I.

Die Klägerin hatte sich im Jahre 1957 bei dem Ordnungsamt der Stadt Düsseldorf darüber beschwert, daß sie durch den Gewerbebetrieb des Transportunternehmers K ... belästigt werde. Auf Veranlassung des Ordnungsamtes stellte daraufhin die Polizei Ermittlungen an. In dem Ermittlungsbericht des 12. Polizeireviers an das Ordnungsamt heißt es u.a.:

"Es besteht vielmehr der Eindruck, daß persönliche Differenzen die Grundlage der Beschwerde bilden, obwohl von Seiten des Herrn K ... hierzu kein Anlaß gegeben wird.

Frau S ... soll bereits mehrere Eingaben gegen andere Anwohner und Nachbarn gemacht haben und ist in ihrer Umgebung als notorische Beschwerdeführerin bekannt."

Als die Klägerin von diesem Bericht Kenntnis erhielt, verlangte sie von dem Beklagten die Bekanntgabe derjenigen-Personen, die sie als notorische Beschwerdeführerin bezeichnet hätten. Dies lehnte der Beklagte ab.

Nach erfolglosem Vorverfahren hat die Klägerin Klage erhoben mit dem Antrag,

Die Klage ist in zwei Instanzen erfolglos geblieben. Zur Begründung seines Urteils vom 15.. Januar 1963 hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen ausgeführt:

Es bestehe kein allgemeines Recht der Privatpersonen auf Auskunfterteilung durch Behörden. Die in Artikel 1 GG enthaltene Verpflichtung aller staatlichen Gewalt, die unantastbare Würde des Menschen zu achten und zu schützen, begründe noch keine allgemeine Verpflichtung der Behörde zur Bekanntgabe ihrer Gewährspersonen, weil die Behörde auch die Menschenwürde dieser Personen zu schützen habe. Ebensowenig könne eine allgemeine Auskunftspflicht ausArt. 17 GG hergeleitet werden, da das Petitionsrecht nicht das Recht auf Erteilung bestimmter Auskünfte umfasse. Auch aus Artikel 19 Abs. 1 und 2 GG könne ein Anspruch auf Erteilung einer behördlichen Auskunft nicht hergeleitet werden. Insbesondere werde durch die Versagung einer Auskunfterteilung der Wesensgehalt von Grundrechten nicht angetastet.

Die Verpflichtung der Behörde zur Bekanntgabe ihrer Gewährspersonen könne sich allerdings aus einem Vertragsverhältnis mit demjenigen ergeben, der die Nennung dieser Personen begehre. Hiervon abgesehen liege mangels einer ausdrücklichen gesetzlichen Regelung die Entscheidung der Behörde. ob sie die Namen der Auskunftspersonen bekanntgeben wolle, in ihrem Ermessen. Dabei habe die Behörde das Interesse des auskunftbegehrenden Antragstellers an der Bekanntgabe gegen das öffentliche Interesse an der Geheimhaltung abzuwägen. Die Behörde handle nicht ermessensfehlerhaft, wenn sie trotz eines berechtigten Interesses des Antragstellers die Bekanntgabe der Gewährspersonen aus übergeordneten Interessen oder zum Schutz höherwertiger Rechtsgüter ablehne. Dies gelte namentlich für die hier in Betracht kommende Auskunfterteilung durch eine Polizeibehörde, da die Polizei ein weitgehendes Interesse daran habe, ihre Gewährsleute, zu schützen. Die Geheimhaltung der Gewährsleute, die den Polizeibehörden vertrauliche Angabe machten und die polizeilichen Angaben förderten, sei auch im Interesse der Allgemeinheit als schutzwürdig anzusehen. Ohne die Zusicherung der Vertraulichkeit lehnten es die befragten Personen in der Regel ab, Auskünfte zu erteilen und die Polizei könne nicht mit der Unterstützung durch die Befragung rechnen, wenn die befragten Personen befürchten müßten., wegen ihrer vertraulichen Angaben von den hierdurch Betroffenen zur Rechenschaft gezogen zu werden. Es bestehe auch keine Vorschrift, die es der. Polizei verbiete, sich vertrauliche Auskünfte zu beschaffen. Wenn die Polizei die Vertraulichkeit der Auskunft zusichere, sei sie auch gehalten., die Namen der Gewährspersonen nicht bekanntzugeben, da der Mitteilende darauf vertrauen dürfe, daß diese Zusicherung eingehalten werde. Ein allgemeiner Grundsatz, daß Gewährspersonen schlechthin geheimzuhalten seien, bestehe nicht. Vielmehr müsse in jedem Einzelfall geprüft werden, ob die Auskunfterteilung dem öffentlichen Interesse zuwiderlaufe. So könne die Polizei a ch im Falle der Zusicherung der Geheimhaltung, zur Bekanntgabe ihrer Auskunftspersonen verpflichtet sein, wenn deren Auskunft unlauteren Beweggründen entspringe. Da aber zwischen der Klägerin und dem Beklagten kein Vertragsverhältnis bestehe und keine Tatsachen dafür vorlägen, daß die Gewährs-Personen ihre Angaben bewußt wahrheitswidrig gemacht hätten, sei die Ablehnung der von der Klägerin begehrten Auskunft zu Recht erfolgt.

