I.

Der Kläger betreibt seit 1959 in Nürnberg eine Gastwirtschaft. Zu dem Betrieb gehört eine Doppelkegelbahn im Erdgeschoß des Hauses. Eigentümer des Grundstückes ist der Beigeladene zu 2), der das fünfstöckige Wohn- und Geschäftsgebäude 1958/59 wieder aufgebaut hat. Kurz nach der Betriebseröffnung beschwerten sich die Bewohner eines Nachbargrundstückes über die durch das Kegeln verursachte Lärmbelästigung. Nachdem der Beigeladene zu 2) durch bauliche Maßnahmen den Lärmschutz verbessert hatte, nahm die Beklagte Anfang 1961 die Verfügung zurück, durch die sie dem Kläger zum Schutze der Nachbarschaft den Betrieb der Kegelbahn nach 22 Uhr untersagt hatte. Im Jahre 1960/61 errichtete der Beigeladene zu 1) auf einem anderen Nachbargrundstück ein Wohngebäude. Sein zweistöckiger Bau und das Haus des Beigeladenen zu 2) haben eine gemeinsame, etwa 50 cm starke, zum größten Teil auf dem Grundstück des Beigeladenen zu 1) stehende (Grenz-)Mauer. Auf diese Mauer, der keine andere Mauer angeblendet ist, laufen die zwei Kegelbahnen zu.

Der Beigeladene zu 1) beschwerte sich Anfang 1962 beim Amt für Öffentliche Ordnung darüber, daß er durch das Aufprallen der Kugel an der Hauswand und das Fallen der Kegel in seiner Nachtruhe gestört werde. Die Behörde stellte durch Schallmessungen in seiner Wohnung fest, daß dort durch den Betrieb der. Kegelbahn Geräusche in einer Lautstärke von 42 bis 56 DIN-Phon hervorgerufen wurden. Sie wies durch Verfügung vom 9. März 1962 den Kläger darauf hin, daß nach 22 Uhr die durch das Rollen und Aufprallen der Kugel und das Fallen der Kegel verursachten Geräusche in der Wohnung des Nachbarn 30 DIN-Phon nicht überschreiten dürften, und machte dem Kläger gemäß § 11 Abs. 1 Buchst. b des Gaststättengesetzes vom 28. April 1930 (RGBl. I S. 146) - GastG - "daher zur Auflage ..., die Kegelbahnen und die Wand zum Rückgebäude des Anwesens Seuffertstraße 14 a bis zum 1. Mai 1962 ausreichend zu isolieren." Nach Erhebung des Widerspruchs wurde durch Bescheid vom 6. November 1962 "die Verfügung vom 9. März 1962 ... dahingehend präzisiert, daß die Geräusche so einzudämmen sind, daß dieselben in der Wohnung des Beschwerdeführers 30 DIN-Phon nicht überschreiten." Danach wies die Regierung von Mittelfranken den Widerspruch zurück.

Die gegen diese Verfügungen erhobene Anfechtungsklage hatte in der ersten Instanz Erfolg. Das Verwaltungsgericht hielt die Auflage für rechtswidrig, weil die Verwaltungsbehörde sich beim Erlaß der Verfügung nicht darüber im klaren gewesen sei, welche Baumaßnahmen sie verlange und welcher Kostenaufwand hierfür erforderlich sei. Der Verwaltungsgerichtshof wies die Berufung der Beklagten wegen Unbestimmtheit der Auflage zurück. In dem Urteil (abgedruckt in BayVBl. 1967, 171) wird ausgeführt, für die erforderliche Bestimmtheit der Verfügung genüge es nicht, daß nur das erstrebte Ziel genannt worden sei; es hatte auch aufgezeigt werden müssen, durch welche technischen Maßnahmen erreicht werden könne, daß der Beigeladene zu 1) nicht mehr durch Lärm belästigt werde.

