I.

Die Beteiligten streiten über die Erstattung von Kosten einer Ersatzvornahme, die dem Beklagten bei der Beseitigung von baulichen Mängeln am Mietwohnhaus des Klägers in B., S. Straße ..., entstanden sind. Insgesamt hat der Beklagte einen Betrag von 63.336,84 DM angefordert, von dem rund 55.000 DM auf Dachdecker-, Klempner-, Rüst-, Maurer-, Putz- und Stuckarbeiten, rund 2.370 DM auf Architektenleistungen und rund 5.760 DM auf Verwaltungsgebühren entfallen. Ein Teilbetrag in Höhe von 689,87 DM hat sich im Berufungsverfahren durch Verzicht des Beklagten erledigt.

Dem angefochtenen Leistungsbescheid vom 26. Januar 1977 waren vorausgegangen ein Bescheid vom 7. Dezember 1973 mit der Aufforderung an den Kläger zur Vornahme bestimmter Arbeiten am Dach, im Bodenraum und an den Fassaden unter Androhung der Ersatzvornahme für den Fall der Nichtbefolgung sowie ein Bescheid vom 16. Januar 1975 über die Festsetzung der Ersatzvornahme. In beiden Bescheiden waren die Kosten der Ersatzvornahme vorläufig auf insgesamt 13.000 DM veranschlagt worden. Der Festsetzungsbescheid enthielt den Hinweis auf das Recht zur Nachforderung, wenn die Ersatzvornahme höhere Kosten als die vorläufig veranschlagten verursache. Beide Bescheide waren bestandskräftig geworden, ohne daß der Kläger die Mängel beseitigt hatte.

Der Beklagte hatte nach Einschaltung eines Architekten und nach Einholung von Kostenangeboten die Arbeiten im Dezember 1975 und im Oktober/November 1976 durchführen lassen. Sie waren aufgrund festgestellter weiterer Schäden an den betreffenden Bauteilen umfangreicher als angenommen. Bereits im Oktober 1975 hatte sich aufgrund der eingeholten Kostenangebote gezeigt, daß Kosten von insgesamt rund 58.000 DM entstehen würden. Davon hatte der Beklagte den Kläger mit Schreiben vom 29. September 1976 unterrichtet. Daraufhin hatte der Kläger angefragt, ob nicht andere Angebote eingeholt werden könnten. Das hatte der Beklagte mit dem Hinweis abgelehnt, die Arbeiten seien bereits in Auftrag gegeben.

Mit der nach erfolglosem Widerspruch gegen den Leistungsbescheid vom 26. Januar 1977 erhobenen Klage hat der Kläger in erster und zweiter Instanz geltend gemacht: Die Arbeiten seien unsachgemäß durchgeführt worden. Sie seien teilweise nicht erforderlich gewesen. Durch die vorläufige Veranschlagung der Kosten auf 13.000 DM sei ein Vertrauenstatbestand geschaffen worden; der Beklagte sei verpflichtet gewesen, den genauen Kostenaufwand durch Einholung detaillierter Kostenanschläge vorab zu ermitteln und ihm, dem Kläger, mitzuteilen.

Das Verwaltungsgericht hat den Leistungsbescheid insoweit aufgehoben, als er den Betrag von 27.500 DM übersteigt. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt: Die Überschreitung des veranschlagten Kostenbetrages um das 4,5 fache sei rechtswidrig. Der endgültige Kostenbetrag dürfe nicht außer Verhältnis zu dem veranschlagten stehen. Das Nachforderungsrecht sei durch eine "Vertretbarkeitsgrenze" beschränkt. Diese sei hier überschritten, da die Behörde dem Kläger gegenüber die Schätzung nicht rechtzeitig korrigiert und ihm keine neue angemessene Überlegungsfrist eingeräumt habe.

Das Oberverwaltungsgericht hat in Änderung des Urteils des Verwaltungsgerichts die Klage, soweit sie nicht erledigt ist, in vollem Umfang abgewiesen. Es hat in tatsächlicher Hinsicht die einzelnen dem Kläger in Rechnung gestellten Kosten nach Grund und Höhe geprüft und festgestellt, daß die zugrunde liegenden baulichen Maßnahmen dem Umfang nach von dem bestandskräftigen Fessetzungsbescheid vom 16. Januar 1975 gedeckt sind und auch das erforderdliche Maß nicht überschreiten. In rechtlicher Hinsicht hat das Oberverwaltungsgericht ausgeführt:

Der Anspruch auf Erstattung der Kosten für die Handwerker- und Architektenleistungen stehe dem Beklagten gemäß §§ 3 Abs. 2 Buchst. a, 10 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes (VwVG) vom 27. April 1953 (BGBl. I S. 157/GVBl. Berlin S. 361) zu. Die Ersatz vornähme sei nach Unanfechtbarkeit der Bescheide über die Androhung und über die Festsetzung der Ersatzvornahme zulässig, ihre Anwendung sei auch dem Umfang nach rechtmäßig gewesen. Der Umstand, daß der Kostenbetrag zu niedrig vorläufig veranschlagt worden sei, mache den Androhungs- wie den Festsetzungsbescheid nicht nichtig. Die zu niedrige vorläufige Veranschlagung habe auch keine Selbstbindung des Beklagten erzeugt. Das Nachforderungsrecht nach § 13 Abs. 4 Satz 2 VwVG sei auch bei ungewöhnlich hoher Überschreitung der Veranschlagung nicht eingeschränkt, selbst dann nicht, wenn die Bescheide wegen fehlerhafter Prognose der in ihnen genannten Kosten rechtswidrig gewesen seien. Dies ergebe sich schon aus dem Grundsatz, daß die - nicht zur Nichtigkeit führende - Fehlerhaftigkeit von Verwaltungsvollstreckungsakten nicht die Rechtmäßigkeit des Folgeaktes berühre. Eine Selbstbindung ergebe sich auch nicht aus dem Gedanken eines Vertrauensschutzes. Außer einer Warnfunktion komme der Kostenveranschlagung keine Schutzfunktion zu. Auch ein Vergleich des Kostenvoranschlags im Werkvertragsrecht mit der vorläufigen Kostenveranschlagung nach § 13 Abs. 4 VwVG komme nicht in Betracht. Erkenne allerdings die Vollzugsbehörde, daß die zu erwartenden Kosten die vorläufig veranschlagten weit überschreiten würden, so spreche manches dafür, daß sie die Pflicht habe, den Vollstreckungsschuldner hiervon Kenntnis zu geben. Die Verletzung einer solchen Informationspflicht mache jedoch das weitere Vollstreckungsverfahren nicht rechtswidrig und binde die Behörde nicht an die vorläufige Kostenveranschlagung.

Hiergegen richtet sich die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision des Klägers mit dem Antrag, das Berufungsurteil aufzuheben. Er verteidigt das erstinstanzliche Urteil.

II.

Die Revision ist zulässig, aber nicht begründet. Sie ist deshalb zurückzuweisen (§ 144 Abs. 2 VwGO).

Der Senat ist an die Zulassung der Revision durch das Oberverwaltungsgericht gebunden. Eine Bindung des Revisionsgerichts besteht ausnahmsweise zwar nicht, wenn die Vorinstanz die Revision offensichtlich rechtswidrig zugelassen hat, z.B. weil die Frage, wegen der die Revision zugelassen worden ist, ausschließlich irrevisibles Recht betrifft (BVerwG, Beschluß vom 24. November 1961 - BVerwG 2 C 5.60 - Buchholz 310 § 132 VwGO Nr. 20; Beschluß vom 26. März 1963 - BVerwG 8 C 12.63 - Buchholz 310 § 132 VwGO Nr. 41; Beschluß vom 23. Juni 1975 - BVerwG 7 C 45.73 - BVerwGE 48, 372 [374]). Ein solcher Fall liegt jedoch nicht vor. Zugelassen hat das Oberverwaltungsgericht die Revision wegen einer Frage des Verwaltungs-Vollstreckungsgesetzes (VwVG) vom 27. April 1953 (BGBl. III 201-4), das in Berlin als Landesrecht gilt. Das Oberverwaltungsgericht hat ausgeführt, das Verwaltungsvollstreckungsgesetz sei als Landesrecht gemäß Art. 99 GG revisibel. Es sei nämlich durch General Verweisung in § 5 Abs. 2 des Gesetzes über das Verfahren der Berliner Verwaltung vom 8. Dezember 1976 (GVBl. S. 2735) Teil dieses Gesetzes. Und dieses unterliege auch insoweit nach § 5 des Berliner Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung in der Fassung vom 22. Februar 1977 (GVBl. S. 558) der Revision an das Bundesverwaltungsgericht. Diese Auslegung des § 5 des Berliner Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung bindet den Senat (§§ 137 Abs. 1, 173 VwGO, 562 ZPO).

Die Revision ist nicht begründet. Das Berufungsurteil verstößt nicht gegen revisibles Recht (§§ 137 Abs. 1, 144 Abs. 2 VwGO). Der Beklagte hat gemäß § 10 VwVG einen Anspruch auf Erstattung der ihm durch die Ersatzvornahme entstandenen Kosten für Handwerker- und Architektenleistungen, der gemäß § 3 Abs. 2 Buchst. a VwVG mit Leistungsbescheid geltend gemacht werden kann. Soweit das Oberverwaltungsgericht den angefochtenen Leistungsbescheid auch in bezug auf die geltend gemachten Verwaltungsgebühren bestätigt hat, beruht es auf der Anwendung irrevisiblen Landesrechts (§§ 137 Abs. 1, 173 VwGO, 562 ZPO).

Voraussetzung des Kostenerstattenanspruchs nach § 10 VwVG ist die Rechtmäßigkeit der Ersatzvornahme. Diese hängt davon ab, daß ein unanfechtbarer bzw. vollziehbarer, auf Vornahme einer Handlung gerichteter Verwaltungsakt, ferner eine wirksame Androhung, die bereits mit dem Verwaltungsakt auf Vornahme der Handlung verbunden werden kann, und ein wirksamer Bescheid über die Festsetzung der Ersatzvornahme vorliegen (§§ 6 Abs. 1, 13, 14 Satz 1, 15 Abs. 1 VwVG). Diese Voraussetzungen sind erfüllt. Darauf, ob der auf Vornahme der Handlung gerichtete Verwaltungsakt, die Androhung der Ersatzvornahme und deren Festsetzung rechtmäßig waren, kommt es, wenn sie nicht nichtig und auch nicht mehr anfechtbar sind, nicht an. Tragender Grundsatz des Verwaltungs-Vollstreckungsrechts ist, wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, daß die Wirksamkeit und nicht die Rechtmäßigkeit vorausgegangener Verwaltungsakte Bedingung für die Rechtmäßigkeit der folgenden Akte und letztlich der Anwendung des Zwangsmittels ist. Anhaltspunkte dafür, daß einer der unanfechtbar gewordenen Bescheide nichtig sein könnte, gibt es nicht. Ob eine auf fehlerhafter Prognose beruhende zu geringe vorläufige Veranschlagung der Kosten die Androhung der Ersatzvornahme rechtswidrig macht, wie das Oberverwaltungsgericht angenommen hat, oder als Verletzung einer sich aus dem Vollstreckungsrechtsverhältnis ergebenden Nebenpflicht nur Amtshaftungsfolgen haben kann, kann offenbleiben; denn selbst wenn eine fehlerhafte Prognose der Kosten ein Rechtsfehler der Androhung selbst wäre, wäre er nicht so offensichtlich, daß er zur Nichtigkeit der Androhung führen würde. Eine die Kosten erheblich unterschätzende vorläufige Veranschlagung ist auch nicht mit dem Fehlen einer vorläufigen Veranschlagung der Kosten in der Androhung gleichzusetzen (so allerdings das Verwaltungsgericht Freiburg, Urteil vom 15. April 1975 - VI 161/73 - NJW 1976, 1366 [1367]). Es kann deshalb auch offenbleiben, ob - wie das Oberverwaltungsgericht meint - das völlige Fehlen einer Kostenveranschlagung die Androhung als ganze nichtig macht, mit der Folge, daß auch der Kostenerstattungsanspruch nach § 10 VwVG nicht entsteht; denn der Androhungsbescheid enthielt eine vorläufige Veranschlagung.

Der geltend gemachte Kostenerstattungsanspruch ist, soweit er noch rechtshängig ist, auch der Höhe nach nicht zu beanstanden.

An die Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts, daß die im Auftrag der Beklagten durchgeführten Arbeiten von den unanfechtbar gewordenen Bescheiden über die Androhung und die Festsetzung der Ersatzvornahme abgedeckt sind und daß sie angemessen und erforderlich zur Beseitigung der von dem Haus des Klägers ausgehenden Gefahr waren, ist der Senat gebunden (§ 137 Abs. 2 VwGO).

Eine Begrenzung des Erstattungsanspruchs der Behörde unterhalb der tatsächlich entstandenen Kosten der Ersatzvornahme läßt sich weder dem Wortlaut noch dem Sinn des Gesetzes entnehmen. § 13 Abs. 4 Satz 2 VwVG sieht ausdrücklich vor, daß "das Recht auf Nachforderung unberührt bleibt, wenn die Ersatzvornahme einen höheren Kostenaufwand verursacht". Der unmittelbare Regelungsgehalt dieser Vorschrift besteht darin, die Bindung an den im Voranschlag angegebenen Kostenbetrag auszuschließen (Urteil des Senats vom 16. Januar 1976 - BVerwG 4 C 25.74 - Buchholz 345 § 10 VwVG Nr. 1). Der Anspruch nach § 10 VwVG beruht gerade nicht auf dem Prinzip der Bindung an eine vereinbarte oder zugesagte Gegenleistung, sondern auf dem Prinzip der Erstattung entstandener Kosten. Damit, daß § 13 Abs. 4 Satz 1 VwVG die Behörde zur Angabe der voraussichtlichen Kosten im Androhungsbescheid verpflichtet, will das Gesetz, wie § 13 Abs. 4 Satz 2 VwVG klarstellt, vom Prinzip der Kostenerstattung nicht abrücken. Das widerspräche auch dem Sinn der Regelung. Mit der Ersatzvornahme beauftragt die Behörde einen Dritten, Maßnahmen durchzuführen, die durchzuführen oder in Auftrag zu geben dem Pflichtigen obgelegen hätte. Die Behörde führt mit der Auftragserteilung nicht eigene Obliegenheiten aus, sondern "sie ersetzt" ein pflichtwidrig unterlassenes Handeln des Ordnungspflichtigen durch eigenes Handeln. Sie tut etwas, was zwar nicht rechtlich, aber "wirtschaftlich einer Auftragserteilung im Namen des Betroffenen entspricht" (Urteil des Senats vom 16. Januar 1976 - BVerwG 4 C 25.74 - a.a.O.).

Eine Begrenzung des Kostenerstattungsanspruchs auf den Betrag der vorläufigen Veranschlagung oder auf einen darüber liegenden "vertretbaren" Betrag kann auch nicht - wie das Oberverwaltungsgericht zu Recht ausgeführt hat - auf Rechtsgedanken gestützt werden, die der Regelung über den Kostenanschlag im Werkvertragsrecht (§ 650 BGB) zugrunde liegen. Abgesehen davon, daß der Besteller eines Werks im Falle des § 650 BGB bei vom Unternehmer pflichtwidrig unterlassener Anzeige der voraussehbaren Kostenüberschreitung keineswegs einen Anspruch darauf hat, eine Vergütung nur in Höhe des (nicht verbindlichen) Kostenvoranschlags oder in Höhe eines noch vertretbaren Betrages zahlen zu müssen, sind die dem Werkvertragsrecht zugrundeliegenden gesetzlichen Interessenbewertungen auf das Rechtsverhältnis zwischen zwangsvollstreckender Behörde und dem Pflichtigen einer ordnungsbehördlich angeordneten Maßnahme nicht vergleichbar. Die Behörde hat nicht eine dem Unternehmer des Werkvertrags, der Pflichtige nicht eine dem Besteller eines Werkes vergleichbare Stellung. Der Besteller entscheidet frei, ob er ein bestimmtes Werk herstellen lassen will oder nicht und welcher Preis ihm dieses Werk wert ist. Er kann nach § 649 BGB bis zur Vollendung des Werkes jederzeit ohne Grund den Werkvertrag kündigen. Er kann nach § 650 BGB kündigen, wenn der zugrunde gelegte Preis sich wesentlich erhöhen wird. Im Gegensatz dazu kann sich der Ordnungspflichtige nicht von der ihm aufgegebenen Handlung lösen; er ist und bleibt verpflichtet, diese Handlung vorzunehmen. Gerade weil er dies nicht tut, läßt die Behörde die Maßnahme durch einen Dritten vornehmen.

Eine "Vertretbarkeitsgrenze" für den Kostenerstattungsanspruch bei Überschreitung der vorläufigen Veranschlagung ergibt sich auch nicht aus der "Warnfunktion" des § 13 Abs. 4 Satz 1 VwVG. Das Verwaltungsgericht hat eine solche "Vertretbarkeitsgrenze" daraus abgeleitet, daß die vorläufige Veranschlagung der Kosten im Androhungsbescheid den Sinn habe, "dem Pflichtigen vor Augen zu führen, welche Kosten auf ihn zukommen, wenn er es zur Ersatzvornahme kommen läßt. Er soll überlegen und abwägen können, ob er angesichts der zu erwartenden Kosten die geforderten Arbeiten nicht lieber selbst durchführt bzw. durchführen läßt". Der Kostenerstattungsanspruch könne deshalb "nicht außer Verhältnis zu dem veranschlagten Betrag stehen". Stelle sich eine Überschreitung der "Vertretbarkeitsgrenze" heraus, müsse die Behörde vor Durchführung der Ersatzvornahme unter Beachtung der Zustellungsvorschrift des § 13 Abs. 7 VwVG und unter erneuter Fristsetzung nach § 13 Abs. 1 Satz 2 VwVG den korrigierten Kostenbetrag mitteilen, damit "dem Pflichtigen wiederum eine angemessene Überlegungsfrist eingeräumt wird" (ähnlich zum niedersächsischen Verwaltungs-Vollstreckungsrecht, OVG Lüneburg, Beschluß vom 17. Juli 1970 - VI B 38/70 - DÖV 1970, 789). Dies entspricht nicht dem nach §§ 10 und 13 Abs. 4 VwVG geltenden Recht und verkennt die rechtliche Situation, in der sich der Ordnungspflichtige befindet. Er hat rechtlich keine Wahlbefugnis, entweder selbst die Maßnahme durchzuführen bzw. in Auftrag zu geben oder aber der Behörde die Durchführung zu überlassen, etwa unter dem Gesichtspunkt, das wählen zu dürfen, was für ihn billiger ist. Die Überlegung, dem Pflichtigen müsse, wenn eine wesentliche Überschreitung der vorläufigen Kostenveranschlagung absehbar sei, nochmals eine Überlegungsfrist gegeben werden, ob er die Maßnahmen selbst durchführe oder sie der Behörde überlasse, ist verfehlt. Der Ordnungspflichtige ist und bleibt bis zuletzt verpflichtet, selbst für die Durchführung zu sorgen. Die Ersatzvornahme ist nicht eine in seine Wahl gestellte alternative Art der Erfüllung, sondern sie ist die Sanktion für die Nichterfüllung seiner Verpflichtung. Ein etwaiges Vertrauen auf Einhaltung oder jedenfalls auf nicht wesentliche Überschreitung der Kostenveranschlagung ist - wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat - nicht schutzwürdig (ebenso für das nordrhein-westfälische Verwaltungs-Vollstreckungsrecht, OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 6. April 1979 - XI A 1550/78 - BRS 35 Nr. 220). Würde der Kostenerstattungsanspruch auf einen Betrag reduziert, der die vorläufige Veranschlagung nicht wesentlich überschreitet, könnte der Ordnungspflichtige, der auf die Anordnungsmaßnahme und auf die Androhung und die Festsetzung der Ersatzvornahme nichts veranlaßt, daraus unberechtigt Vorteile ziehen; denn hätte er die angeordnete Maßnahme pflichtgemäß selbst durchgeführt, hätte er, wenn die Arbeiten sich als umfangreicher als von der Behörde vorausgeschätzt herausgestellt hätten, die höheren Kosten in jedem Falle selbst tragen müssen. Der mit der Androhung der Ersatzvornahme bezweckte Druck auf den Pflichtigen, die Maßnahme selbst durchzuführen, würde gerade nicht erreicht, wenn sein Abwarten in der Hoffnung, billiger durch die behördliche Ersatzvornahme die erforderlichen Maßnahmen durchgeführt zu bekommen, belohnt würde.

Das Oberverwaltungsgericht hat allerdings zu Recht ausgeführt, die Behörde müsse den Ordnungspflichtigen unterrichten, wenn wesentliche Kostenüberschreitungen voraussehbar seien. Eine solche Obhutspflicht ergibt sich als Nebenpflicht aus dem zwischen der Behörde und dem Ordnungspflichtigen bestehenden Vollstreckungsrechtsverhältnis. Zweck dieser Unterrichtungspflicht ist es allerdings nicht, das Voll streckungsverfahren erneut aufzuschieben, um dem Ordnungspflichtigen Zeit und Gelegenheit für eine Wahl zwischen Selbstdurchführung oder Ersatzvornahme zu geben. Zweck ist es vielmehr, den Pflichtigen vor Schaden z.B. dadurch zu bewahren, daß nicht Maßnahmen durchgeführt werden, deren Kosten außer Verhältnis zum Erfolg, der Beseitigung der Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, stehen. So kann es z.B. sein, daß der Pflichtige das Gebäude bei Kenntnis des tatsächlichen Umfangs der erforderlichen Arbeiten und der damit verbundenen Kosten nicht, wie angeordnet, instandsetzen, sondern es statt dessen abreißen oder umbauen oder modernisieren würde, wodurch die Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung ebenfalls beseitigt würde. Dies kommt z.B. in Betracht, wenn die Durchführung der angeordneten Maßnahmen unwirtschaftlich ist und im Vergleich dazu der Abbruch oder der Umbau oder die Modernisierung die wirtschaftlichere Lösung wäre. Die Folge der Unterlassung einer Mitteilung über voraussehbar höhere Kosten kann allerdings nicht die Bindung der Behörde an die vorläufige Kostenveranschlagung oder an einen "vertretbaren" Kostenerstattungsbetrag sein, sondern bei nachweisbarer Schädigung des Ordnungspflichtigen durch schuldhafte Verletzung der Mitteilungspflicht die Amtshaftung der Behörde. Dabei ist stets zu berücksichtigen, daß der Ordnungspflichtige Mitwirkungspflichten auch in bezug auf die Ermittlung der zur Beseitigung der Gefahr erforderlichen Arbeiten hat. Über etwaige Amtshaftungsansprüche hatte der Senat - abgesehen davon, daß die Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts Anhaltspunkte dafür nicht ergeben - nicht zu entscheiden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.