Von der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision hat die Klägerin Gebrauch gemacht und beantragt,

Zur Begründung hat die Klägerin im wesentlichen geltend gemacht, daß sie durch die in dem Polizeibericht enthaltenen Bemerkungen, die jeder tatsächlichen Grundlage entbehrten, in ihren Rechten verletzt worden sei. Da es sich lediglich um die Aufklärung von Störungen durch den Gewerbebetrieb des Fuhrunternehmers K ... gehandelt habe, habe für die Polizei keine Veranlassung bestanden, den hierzu vernommenen Auskunftspersonen eine vertrauliche Behandlung ihrer Aussagen zuzusichern. Die Weigerung des Beklagten, der Klägerin die Auskunftspersonen zu benennen, sei um so weniger gerechtfertigt, weil sie nach dem Inhalt des Polizeiberichts gegenüber der Klägerin eine üble Nachrede enthielten, und weil gegenüber dem berechtigten Interesse der Klägerin, die Auskunftspersonen deshalb zur Rechenschaft zu ziehen, weder ein Interesse der Allgemeinheit noch höherwertige Rechtsgüter auf dem Spiele ständen. Durch die in dem Polizeibericht enthaltene diskriminierende Beurteilung sei das Ansehen der Klägerin auf das Schwerst und nachhaltig verletzt.

Der Beklagte ist den Ausführungen der Klägerin entgegengetreten und beantragt,

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht hält die Revision nicht für begründet, da der Beklagte den Auskunftspersonen die vertrauliche Behandlung ihrer Aussagen im öffentlichen Interesse zugesichert und es nicht für gerechtfertigt angesehen habe, die den Gewährspersonen zugesicherte Vertraulichkeit im Interesse der Klägerin zu brechen. Der Beklagte habe eine auf sachlichen Erwägungen beruhende, die Grenzen pflichtgemäßen Ermessens nicht überschreitende und mithin gerichtlich nicht zu beanstandende Entscheidung getroffen.

II.

Die vom Berufungsgericht zugelassene und von der Klägerin form- und fristgerecht eingelegte Revision führt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils.

Die Klägerin fühlt sich dadurch in ihren Rechten verletzt, daß sie in dem Bericht des 12. Polizeireviers als eine notorische Beschwerdeführerin gekennzeichnet wird, ohne die Möglichkeit zu haben, gegen diejenigen Personen vorzugehen, auf deren Aussagen dieses herabsetzende und das Verhalten der Behörde bestimmende Urteil über ihre Person beruht.

Die Abweisung dieser Klage durch das Berufungsgericht beruht im wesentlichen auf folgenden Erwägungen:

Da es an einer gesetzlichen Grundlage für eine Auskunftspflicht der Behörden gegenüber Privatpersonen fehle, sei, sofern kein Vertragsverhältnis vorliege, jede Auskunfterteilung grundsätzlich in das Ermessen der Behörde gestellt, wobei das Interesse des Antragstellers an der Bekanntgabe gegen das Interesse der Behörde an der Geheimhaltung abzuwägen sei. Auch wenn die Bekanntgabe von Gewährsleuten zur Geltendmachung oder zur Verteidigung von Rechten begehrt werde, sei es nicht ermessensfehlerhaft, wenn die Behörde die Bekanntgabe aus übergeordneten Interessen oder zum Schutz höherwertiger Rechtsgüter ablehne. Da es der Polizei nicht verboten sei, sich vertrauliche Auskünfte zu beschaffen, die Polizei auch ohne Zusicherung der Vertraulichkeit nur schwer Auskünfte erhalte, diene die Geheimhaltung der Gewährsleute der Erfüllung polizeilicher Aufgaben und liege damit auch im öffentlichen Interesse. Die Polizei könne zur Bekanntgabe ihrer Gewährsleute nur dann als verpflichtet angesehen werden, wenn die erteil e Auskunft unlauteren Beweggründen entspringe. Zwischen der Klägerin und dem Beklagten bestehe kein Rechtsverhältnis, und da auch keine Tatsachen dafür vorlägen, daß die Gewährsleute ihre Angaben bewußt wahrheitswidrig gemacht hätten, überwiege das öffentliche. Interesse an der Geheimhaltung das schutzwürdige Interesse der Klägerin an der Bekanntgabe der Auskunftspersonen.