Gegen dieses Urteil hat die Beklagte die vom Bundesverwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Sie hält die Auflage für hinreichend bestimmt. Der Kläger habe ihr entnehmen können, daß er um 22 Uhr den Betrieb der Kegelbahn einstellen müsse, wenn nicht auf andere Weise verhindert werde, daß die in der Verfügung genannte Lautstärke überschritten werde. Der Kläger und der Beigeladene zu 2) treten in Anlehnung an das angefochtene Urteil der Revision entgegen. Der Oberbundesanwalt hat sich zum Erfordernis der Bestimmtheit von Verwaltungsakten geäußert.

II.

Die Revision ist begründet.

Gemäß § 11 Abs. 1 Buchst. b GastG können dem Inhaber einer Gastwirtschaft nach Erteilung der Erlaubnis Auflagen zum Schutze der Bewohner der Nachbargrundstücke gegen erhebliche Nachteile oder Belästigungen gemacht werden. Nach den bindenden tatsächlichen Feststellungen in dem angefochtenen Urteil werden durch den Betrieb der Kegelbahn in der Gastwirtschaft des Klägers die Bewohner eines Nachbargrundstückes erheblich belästigt.

Durch eine Auflage darf nur ein solches Verhalten gefordert werden, das dem Gewerbetreibenden rechtlich möglich ist. Der Kläger ist nicht Eigentümer, sondern Pächter der Räume, in denen er sein Gewerbe ausübt. Es kann daher zweifelhaft sein, ob ihm die Erlaubnisbehörde hätte gebieten dürfen, die für einen wirksamen Lärmschutz erforderlichen baulichen Veränderungen vorzunehmen. Ob der Kläger hierzu zivilrechtlich berechtigt wäre, ist in dem angefochtenen Urteil nicht ausdrücklich festgestellt. Dieser Frage braucht jedoch nicht weiter nachgegangen zu werden, da die Behörde entgegen der Ansicht der Vorinstanzen kein Gebot an den Kläger gerichtet hat, eine fremde Sache zu verändern. In Wirklichkeit enthält die Auflage ein Verbot an den Kläger.

Durch die Auflage sollen Nachbarn davor geschützt werden, daß sie durch den Gewerbebetrieb des Klägers auch weiterhin in ihrer Nachtruhe gestört werden. Dieses Ziel läßt sich auf zwei verschiedenen Wegen erreichen: Entweder wird durch eine bautechnische Veränderung der Kegelbahn sichergestellt, daß durch ihren Betrieb niemand mehr belästigt werden kann, oder es wird um 22 Uhr der Betrieb der Kegelbahn eingestellt. Aus Gründen des Nachbarschutzes bedarf es keines Gebotes, die bauliche Anlage zu verändern. Es genügt hierfür das Verbot, die Kegelbahn nach 22 Uhr. In einer bestimmten Weise zu benutzen. Durch das erwähnte Gebot würde von dem Betroffenen mehr verlangt werden, als zur Wahrung einer ungestörten Nachtruhe erforderlich ist. Denn diese wird nicht durch den baulichen Zustand der Kegelbahn, sondern durch das Verhalten des Gastwirts beeinträchtigt, der seinen Gästen die Benutzung der Kegelbahn zu einer Zeit gestattet, in der durch die Benutzung dieses Gewerberaumes andere erheblich belästigt werden.

