rang unter dem förmlichen Gesetz allgemeinverbindlich entschieden wird. Diese Funktion kann die Normenkontrolle nur gegenüber bereits erlassenen Normen erfüllen, nur diese können allgemeinverbindlich für nichtig erklärt werden (§ 47 Abs. 6 Satz 2 VwGO). Gegen eine erst im Werden begriffene Norm ist eine solche Entscheidung dagegen nicht möglich; es würde sich vielmehr um eine Art gutachterliche, nicht allgemeinverbindliche Äußerung handeln, daß ein Normentwurf, würde er unverändert zur Norm erhoben, gegen höherrangiges Recht verstoßen würde (vgl. VGH Mannheim, a.a.O.). § 47 VwGO dient also nicht der vorbeugenden, präventiven Überprüfung werdenden Rechts, sondern der dem Normerlaß nachfolgenden Kontrolle. Von dieser Zielrichtung her ist auch zu bestimmen, wann im prozessualen Sinne von einer "erlassenen" Norm auszugehen ist. Entscheidend ist, ob die Tätigkeit der am Rechtssetzungsverfahren Beteiligten aus ihrer Sicht beendet ist (vgl. HessVGH, a.a.O.) und - vor allem - ob die Norm aus der Sicht des Normgebers formelle Geltung beansprucht (VGH Mannheim, a.a.O.). Geht der Normgeber (Antragsgegner) davon aus, daß es sich um eine in diesem Sinn bereits erlassene Norm handelt, ist der Normenkontrollantrag nach § 47 VwGO statthaft. Das muß auch und gerade dann gelten, wenn strittig ist, ob die Norm in Übereinstimmung mit dem geltenden Recht erlassen worden ist. Denn auch dann geht es nicht darum, eine erst im Werden begriffene Norm einer Kontrolle zu unterziehen, also um irgendeine Art vorbeugenden Rechtsschutzes. Es geht vielmehr darum, ob eine Norm, die aus der Sicht des Normgebers Geltung für sich beansprucht, gültig ist oder nicht (vgl. ähnlich zur Zulässigkeit der Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG bei Streit darüber, ob ein Gesetz in Übereinstimmung mit den Vorschriften der Verfassung in Kraft gesetzt worden ist, BVerfGE 42, 263 <281>). Auch vom praktischen Ergebnis her gesehen wäre eine andere Lösung wenig sinnvoll. Wendet sich ein Antragsteller wegen behaupteter schwerer formeller Fehler - wie hier bei der Bekanntmachung - gegen eine Rechtsvorschrift, die der Antragsgegner für gültig hält, würde andernfalls der Antrag möglicherweise als unstatthaft zu verwerfen sein, und zwar gerade dann, wenn das Normenkontrollgericht die Auffassung des Antragstellers teilt, daß es sich um einen schweren Fehler handelt. Die Entscheidung hätte aber keine allgemeinverbindliche Wirkung dergestalt, daß damit feststünde, daß es sich um eine "Nicht-Norm" handelt. Der Antrag würde also verworfen mit der nur inter partes wirkenden Begründung, es handle sich noch gar nicht um eine Norm, es sei also - unzulässigerweise - eine Nicht-Norm angegriffen worden. Der Antragsgegner könnte in allen anderen Fällen bei seiner Auffassung bleiben, die Norm sei rechtsgültig. Daß ein solches Ergebnis dem Zweck des § 47 VwGO widerspräche und der Rechtssicherheit nicht dienlich wäre, liegt auf der Hand.

Aus bundesrechtlicher Sicht läßt sich die oben gestellte Frage damit so beantworten:

Ein Normenkontrollantrag nach § 47 VwGO ist nur statthaft gegen bereits erlassene Normen. Eine Norm ist in diesem Sinn dann erlassen, wenn sie aus der Sicht des Normgebers bereits Geltung beansprucht. Dementsprechend ist ein Normenkontrollantrag auch dann statthaft, wenn gerade strittig ist, ob die Norm formell rechtsgültig erlassen worden ist.