Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 18.03.1986, Az.: BVerwG 1 D 47.85

I.

Nachdem das Amtsgericht ... den Beamten durch alsbald rechtskräftig gewordenes Urteil vom 30. Januar 1984 wegen vorsätzlicher Straßenverkehrsgefährdung und unerlaubten Entfernens vom Unfallort - Vergehen gemäß §§ 315 c Abs. 1 Nr. 1 a und Abs. 3 Nr. 1, 142 StGB - zu einer - unter anderem gegen Zahlung einer Geldbuße von 2.500 DM zur Bewährung ausgesetzten - Gesamtfreiheitsstrafe von vier Monaten verurteilt hatte, legte der Bundesdisziplinaranwalt dem Beamten mit dem Vorwurf, am 24. Juli 1983

1. a)

   im Wiederholungsfall in absolut fahruntüchtigem Zustand ein Kraftfahrzeug geführt,

2. b)

   aufgrund der Alkoholbeeinflussung einen Verkehrsunfall verursacht und

3. c)

   sich unerlaubt vom Unfallort entfernt zu haben,

den strafgerichtlich abgeurteilten Sachverhalt als Dienstvergehen zur Last.

Das Bundesdisziplinargericht hat durch Urteil vom 13. Februar 1985 auf Versetzung des Beamten in das Amt eines Werkmeisters, Besoldungsgruppe A 6 Bundesbesoldungsgesetz, erkannt. Es hat im wesentlichen festgestellt:

Am 24. Juli 1983 fuhr der Beamte mit seinem Pkw nach W., um an einer Volkswanderung teilzunehmen. Die Wanderung dauerte bis gegen 17.30 Uhr. Anschließend nahm der Beamte noch bis nach 20.00 Uhr Alkohol, insbesondere Bier, zu sich, dessen Menge sich nicht mehr bestimmen läßt. Gegen 20.30 Uhr trat er die Heimfahrt an. Obwohl er die Wirkungen des genossenen Alkohols deutlich spürte, wollte er wegen der weiten Entfernung zum Heimatort auf die Benutzung des Pkw's nicht verzichten. Über L., Q., B. fuhr er zur Autobahn in L. und schlug dort die Richtung nach K. ein. Am Rastplatz O. mußte er anhalten und einen Reifen wechseln. Dann fuhr er bis zur Autobahnabfahrt G. und von dort über die Bundesstraße ... in Richtung zu seinem Wohnort. Beim Durchfahren der Ortschaft R. geriet er mit dem Fahrzeug aufgrund seiner alkoholbedingten Fahrunsicherheit mehrfach auf die Gegenfahrbahn. Gegen 22.10 Uhr erreichte er am Ortsende von M. eine auf seiner Fahrbahnseite befindliche Baustelle, die nur einspurig zu umfahren war. Er schätzte infolge seiner Alkoholbeeinflussung die Entfernung zu einem ihm aus Richtung A. entgegenkommenden amerikanischen Pkw falsch ein und versuchte, noch vor diesem Pkw an der Baustelle vorbeizukommen. Das gelang jedoch nicht, weil sich der entgegenkommende Pkw der Baustelle schon zu weit genähert hatte. Als der Beamte, der sein Fahrzeug wegen seiner alkoholischen Beeinflussung nicht mehr beherrschen konnte, gegen Ende der Baustelle seinen Pkw zu scharf nach rechts herumriß, geriet sein Pkw mit dem rechten Hinterrad gegen die Bordsteinkante und wurde von dort auf die Gegenfahrbahn geschleudert, wo er mit dem schon fast zum Stillstand gekommenen amerikanischen Pkw frontal zusammenstieß. An diesem entstand dabei Sachschaden von rund 6.000 DM und die Fahrerin wurde erheblich gefährdet. Der Beamte selbst stieß mit Nase und Oberlippe gegen das Lenkrad seines Fahrzeugs, so daß die Oberlippe aufplatzte und blutete.