Die Beklagte hat zwar durch die Auflage vom 9. März 1962 an den Kläger ein Gebot erlassen. Gegenstand der Anfechtungsklage ist aber der Verwaltungsakt in der Gestalt, die er durch die Verfügung vom 6. November 1962 gefunden hat. In dieser Fassung enthält die Auflage nicht mehr ein Gebot, sondern ein Verbot. Sie bestimmt für den Kläger erkennbar, daß er die Kegelbahn nicht mehr wie bisher, sondern nur noch so betreiben dürfe, daß in die Wohnung des Beigeladenen zu 1) nach 22 Uhr kein Schall mit einer größeren Lautstärke als 30 DIN-Phon dringe. Den neuen Inhalt der Auflage hat die Behörde dadurch ersichtlich gemacht, daß sie in der zweiten Verfügung statt der früher geforderten Isolierung der baulichen Anlage von einer Eindämmung der Geräusche spricht. Sie hat damit dem Kläger zu erkennen gegeben, daß sie von ihm keine baulichen und schalltechnischen Veränderungen der von ihm gepachteten Räume verlangt, sondern ihn in der Ausübung seines Gewerbes einschränkt. Daß es der Behörde nicht mehr auf die bauliche Veränderung der Kegelbahn, sondern allein auf ein bestimmtes Verhalten des Gastwirts ankam, ist daraus ersichtlich, daß sie lediglich gegen Immissionen nach 22 Uhr eingeschritten ist. Sie hat damit zum Ausdruck gebrachte, daß sie gegen die Kegelbahn als solche und den Betrieb bis 22 Uhr nichts einzuwenden hat. In Verbindung mit der insoweit aufrechterhaltenen Verfügung vom 9. März 1962 konnte der Kläger der Verfügung vom 6. November 1962 somit entnehmen, daß er von einer bestimmten Nachtzeit ab einen Teil seines Betriebes nur betreiben darf, wenn ein bestimmter Immissionsrichtwert nicht überschritten wird. Da gegen den Kläger schon einmal zum Schutze der Bewohner eines Nachbargrundstückes eingeschritten und ihm damals wegen unzureichender schalltechnischer Isolierung der Kegelbahn ihr Betrieb nach 22 Uhr verboten worden war, konnte er nach dem Erlaß der Verfügung vom 6. November 1962 nicht im unklaren darüber sein, daß ihm dies zum Schutze anderer Nachbarn erneut verboten werde. Auch die Tatsache, daß dem Kläger nur der Zweck und das Ziel der Auflage, nicht auch die Art der Ausführung genannt worden ist, kann als eine Bestätigung dafür gewertet werden, daß dem Kläger durch die Auflage in der Fassung vom 6. November 1962 nicht etwas geboten, sondern verboten worden ist.

Die Auflage, durch die dem Kläger verboten wird, durch den Betrieb der Kegelbahn in der Wohnung des Beigeladenen zu 1) nach 22 Uhr Geräuschimmissionen in einer Stärke von mehr als 30 DIN-Phon zu verursachen, ist durch § 11 Abs. 1 Buchst. b GastG gedeckt.

Die Verfügung weist die erforderliche Bestimmtheit auf. Sie begrenzt die zulässigen Einwirkungen der von der Kegelbahn ausgehenden. Geräusche auf den Beigeladenen zu 1) durch einen Immissionsrichtwert. Hierdurch ist die Grenze zwischen den zulässigen und den verbotenen Immissionen eindeutig festgelegt. Durch Geräuschmessungen in der Wohnung des Beigeladenen zu 1) kann festgestellt werden, wie sich dort das Verhalten der Benutzer der Kegelbahn auswirkt. Hierdurch kann der Kläger in Erfahrung bringen, welches Verhalten seiner Gäste nach 22 Uhr verboten ist und ob die Kegelbahn von diesem Zeitpunkt ab überhaupt noch ohne die ihm untersagte Geräuscheinwirkung, betrieben werden kann. Die vom Berufungsgericht entschiedene Frage, ob ein Verwaltungsakt ohne die Bezeichnung der Art der Ausführung unbestimmt ist (dazu Stumpp, DVBl. 1968, 330), kann unerörtert bleiben, da sie für den angefochtenen Verwaltungsakt, durch den ein bestimmtes Verhalten verboten wird, nicht bedeutsam ist. Die Verfügung leidet auch nicht deswegen an dem Rechtsmangel der Unbestimmtheit, weil sie dem Kläger stillschweigend die Wahl läßt, den Betrieb ab 22 Uhr einzuschränken oder für ausreichende Lärmschutzmaßnahmen zu sorgen, die ihm einen uneingeschränkten Betrieb ermöglichen. Diese Wahlmöglichkeit ergibt sich ohne weiteres aus dem Zweck einer derartigen Verfügung, andere vor Belästigungen durch einen Gewerbebetrieb zu schützen. Ein öffentliches Interesse an der Auflage besteht nur insofern, als durch sie erreicht werden soll, daß nachts in der Wohnung des Beigeladenen zu 1) eine bestimmte Lautstärke nicht überschritten wird; die Art und Weise der Einhaltung des Verbots braucht daher von der Behörde nicht vorgeschrieben zu werden, sondern kann, von demjenigen, an den das Verbot gerichtet ist, selbst bestimmt werden.