Diese Argumentation wird aber dem auch vom Berufungsgericht anerkannten schutzwürdigen Interesse der Klägerin nicht gerecht.

Zutreffend geht das Berufungsgericht davon aus, daß es eine allgemeine auf gesetzlichen Vorschriften beruhende Auskunftspflicht der Behörden gegenüber Privatpersonen nicht gibt, so daß die Auskunfterteilung in der Regel dem pflichtgemäßen Ermessen der Behörde überlassen bleibt.

Das Berufungsgericht hat auch mit Recht das Vorliegen eines Vertrags(Rechts-)Verhältnisses verneint, aus dem die Klägerin gegenüber dem Beklagten einen Anspruch auf Bekanntgabe der Auskunftspersonen herleiten könnte.

Es kann auch nicht verkannt werden, daß sich die befragten Auskunftspersonen grundsätzlich auf die Einhaltung der ihnen zugesicherten vertraulichen Behandlung ihrer Angaben verlassen durften, und daß es deshalb bedenklich wäre und den von der Behörde wahrzunehmenden öffentlichen Interessen widerspräche, wenn die Behörde sie ohne zwingenden Grund preisgeben würde.

Gleichwohl ist das Vorgehen des Beklagten und namentlich das Zustandekommen des Polizeiberichts mit rechtsstaatlichen Grundsätzen nicht vereinbar.

Ausgelöst wurde der den Gegenstand der Klage bildende Polizeibericht durch die von der Klägerin bei dem Ordnungsamt eingereichte Beschwerde, die das Ordnungsamt veranlaßte, die Berechtigung dieser Beschwerde durch den Beklagten nachprüfen zu lassen. Diese Ermittlungen berührten somit die Interessen der Klägerin, auch wenn die Klägerin darauf keinen Einfluß nehmen konnte.

Die Ermittlungen konnten nur dazu dienen, in tatsächlicher Hinsicht zu klären, ob die von der Klägerin bei dem Ordnungsamt eingereichte Beschwerde über Belästigungen durch den Gewerbebetrieb eines Fuhrunternehmers begründet waren und Anlaß zum behördlichen Einschreiten sein konnten. Das Ermittlungsergebnis bildete die Grundlage für die Entschließung der Behörden. Auch wenn für die Durchführung eines derartigen, auf eine allgemeine Beschwerde zurückgehenden behördlichen Verfahrens keine Vorschriften bestehen und der in Artikel 103 des Grundgesetzes verankerte Anspruch auf rechtliches Gehör nur für gerichtliche Verfahren gilt, so darf dieses Prinzip doch auch in einem Verwaltungsverfahren nicht außer acht gelassen werden, wenn es sich um Feststellungen handelt, die geeignet sind, einen beschwerdeführenden Staatsbürger zu diffamieren (vgl. Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts Seite 217; König DVBl. 1959 S. 189 ff. und BVerwG, Urteil vom 8. Juli 1957 - BVerwG IV C 300.55 - in DVBl. 1958 S. 174 [BVerwG 09.10.1957 - BVerwG VII B 52/57]). Gegen herabsetzende Behauptungen und Beschuldigungen kann sich der Betroffene nur dann wirksam verteidigen, wenn ihm Inhalt und Herkunft der belastenden Aussagen bekanntgegeben werden. Die Geheimhaltung der Auskunftspersonen läßt sich im vorliegenden Falle auch nicht damit rechtfertigen, daß die Polizei auf die Mitwirkung der Bevölkerung angewiesen sei und dabei ohne Zusicherung der vertraulichen Behandlung von Aussagen nicht auskomme. Dies kann nur dann gelten, wenn es sich um den Schutz höherwertiger Rechtsgüter handelt. Bei einer Beschwerde über Belästigungen durch einen privaten Gewerbebetrieb stehen aber keine derartigen Rechtsgüter auf dem Spiel.