Unmittelbar nach dem Unfall versuchte der Beamte fortlaufend, den Motor seines Wagens, der ausgegangen war, neu zu starten in der Absicht, die Unfallstelle zu verlassen. Auf die Aufforderungen eines Zeugen, das Auto stehen zu lassen und das Eintreffen der Polizei abzuwarten, reagierte er nicht. Der Zeuge griff schließlich durch das geöffnete Seitenfenster des Pkw's des Beamten, nahm dessen Hand vom Zündschlüssel, zog diesen ab und nahm ihn an sich. Der Beamte entstieg daraufhin seinem Auto und machte sich zu Fuß entlang der Bahnstrecke zu seinem etwa 400 m von der Unfallstelle entfernt liegenden Wohnhaus davon, wo er später von der Polizei gestellt wurde.

Da die dem Beamten um 23.25 Uhr entnommene Blutprobe eine Blutalkoholkonzentration von 2, 48 Promille ergab, hielt es das Strafgericht nicht für ausgeschlossen, daß wegen alkoholischer Beeinträchtigung die Steuerungsfähigkeit des Beamten, nämlich die Fähigkeit, nach vorhandener Unrechtseinsicht zu handeln, im Sinne des § 21 StGB erheblich vermindert war.

Das Bundesdisziplinargericht hat diesen Sachverhalt als beamtenunwürdiges Verhalten gewertet, das in besonderem Maße geeignet sei, Achtung und Vertrauen in einer für sein Amt und das Ansehen des Beamtentums bedeutsamen Weise zu beeinträchtigen, und als Dienstvergehen im Sinne der §§ 54 Satz 3, 77 Abs. 1 Satz 2 BBG gewürdigt. Dieses Dienstvergehen erhalte durch die einschlägigen Vorbelastungen des Beamten sein entscheidendes Gewicht und mache nach dem Grundsatz stufenweiser Steigerung eine Dienstgradherabsetzung jetzt zumal deshalb erforderlich, als der Beamte schon in den Gründen des Disziplinargerichtsbescheids vom 15. Februar 1982 darauf hingewiesen worden sei, im Falle einer erneuten Verfehlung dieser oder ähnlicher Art nicht mehr mit einer Gehaltskürzung rechnen zu können; diesen Hinweis habe er unbeachtet gelassen.

Gegen dieses Urteil wendet sich der Beamte mit seiner Berufung, die auf Art und Höhe der Disziplinarmaßnahme beschränkt, auf eine Gehaltskürzung gerichtet und im wesentlichen wie folgt begründet ist:

Seit der letzten Disziplinarmaßnahme sei er durch den Genuß oder Einfluß von Alkohol im Dienst nicht mehr aufgefallen, habe seinen Dienst vielmehr ordnungsgemäß und stets zur Zufriedenheit seiner Vorgesetzten verrichtet. Da seine jetzige Verfehlung außerhalb des Dienstes in seiner Freizeit begangen worden und, weil man ihn weder als Lokomotiv-, noch als Zug- oder als Kraftwagenführer eingesetzt oder als Lehrlingsausbilder beschäftigt habe, auch sonst ohne Einfluß auf seine dienstliche Einsatzfähigkeit geblieben sei, könne er die Notwendigkeit nicht erkennen, ihm das durch Beförderung verliehene Amt zu nehmen.

Hinzukomme, daß sich die vom Bundesdisziplinargericht verhängte Maßnahme für ihn deshalb als besonders hart erweise, als er bereits zur Beförderung in das nächste Amt herangestanden habe. Durch eine Degradierung würde - darauf laufen seine Begründungsausführungen hinaus - nicht nur die Erwartung auf ein höheres Amt zerstört, sondern er hätte bei seinem Lebensalter nicht einmal mehr die Aussicht, sein jetziges Amts jemals wieder zu erreichen. Schon eine Gehaltskürzung, deren Notwendigkeit er nicht bestreite, würde sich insbesondere wegen der mit ihr verbundenen Beförderungssperre für ihn als besonders belastend erweisen, würde ihm aber wenigstens das vor vielen Jahren verliehene Amt nicht nehmen.

Da ihm das Bundesdisziplinargericht auch jetzt besonders zum Vorwurf gemacht habe, im vorangegangenen Verfahren noch während dessen Laufs und nach Zustellung der Anschuldigungsschrift wieder rückfällig geworden zu sein, müsse er außerdem darauf hinweisen, daß er sich damals wegen schwerer Erkrankung seiner Frau und der Notwendigkeit, neben der Erfüllung seiner Dienstpflichten auch Haushalt und Familie zu versorgen, in einer nahezu verzweifelten Situation befunden habe.