Bei der Ausübung des Ermessens hat die Behörde den Grundsatz des geringstmöglichen Eingriffs beachtet. Sie hat von den zwei in Betracht kommenden Mitteln zur Wahrung einer ungestörten. Nachtruhe das mildere gewählt. Die Kosten der Lärmschutzmaßnahmen wurden vor einigen Jahren auf etwa 14.000 DM veranschlagt; ob die damals von den Bauunternehmen vorgesehenen Veränderungen so erfolgreich wären, daß durch den Betrieb der Kegelbahn keine lästigen Geräusche mehr in das Nachbargebäude dringen, ist nach den bisherigen Feststellungen ungewiß. Der Kläger hat im Berufungsverfahren erklärt, er würde eher das Pachtverhältnis kündigen, als auf seine Kosten die Kegelbahnen umbauen lassen; auch der Beigeladene zu 2) lehnt die Ausführung neuer Schallschutzmaßnahmen ab. Hieraus kann geschlossen werden, daß der Kläger durch die von ihm geforderte Rücksichtnahme auf die Nachtruhe der Nachbarn weniger belastet wird, als wenn von ihm die Ausführung von Schallschutzmaßnahmen - seine Befugnis hierzu unterstellt - gefordert worden wäre.

Der Kläger ist dafür verantwortlich, daß durch seinen Betrieb - also auch durch das Verhalten seiner Gäste - die Bewohner der Nachbargrundstücke keine erheblichen Belästigungen erleiden. Die gesetzliche Ermächtigung zum Erlaß einer Auflage nach § 11 Abs. 1 Buchst. b GastG stellt ebenso wie andere öffentlich-rechtliche Vorschriften auf dem Gebiet des Immissionsschutzrechts nicht auf den polizeirechtlichen Begriff der Gefahr ab. Für das Einschreiten der Behörde gegen den Gewerbetreibenden genügt schon die Verursachung erheblicher Belästigungen oder Nachteile. Da die Anwendung des § 11 Abs. 1 Buchst. b GastG keine polizeirechtliche Gefahr voraussetzt, bedarf es nicht der Feststellung, daß durch den Gaststättenbetrieb die Gesundheit der Bewohner des Nachbargrundstückes gefährdet sei. Es genügt eine erhebliche Beeinträchtigung ihres Wohlbefindens.