Wenn es der ermittelnde Polizeibeamte über die Nachprüfung des von der Klägerin vorgetragenen Sachverhalts hinaus nicht nur für richtig hielt, den Namen der Klägerin zu offenbaren und abfällige Meinungen über die Person der Klägerin entgegenzunehmen, so konnte dies unter keinen Umständen unter dem Schutze zugesicherter Vertraulichkeit geschehen. Geschah es trotzdem, so durfte der Inhalt dieser Aussagen aber nicht als resümierendes Ermittlungsergebnis Verwendung finden, zumal der Bericht erkennbar dem Ordnungsamt als Grundlage seiner Entscheidung über die von der Klägerin eingelegte Beschwerde dienen sollte. Darüber hinaus war der Bericht geeignet, die Klägerin ganz allgemein bei der Behörde als Querulantin abzustempeln, ohne daß sie Gelegenheit hatte, sich gegen eine derartige herabsetzende Beurteilung zu verteidigen. Diese Möglichkeit der Klägerin einzuräumen, war der Beklagte um so mehr verpflichtet, weil die dem abfälligen Werturteil über die Klägerin zugrunde liegenden Aussagen einen Angriff auf die Ehre der Klägerin und damit ihre Menschenwürde enthielten, die zu achten und zu schützen gemäß Art. 1 Abs. 1 des Grundgesetzes Verpflichtung aller staatlichen Gewalt ist.

Entgegen der von dem Berufungsgericht vertretenen Auffassung hatte daher die Klägerin grundsätzlich Anspruch darauf, Inhalt, und Herkunft derjenigen Angaben zu erfahren die in dem Polizeibericht dazu führten, sie in den Ruf einer notorischen Beschwerdeführerin zu bringen.

Da aber den Auskunftspersonen - wenn auch zu Unrecht - eine vertrauliche Behandlung ihrer Aussagen zugesichert worden war, konnte der Beklagte diesem Anspruch der Klägerin nicht genügen, ohne gegen die von ihm den Auskunftspersonen gegenüber erklärte Zusicherung der vertraulichen Behandlung ihrer Angaben zu verstoßen und sieh damit eines Vertrauensbruchs schuldig zu machen. Eine Preisgabe der Auskunftspersonen hätte sich trotz zugesicherter vertraulicher Behandlung, ihrer Aussagen nur dann rechtfertigen lassen, wenn sie entweder zum Schütze höherwertiger Rechtsgüter geboten war oder hinreichende Anhaltspunkte dafür, bestanden, daß die Auskunftspersonen die Klägerin bewußt wahrheitswidrig oder in leichtfertiger Weise belastet hätten. Keine dieser Voraussetzungen liegt vor.

Dies ändert aber nichts daran, daß der Polizeibericht das Ergebnis eines Verfahrens ist, das rechtsstaatlichen Prinzipien widerspricht und die Rechte der Klägerin verletzt.- Bei dieser rechtlichen Beurteilung kann zwar dem auf die Benennung der Auskunftspersonen gerichteten Klagantrag nicht entsprochen, die Beseitigung des die Klägerin kränkenden Werturteils in dem Polizeibericht jedoch dadurch erreicht werden, daß die Klägerin die Zurückziehung des Polizeiberichts verlangt. Zu einer entsprechenden Änderung des Klagantrags ist gemäß § 86 Abs. 1 und Abs. 3 VwGO der Klägerin Gelegenheit zu geben. Einem auf Zurückziehung des Polizeiberichts gerichteten Klagantrag gegenüber könnte der Beklagte allerdings geltend machen, daß die in dem Polizeibericht enthaltene Beurteilung gerechtfertigt sei und sich auf das Zeugnis seiner Gewährsleute berufen, falls diese bereit sind, den Beklagten von der Verpflichtung zur vertraulichen Behandlung ihrer Aussagen zu entbinden. Abgesehen davon, daß auf diese Weise auch geklärt werden könnte, ob die in dem Polizeibericht enthaltene Charakterisierung der Klägerin überhaupt durch die Angaben der Auskunftspersonen gedeckt wird, würde damit gleichzeitig die dem Polizeibericht anhaftende Fehlerhaftigkeit geheilt, was dem Ziele des bisherigen Klagantrags entspräche.

Die Sache war daher zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Berufungsgericht zurückzuverweisen.