II.

Die Berufung ist begründet.

Sie ist auf das Disziplinarmaß beschränkt mit der Folge, daß die Tat- und Schuldfeststellungen des Bundesdisziplinargerichts sowie die Würdigung dieser Feststellungen als Dienstvergehen für den Senat bindend sind. Dieser hat nur noch über die Disziplinarmaßnahme und ggf. darüber zu befinden, ob deren Verhängung durch die Vorschrift des § 14 BDO gehindert ist.

Das Dienstvergehen des Beamten wiegt schwer. Trunkenheit am Steuer hat, wie schon vom Bundesdisziplinargericht zutreffend ausgeführt worden ist, disziplinarrechtlich sehr erhebliches Gewicht. Denn es entspricht heutiger Auffassung weiter Bevölkerungskreise, daß wegen der allgemein bekannten Gefahren, die von trunkenen Kraftfahrern für Leib und Leben anderer Verkehrsteilnehmer und für oft bedeutende Sachwerte ausgehen, Trunkenheit am Steuer kein Bagatelldelikt ist. Sie ist als Ausdruck verantwortungsloser, sozialschädlicher Einstellung vielmehr eine Straftat von echtem kriminellen Gehalt, die bei einem Beamten als Täter zwangsläufig einen Achtungsverlust herbeiführt, der jedenfalls in aller Regel wiederum geeignet ist, das Ansehen des betreffenden Beamten selbst wie das des Berufsbeamtentums in besonderem Maße zu beeinträchtigen. Das beruht auf der Erkenntnis, daß erheblicher Alkoholgenuß regelmäßig zu einer wesentlichen Beeinträchtigung des Reaktionsvermögens führt, andererseits erfahrungsgemäß aber das Selbstvertrauen erhöht und die Risikobereitschaft fördert. Beide Wirkungen haben erfahrungsgemäß ein eher rücksichtsloses, zumindest forsches und jedenfalls weniger verantwortungsbewußtes Handeln des Betroffenen zur Folge. Die sich hieraus für die Teilnahme am Straßenverkehr unter heutigen Bedingungen ergebenden Gefahren sind jedem Kraftfahrer hinlänglich bekannt. Setzt er sich dennoch über diese Erkenntnisse hinweg und nimmt am Steuer eines Kraftwagens am öffentlichen Straßenverkehr teil, so offenbart er damit allein schon ein hohes Maß an Rücksichtslosigkeit und Mangel an Verantwortungsbewußtsein. Das legt bei einem Beamten wegen der dadurch verursachten Beeinträchtigung seines eigenen Ansehens und desjenigen der Beamtenschaft allgemein eine auf gewisse Dauer wirkende Disziplinarmaßnahme nahe; denn eine solche Maßnahme ist - in Abständen immer wieder neu auf die Erinnerung einwirkend - geeignet, den Beamten nachhaltig auf das Gebot hinzuweisen, sich vor und während der Teilnahme am Straßenverkehr mit einem Kraftfahrzeug unzulässigen Alkoholgenusses zu enthalten. Der erkennende Senat hat deshalb in ständiger Rechtsprechung auch bei außerdienstlicher Trunkenheit am Steuer eines dienstlich nicht mit dem Führen von Kraftfahrzeugen betrauten Beamten eine nur im förmlichen Disziplinarverfahren zulässige Disziplinarmaßnahme, und zwar grundsätzlich eine Gehaltskürzung, für erforderlich gehalten, wenn Umstände vorgelegen haben, die das Ausmaß der Ansehensschädigung als besonders erheblich erscheinen lassen (Urteil vom 3. August 1982 - BVerwG 1 D 65.81 - mit weiteren Nachweisen). Ein solcher Umstand ist hier bereits darin zu sehen, daß der Beamte einschlägig vorbestraft und u.a. auch wegen Trunkenheit im Straßenverkehr mit einer Gehaltskürzung disziplinarisch gemaßregelt worden ist. Es kommt hinzu, daß der Beamte vorsätzlich gehandelt hat, was das Gewicht seiner Trunkenheitsverfehlung gegenüber nur fahrlässig begangenem Fehlverhalten naturgemäß gleichfalls erhöht.

Im Grundsatz nicht anders ist Unfallflucht einzustufen, deren sich der Beamte ebenfalls schuldig gemacht hat. Verkehrsunfallflucht ist, wie der Senat schon wiederholt betont hat, in der Regel Zeichen einer verantwortungslosen Haltung eines Kraftfahrzeugführers, der sich auf diese Weise nicht nur der Feststellung seiner Person und möglicher Bestrafung, sondern auch den berechtigten Ansprüchen des Geschädigten entzieht und es darauf ankommen läßt, daß der Halter des beschädigten Fahrzeugs aus eigenen Mitteln den Schaden bezahlt, dessen Entstehung er nicht zu verantworten hat. In der Öffentlichkeit verursacht ein solches Verhalten regelmäßig einen äußerst ungünstigen Eindruck. Stellt sich heraus, daß es sich bei dem Unfallflüchtigen um einen Beamten handelt, dann tritt eine erhebliche Schädigung seines Ansehens und des Ansehens der Beamtenschaft allgemein ein; denn die Öffentlichkeit erwartet gerade von dem Träger eines öffentlichen Amtes, der in einem besonderen Treueverhältnis zum Dienstherrn steht und als soziale Repräsentanz des Staates betrachtet wird, in solchen Lagen ein verantwortungsbewußtes, korrektes, vorbildliches und die Grundregeln geordneten menschlichen Zusammenlebens respektierendes Verhalten. Auch das Vertrauen des Dienstherrn zu dem Beamten wird in der Regel durch eine solche Tat erschüttert, weil sich aus ihr zwangsläufig Rückschlüsse auf die Charakterhaltung des Beamten im dienstlichen Bereich ergeben, insbesondere auf sein Verantwortungsbewußtsein und seine dienstliche Zuverlässigkeit. Hier spricht allerdings zugunsten des Beamten, daß er sich durch die Flucht nicht seiner Pflicht zum Schadensersatz entziehen wollte, er also nicht die Absicht hatte, sich auf Kosten des nichtschuldigen Unfallopfers und ohne Rücksicht auf dessen Ansprüche seiner Haftpflicht zu entziehen. Die Möglichkeit einer solchen Absicht kann unter Berücksichtigung aller Umstände des Geschehens ausgeschlossen werden. Denn daß der Beamte nicht unerkannt entkommen kommte, mußte ihm, der nur etwa 400 m von der Unfallstelle entfernt seine Wohnung hat, ohne weiteres klar sein, zumal ortsansässige Zeugen zur Stelle waren, zumal vor allem aber auch sein Kraftfahrzeug am Unfallort zurückblieb und er so als Unfallbeteiligter ohne weiteres identifiziert werden, er sich also auch nicht einmal strafgerichtlichem Zugriff entziehen konnte. Die Unfallflucht kann unter diesen Umständen mehr als ein kurzschlußartiges Versagen des Beamten angesehen werden, das durch die Wirkungen des Alkohols und die mit Blutverlust verbundene Verletzung der Oberlippe begünstigt worden sein mag, die aber nicht Ausdruck einer allgemein um das Vermeiden von persönlicher Verantwortung bemühten charakterlichen Fehlhaltung des Beamten ist.

Gleichwohl ist, obwohl das Strafgericht verminderte Schuld des Beamten im Sinne des § 21 StGB angenommen und die Strafe entsprechend gemildert hat, das disziplinare Gewicht des Dienstvergehens insgesamt derart hoch, daß die vom Bundesdisziplinargericht ausgesprochene Versetzung in ein Amt derselben Laufbahn mit geringerem Endgrundgehalt durchaus in Erwägung zu ziehen ist, zumal der Beamte durch Disziplinarverfügung des Dienstvorgesetzten vom 26. Oktober 1979 - 100 DM Geldbuße - und durch Disziplinargerichtsbescheid vom 15. Februar 1982 - Gehaltskürzung um ein Dreißigstel auf die Dauer von 18 Monaten - einschlägig, nämlich ebenfalls wegen alkoholbedingter Verletzung von Dienst- und Beamtenpflichten, vorbelastet ist. Zudem war er in den Gründen des Disziplinargerichtsbescheids ausdrücklich darauf aufmerksam gemacht worden, im Falle eines erneuten Versagens dieser oder ähnlicher Art nicht mehr mit einer Gehaltskürzung rechnen zu können, dann vielmehr nach dem Grundsatz stufenweiser Steigerung eine andere und schwerere Disziplinarmaßnahme erwarten zu müssen. Dem Beamten, der diese Warnung nicht beherzigt und sich noch - wenngleich nur kurz - vor Ablauf der Vollstreckung der 1982 verhängten Gehaltskürzung des jetzt zu bewertenden Dienstvergehens schuldig gemacht hat, muß deshalb in unmißverständlicher Weise deutlich gemacht werden, daß er sich mit einer nochmaligen Wiederholung alkoholbedingten Fehlverhaltens zumindest an die Grenze der beamtenrechtlichen Tragbarkeit bringen, womöglich seine Stellung als Beamter überhaupt aufs Spiel setzen würde. Der Senat meint jedoch, dieses Ziel auch mit einer Gehaltskürzung erreichen und den erzieherischen Zweck jeder nicht auf Dienstentfernung bzw. Aberkennung des Ruhegehalts lautenden Disziplinarmaßnahme noch mit einer unterhalb der vom Bundesdisziplinargericht verhängten Maßnahme erfüllen zu können. Er berücksichtigt hierbei vor allem, daß das jetzt zu beurteilende Fehlverhalten ausschließlich dem außerdienstlichen Bereich des Beamten zuzuordnen, während es bei den vorangegangenen Disziplinarmaßnahmen jeweils zumindest teilweise auch um unzulässigen Alkoholgenuß im Dienst gegangen ist: Die Disziplinarverfügung vom 26. Oktober 1979 ist verhängt worden, weil der Beamte am 8. Oktober 1979 während seines Dienstes als Meistereiführer Bier getrunken und einen durch Alkotest ermittelten Blutalkoholwert von 0,7 bis 0,8 Promille hatte. Dem Disziplinargerichtsbescheid vom 15. Februar 1982 lag neben einer am 30. Juni 1979 außerhalb des Dienstes begangenen Trunkenheitsstraftat im Straßenverkehr desweiteren zugrunde, daß der Beamte am 16. und 17. Januar 1980 und ferner am 12. Mai 1981 jeweils im Dienst verbotswidrig Alkohol zu sich genommen und deutliche alkoholtypische Ausfallerscheinungen hatte.

Ohne jeden erzieherischen Wert sind die genannten Disziplinarmaßnahmen im übrigen nicht gewesen. Denn Alkoholverfehlungen im Dienst sind seither - das bestätigt auch eine dienstliche Beurteilung vom 27. Februar 1986 - nicht mehr vorgekommen; der Beamte hat sich an das Alkoholverbot im Dienst gehalten, und die Gefahr, daß er alkoholabhängig sei oder werden könnte, besteht bahnärztlicher Untersuchung am 10. Mai 1984 zufolge nicht oder jedenfalls jetzt nicht mehr. Die Gefahr, daß sich alkoholbedingtes Fehlverhalten in Zukunft wiederholen könnte, wird zudem dadurch herabgemindert, daß der Beamte aus gesundheitlichen Gründen genötigt ist, sich des Genusses von Alkohol zu enthalten.

Dies alles sind Gesichtspunkte, die die Erwartung rechtfertigen, daß es nicht der Herabsetzung im Amte bedarf, um den Beamten zu künftiger Pflichterfüllung anzuhalten und ihn dienstlich in der gebotenen Weise zu motivieren. Mit dem Amt, das dem Beamten vor nunmehr fast elfeinhalb Jahren verliehen worden ist, hat sein Dienstvergehen ohnehin nichts zu tun; dieses ist durch das Amt vielmehr weder ermöglicht noch begünstigt worden. Fachlich hat der Beamte dieses Amt - wie auch seine sonst einwandfreien dienstlichen Beurteilungen, die ihm zuteil gewordenen Anerkennungen wegen seiner Entwicklungs- und Verbesserungsvorschläge sowie die Ehrung aus Anlaß der Vollendung einer 25jährigen Dienstzeit im April 1977 erweisen - zur Zufriedenheit seiner Vorgesetzten ausgefüllt; Mängel beziehen sich einzig darauf, daß er das Alkoholverbot des § 27 ADAB früher nicht eingehalten, sondern bis zu seiner Disziplinierung im Februar 1982 immer wieder einmal dem Alkohol im Dienst verbotswidrig zugesprochen hat. Da es sich bei dem Amt der Besoldungsgruppe A 6 nicht um ein Spitzenamt mit Vorbildfunktion für den Inhaber handelt, kann der Beamte auch nicht als schlechthin untragbar in seinem Beförderungsamt angesehen werden.

Die vom Bundesdisziplinargericht verhängte Maßnahme nach § 10 BDO ist auch nicht etwa deshalb unabdingbar, weil in den Gründen des Disziplinargerichtsbescheids vom 15. Februar 1982 dem Beamten für den Fall erneuter gleichartiger Pflichtwidrigkeiten eine der Art nach schwerere Disziplinarmaßnahme in Aussicht gestellt worden ist. Denn die nach Art und Ausmaß jeweils angemessene Disziplinarmaßnahme wird ausschließlich durch das objektive und subjektive Gewicht des betreffenden Dienstvergehens selbst bestimmt; es wird nicht durch Ankündigungen dieser oder jener Art vorfristig festgelegt, Ankündigungen, die auf die konkreten Umstände des Einzelfalles prognostisch auch gar nicht eingehen, diesen daher auch nicht in angemessener Weise Rechnung tragen können. Ankündigungen, wie sie hier vorgenommen worden sind, schließen lediglich die Möglichkeit aus, geltend zu machen, um die dienstrechtliche Bedeutung des Verhaltens nicht gewußt und die disziplinaren Folgen nicht gekannt zu haben.

Die danach als angemessen noch in Betracht kommende Gehaltskürzung muß allerdings hinsichtlich ihrer Laufzeit den durch § 9 Abs. 1 Satz 1 BDO bestimmten zeitlichen Rahmen voll ausschöpfen, um das Gewicht des Dienstvergehens hinreichend zu kennzeichnen und das disziplinare Risiko etwa künftigen Fehlverhaltens genügend deutlich zum Ausdruck zu bringen. Mit der gesetzlichen Höchstdauer von fünf Jahren entspricht sie auch dem Grundsatz stufenweiserer Steigerung von Disziplinarmaßnahmen, der nicht besagt, daß zunächst eine andere im Stufenkatalog des § 5 Abs. 1 BDO vorgesehene Maßnahme verhängt werden müsse, ehe es zu der nächsthöheren kommen kann, dem auch nicht zu entnehmen ist, daß die folgende Disziplinarmaßnahme stets eine ihrer Art nach schwerere sein müsse. Auch eine Gehaltskürzung kann bei Wiederholung einschlägigen Fehlverhaltens durchaus die der Höchstmaßnahme unmittelbar vorausgehende disziplinare Folge sein. Allerdings muß sie entsprechend bemessen, insbesondere hinsichtlich ihrer Dauer genügend aussagekräftig sein, was bei dem gesetzlichen Höchstmaß nicht zweifelhaft ist. Der Kürzungssatz von einem Zwanzigstel steht in Übereinstimmung mit der ständigen Rechtsprechung des Senats und kann auch hier Anwendung finden, weil außergewöhnliche finanzielle Belastungen nicht erkennbar sind. Der im Disziplinargerichtsbescheid vom Februar 1982 festgelegte Kürzungssatz hat sich zudem nicht als geeignet erwiesen, den Beamten nachhaltig zu beeindrucken.

Die Vorschrift des § 14 BDO steht der Gehaltskürzung nicht entgegen. Ihre Zulässigkeit trotz sachgleicher Strafe ergibt sich daraus, daß der Beamte sich bisher Strafen und Disziplinarmaßnahmen gegenüber nicht empfindlich gezeigt hat, von Strafe allein demnach nicht erwartet werden kann, daß sie den Disziplinarzweck mit erfüllen, dem Beamten insbesondere auch das beamtenrechtliche Risiko einer Wiederholung genügend deutlich vor Augen führen würde.

Die Entscheidung über die Kosten ergibt sich aus §§ 113 ff. BDO und berücksichtigt, daß der Beamte das mit seiner Berufung verfolgte Ziel der Gehaltskürzung erreicht hat.