Ob die durch den Gewerbebetrieb des Klägers verursachten Geräusche für den Beigeladenen zu 1) eine erhebliche Belästigung bedeuten, ist nicht objektiv feststellbar. Die Lästigkeit hängt nicht allein von der meßbaren Stärke des Schalles ab. Die Messung der Lautstärke in DIN-Phon (nach DIN 5045 "Meßgerät für DIN-Lautstärken") kann aber einen gewissen Anhalt für das Maß und die Eigenart der Empfindung geben (BGHZ 46, 35 [38]; Abschnitt A der Erl. zur Richtlinie VDI 2058 [abgedruckt bei Wiethaup, Lärmbekämpfung in der Bundesrepublik Deutschland, 2. Aufl., S. 565]; Oftinger, Lärmbekämpfung als Aufgabe des Rechts, 1956, S. 4 f.; Reichardt, Lärmbekämpfung 1966, 95; Lassally, Lärmbekämpfung 1968, 76). Nach der VDI-Richtlinie "Beurteilung und Abwehr von Arbeitslärm" - Juli 1960 - VDI 2058 (abgedruckt bei Wiethaup, a.a.O. S. 559) ist durch geeignete Schallschutz-Maßnahmen dafür zu sorgen, daß die Geräusche in den Wohnungen - bei geschlossenem Fenster gemessen - von 22 bis 7 Uhr 30 DIN-Phon nicht überschreiten, wenn die Geräusche von Anlagen in Wohnhäusern verursacht werden, die an ein Haus unmittelbar angrenzen. Dieser Immissionsrichtwert ist auch in Nr. 4 der Anlage 1 der ME vom 20. September 1963 (BayMABl. S. 491 = BBauBl. 1963, 616) und in Nr. 2.321 der TALärm vom 16. Juli 1968 (BAnz. 1968 Nr. 137) festgesetzt. Die angefochtene Verfügung steht hiermit im Einklang. Die in der VDI-Richtlinie 2058 festgelegten Richtwerte sind das "Ergebnis einer mehrjährigen Arbeit von Vertretern der Wissenschaft und Technik, des Gesundheitswesens, der Wirtschaft, der Sozialpartner, der zuständigen Behörden und anderer interessierter Kreise" (Nr. 4 der Anl. 1 zur ME vom 20. September 1963, a.a.O.). Wenn die Beklagte die zulässige Lärmeinwirkung durch den Richtwert der VDI-Richtlinie begrenzt hat, so kann darin keine fehlerhafte Ausübung ihres Ermessens gesehen werden. Die Behörde hat damit eine praktikable Regelung getroffen, die der Besonderheit der durch das Kegeln verursachten Belästigungen Rechnung trägt. Die Doppelkegelbahn des Klägers liegt im Erdgeschoß, nicht wie sonst üblich im Kellergeschoß oder in einem besonderen Gebäude oder Gebäudeteil. Die Kugelfänge sind so angebracht, daß sie unmittelbar vor der Hauswand liegen, die zugleich eine Wand des Hauses des Beigeladenen zu 1) ist. Da die beiden Häuser durch eine gemeinsame Mauer miteinander verbunden sind, dringen der. Schall und die Erschütterungen, die durch das Kegeln verursacht werden, in die Wohnung auf dem Nachbargrundstück. Die häufigen, in unregelmäßigen Abständen auftretenden Geräusche können, dort auch bei normal lärmempfindlichen Menschen einen sogenannten Erwartungseffekt auslösen. Hierdurch wird bewirkt, daß der Betrieb der Kegelbahn nach 22 Uhr schon bei einer geringen Lautstärke des einzelnen Geräusches die Bewohner des Nachbargrundstückes erheblich belästigt, wie sich aus den Feststellungen in dem angefochtenen Urteil ergibt.

Die Rechtmäßigkeit der Verfügung kann nicht dadurch in Frage gestellt werden, daß der Kläger und der Beigeladene zu 2) behaupten, der Beigeladene zu 1) habe bei der Errichtung seines Hauses seine zivilrechtliche Befugnis zum Anbau an die Grenzmauer überschritten und dadurch bewirkt, daß der Schall aus der Gastwirtschaft in seine Wohnung dringe. Diese zivilrechtliche Frage hatte die Verwaltungsbehörde, die von den tatsächlichen Gegebenheiten auszugehen hatte, nicht zu entscheiden. Hierüber müssen sich die drei Beteiligten notfalls auf dem Zivilrechtsweg auseinandersetzen. Der Erlaß der Auflage brauchte nicht bis zur Klärung dieser Streitfrage hinausgeschoben zu werden. Wie die Auflage der Beklagten zu beurteilen wäre, wenn schon jetzt feststünde, daß der Beigeladene zu 1) durch eine unerlaubte Bauausführung die Voraussetzungen dafür geschaffen hätte, daß er durch den Betrieb der Kegelbahn belästigt wird, braucht daher in diesem Rechtsstreit nicht entschieden zu werden.

Da die dem Kläger gemachte Auflage rechtlich einwandfrei ist, war die. Klage unter Aufhebung der Urteile der Vorinstanzen abzuweisen.

Die Entscheidung über die Kosten beruht auf §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO.