I.

Die Klägerin, die in ihrem Betrieb in Iserlohnerheide, Kreis Iserlohn, Beleuchtungskörper herstellt, beschäftigt 200 überwiegend weibliche Arbeitskräfte, von denen etwa 50 aus dem Raum Dortmund und aus dem Flüchtlingslager Massen bei Unna kommen. Um sie zur Arbeitsstätte zu bringen, hatte die Klägerin 1958 einen achtzehnsitzigen und seit 1959 zusätzlich einen elfsitzigen Kleinbus eingesetzt. Da sie zum Abholen und Zurückbringen der 35 im Lager Massen wohnenden Arbeitskräfte den achtzehnsitzigen Bus jeweils zweimal zur Hin- und Rückfahrt einsetzen mußte, erwarb sie im Sommer 1961 einen Omnibus für 48 Personen, der an Stelle des achtzehnsitzigen Kleinbusses die Strecke befuhr. Die Personenbeförderung wurde als Werkpersonenverkehr im Einverständnis mit dem Straßenverkehrsamt Iserlohn durchgeführt.

Nach Inkrafttreten des Personenbeförderungsgesetzes vom 21. März 1961 beantragte die Klägerin die Genehmigung zum Weiterbetrieb des Berufsverkehrs als Linienverkehr, und zwar für den großen Bus auf der Strecke von Iserlohnerheide - Kalthoff - Hennen - Schwerte - Berghofen - Hörde - Dortmund - Brackel - Asseln - Wickede - Massen mit Unterwegsbedienung in Schwerte (eine Person) und Dortmund (zehn bis elf Personen). Auf der Rückfahrt von Massen nach Iserlohn soll eine Unterwegsbedienung nicht stattfinden. Außerdem bat die Klägerin darum, den kleinen Bus mit elf Plätzen in Bedarfsfällen auf der Strecke Iserlohnerheide - Dortmund einsetzen zu dürfen.

Die Klägerin sah für die Fahrten folgende Fahrpläne vor:

Der Berufsverkehr der Klägerin zwischen Iserlohnerheide und Dortmund verläuft parallel zu der Schienenstrecke Iserlohnerheide - Dortmund Hbf.

Die in Betracht kommenden Züge fahren wie folgt (Winterfahrplan 1965/66):

Die Entfernung des Betriebes der Klägerin bis zum Haltepunkt Iserlohnerheide beträgt etwas über 300 Meter. Dortmund Hauptbahnhof und Hansaplatz, an dem der Bus der Klägerin abfährt, sind etwa 500 Meter voneinander entfernt.

Mit Bescheid vom 26. Januar 1962 genehmigte der Beklagte den Antrag für die Strecke Iserlohnerheide - Sümmern - Langschede - Unna - Massen (Flüchtlingslager) auf die Dauer von acht Jahren mit der Auflage, daß eine Bedienung zwischen Massen und Iserlohnerheide entfalle. Im übrigen lehnte er den Antrag ab. Zwischen Dortmund und Iserlohnerheide, heißt es in der Begründung des Bescheides, bestünden auf der Schienenstrecke günstige Zugverbindungen auch hinsichtlich der Fahrtdauer. Der beantragte Verkehr könne befriedigend bedient werden.

Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhob die Klägerin Klage und beantragte,

hilfsweise,

Das Verwaltungsgericht erkannte unter Abweisung der Klage im übrigen nach dem Hilfsantrag. Es führte aus, der Feststellungsantrag sei unbegründet, weil die Klägerin entgeltlich und geschäftsmäßig Personen im Berufslinienverkehr zu befördern beabsichtige. Dem Hilfsantrag sei jedoch stattzugeben, weil nach § 13 Abs. 4 PBefG angemessen zu berücksichtigen sei, daß die Klägerin jahrelang in einer dem öffentlichen Interesse entsprechenden Weise den Berufsverkehr durchgeführt habe. Ob Versagungsgründe nach § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG. vorlägen, sei unter diesen Umständen unerheblich.

Gegen dieses Urteil legten der Beklagte und die Beigeladenen Berufung ein und erstrebten die Abweisung der Klage in vollem Umfange. Die Klägerin verfolgte dagegen mit der Anschlußberufung ihren Hauptantrag weiter.

Das Oberverwaltungsgericht wies die Anschlußberufung zurück. Auf die Berufung hob es das angefochtene Urteil auf und verwies den Rechtsstreit an das Verwaltungsgericht mit der Begründung zurück, § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG, der die Versagungsgründe behandele, und § 13 Abs. 4 PBefG, der sich mit dem Besitzschutz befasse, stünden sich gleichwertig gegenüber und müßten gegeneinander abgewogen werden. Da das Verwaltungsgericht überhaupt nicht geprüft habe, ob Versagungsgründe nach § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG vorlägen, habe es die Aufklärung und Würdigung des für die Entscheidung erheblichen Sachverhaltes unterlassen.

In dem erneuten Verfahren vor dem Verwaltungsgericht machte die Klägerin geltend, das Verkehrsaufkommen habe sich zwischenzeitlich verlagert; nur noch zehn Betriebsangehörige kämen aus dem Lager Massen, während 30 bis 40 Arbeitnehmer im Raume Dortmund wohnten. Sie beantragte, den Widerspruchsbescheid des Beklagten und die ihm zugrunde liegende Verfügung insoweit aufzuheben, als ihr für die Strecke Iserlohnerheide - Massen die Unterwegsbedienung in Schwerte und Dortmund untersagt sei, sowie den Beklagten zu verpflichten, ihr die Unterwegsbedienung zu gestatten und die Genehmigung für den Kleinbus zu erteilen,

Das Verwaltungsgericht gab der Klage statt.

Gegen dieses Urteil legten der Beklagte und die Beigeladenen Berufung ein. Das Oberverwaltungsgericht wies unter Abänderung des Urteils die Klage ab. Es führt aus: Auch der von der Klägerin in eigener Regie durchgeführte Berufsverkehr sei genehmigungspflichtig. Die Klägerin sei keine vorhandene Unternehmerin. Die Versagungsgründe des § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG seien vor Erteilung jeder Genehmigung zu prüfen, gleichgültig, ob es sich um die Einrichtung eines neuen Verkehrs oder um die Erneuerung einer ablaufenden Genehmigung handele. Die Beigeladenen könnten auf der Schienenstrecke Dortmund - Iserlohn den Berufsverkehr der Klägerin befriedigend bedienen. Auch sei es zu den Haltepunkten der Eisenbahn in Dortmund und Iserlohnerheide nur geringfügig weiter als zu den Haltestellen des Busses der Klägerin. Einwendungen gegen eine befriedigende Verkehrsbedienung könnten daraus nicht hergeleitet werden. Die Wartezeiten und Zeitdifferenzen zwischen Eisenbahn und dem von der Klägerin durchzuführenden Berufsverkehr seien verhältnismäßig geringfügig; sie müßten bei den heutigen Massenverkehr, insbesondere in Ballungsräumen, in Kauf genommen werden. Nach "Maß gearbeitete", den Interessen jedes Berufsverkehrsteilnehmers völlig entsprechende Verkehrsverbindungen seien in solchen Räumen schlechthin unmöglich. Die öffentlichen Verkehrsinteressen würden erheblich beeinträchtigt, würde § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG so ausgelegt, daß schon bei geringfügigen Zeitdifferenzen eine befriedigende Verkehrsbedienung zu verneinen sei. Der Klägerin stehe demgegenüber ein Besitzschutz nach § 13 Abs. 4 PBefG nicht zu. Nach dieser Vorschrift werde nur der Verkehrsunternehmer geschützt, für den die Durchführung des Verkehrs Selbstzweck sei, während die Durchführung eines Berufsverkehrs durch die Klägerin nur Mittel zum Zweck sei und eine untergeordnete Tätigkeit darstelle. Daß der Gesetzgeber diesen Berufsverkehr nicht als schutzwürdig angesehen habe, ergebe sich aus der Übergangsregelung des § 62 PBefG, der nur Berufsverkehr auf Grund von Mietwagengenehmigungen erfasse.

Die Klägerin hat gegen dieses Urteil die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt.

Sie hat während des Revisionsverfahrens die Hauptsache für erledigt erklärt und vorgetragen, der Werkpersonenverkehr werde wegen Ausfalls der Omnibusse schon seit einigen Monaten nicht mehr betrieben. Hilfsweise verfolgt sie ihren Antrag auf Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils weiter.

Sie rügt, daß das Berufungsgericht zu Unrecht den von ihr beantragten Berufsverkehr als einen Linienverkehr angesehen habe. Es handele sich um eine genehmigungsfreie Form des Gelegenheitsverkehrs. Da sie schon seit 1958 die Beförderung ihrer Werksangehörigen betrieben habe, könne sie auch einen Besitzschutz beanspruchen.

Der Beklagte widerspricht der Erledigungserklärung und beantragt,

Diesen Antrag stellen auch die Beigeladenen.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er meint, die Klägerin könne auf Grund der seit langem betriebenen Personenbeförderung einen Besitzschutz beanspruchen.

II.

Die Hauptsache ist nicht erledigt.

Durch die vorübergehende Stillegung des Berufsverkehrs infolge Ausfalls der dafür eingesetzten Fahrzeuge ist die Klägerin nicht gehindert, die von ihr begehrte Verpflichtung des Beklagten, ihr die beantragte Genehmigung zu erteilen, mit der Revision weiterzuverfolgen.

Es liegt auch keine andere, das Verfahren beendende Erklärung vor. Zwar kann in der Erledigungserklärung einer Partei, wenn tatsächlich eine Erledigung des Rechtsstreits in der Hauptsache nicht eingetreten ist, ein Verzicht auf den geltend gemachten Anspruch oder eine Rücknahme der Klage oder des Rechtsmittels erblickt werden. Es muß aber der Wille der Partei, den Rechtsstreit ohne Rücksicht auf eine Erledigung beenden zu wollen, vorhanden sein. Daran fehlt es bei der Klägerin; denn sie erhält ihren Sachantrag hilfsweise aufrecht.

Die hilfsweise Weiterverfolgung des Sachantrages wird auch nicht von einer Bedingung abhängig gemacht. Die Beifügung von Bedingungen ist bei Prozeßhandlungen grundsätzlich nicht zulässig, weil nicht in der Schwebe bleiben darf, ob die mit einer Prozeßhandlung verbundenen Wirkungen eintreten oder nicht. Der einseitigen Erledigungserklärung kommt jedoch eine unmittelbare prozeßrechtliche Wirkung nicht zu. Erst wenn der Gegner ihr zustimmt, wird die Prozeßlage dahin gestaltet, daß der Rechtsstreit beendet ist. Solange das Einverständnis des Gegners nicht vorliegt, kann der Sachantrag weiterverfolgt werden.

Darüber hinaus ist der Hilfsantrag nicht von einem künftigen ungewissen Ereignis, dem Verhalten des Gegners, sondern von einer gewissen gegenwärtigen Tatsache abhängig, nämlich der Nichterledigung der Hauptsache.

Die Revision hat Erfolg.

Nicht zu folgen ist der von den Beigeladenen geäußerten Auffassung, es bestehe für die Klägerin kein Rechtsschutzbedürfnis an der begehrten Entscheidung. Zwar sind die hierzu vorgetragenen Tatsachen im Revisionsverfahren zu berücksichtigen, weil sie für die Prüfung einer Sachurteilsvoraussetzung erheblich sein können. Indessen läßt die Behauptung, die Klägerin lasse den Berufsverkehr zur Zeit durch den Unternehmer Erich Quäcker durchführen, nicht den Schluß zu, sie sei an der Erteilung der Genehmigung nicht mehr interessiert. Die Klägerin will nämlich durch die Heranziehung dieses Unternehmens die Weiterführung ihres Berufsverkehrs sicherstellen, der durch den Ausfall ihrer Fahrzeuge sonst nicht aufrechterhalten werden könnte. Dafür, daß die Klägerin auch in Zukunft den Berufsverkehr nicht mehr selbst durchführen will, liegen keine Anhaltspunkte vor.

Das angefochtene Urteil muß aufgehoben werden, weil es § 13 Abs. 2 und 4 des Personenbeförderungsgesetzes vom 21. März 1961 (BGBl. I S. 241) in der Passung des Gesetzes vom 24. August 1965 (BGBl. I S. 906) - PBefG - verletzt.

Der Senat muß allerdings im Rahmen dieser Vorschrift nicht mehr prüfen, ob es sich bei dem beantragten Verkehr um einen Linienverkehr in der Sonderform des Berufsverkehrs (§ 43 Nr. 1 PBefG) oder - wie die Klägerin meint - um eine genehmigungsfreie Sonderform des Gelegenheitsverkehrs handelt. Diese Frage ist durch das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 25. Oktober 1962 rechtskräftig entschieden. Durch dieses Urteil wurde der Antrag der Klägerin auf Feststellung, der von ihr beantragte Verkehr sei genehmigungsfrei, mit der Begründung zurückgewiesen, es handele sich um einen Berufslinienverkehr, der von der Klägerin entgeltlich betrieben werde. Da das Urteil insoweit durch die Zurückweisung der von der Klägerin dagegen eingelegten Anschlußberufung Rechtskraft erlangt hat, kann die Klägerin nicht mehr die Genehmigungsfreiheit unter dem Gesichtspunkt des Gelegenheitsverkehrs geltend machen. Zwar nehmen die Entscheidungsgründe eines Urteils an der Rechtskraft nicht teil. Sie müssen aber zur Auslegung der Urteilsformel herangezogen werden, um den sich hieraus ergebenden Umfang der. Rechtskraft feststellen zu können. Unter Heranziehung der Gründe ergibt sich, daß der beabsichtigte Verkehr als eine Sonderform des Linienverkehrs genehmigungspflichtig ist. Die Rechtskraft verbietet einen neuen Streit zwischen den Beteiligten über diese Frage.

Den Ausführungen des Berufungsgerichts zu der Frage, ob der Verkehr, den die Klägerin betreiben will, mit den vorhandenen Verkehrsmitteln befriedigend bedient werden kann (§ 13 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. a PBefG), kann nicht beigepflichtet werden. Das Berufungsgericht sieht die sich bei der Benutzung der Eisenbahn ergebenden Zeitdifferenzen als geringfügig an und hält "nach Maß gearbeitete" Verkehrsverbindungen in den Ballungszentren großer Städte und ihrer Umgebung für ausgeschlossen. Soweit es sich um den Schienen-Obus- und allgemeinen Linienverkehr handelt, ist dem zuzustimmen. Im vorliegenden Fall geht es jedoch um einen auf einen bestimmten Personenkreis beschränkten Berufsverkehr, bei dem als einer Sonderform des Linienverkehrs (§ 43 Nr. 1 PBefG) § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG so anzuwenden ist, daß insbesondere den Belangen von Berufstätigen und Arbeitgebern Rechnung getragen wird (§ 45 Abs. 4 Satz 2 PBefG). Die durch die Benutzung der vorhandenen Verkehrsmittel eintretenden Zeitverluste dürfen nicht zu einer unzumutbaren Belastung für die Berufstätigen führen. Deshalb genügt es nicht, lediglich auf die zwischen den jeweiligen Abfahrts- und Ankunftszeiten bestehenden Zeitdifferenzen hinzuweisen. Vielmehr muß der gesamte tägliche Zeitverlust festgestellt und zu den Belangen der Berufstätigen in Beziehung gesetzt werden. Geht man davon aus, daß die Klägerin, wie die Feststellungen des Berufungsgerichts ergeben, nach Auflösung des Flüchtlingslagers Massen bei Unna den Berufsverkehr zwischen Iserlohnerheide und Dortmund betreiben wird, so ergibt sich ein täglicher Zeitverlust von mehr als einer Stunde bei Benutzung der Eisenbahn. Da die zu befördernden Personen fast ausschließlich weibliche Arbeitskräfte sind, die neben ihrer Berufstätigkeit noch einen Haushalt zu versorgen haben und denen deshalb Zeit verbleiben muß, nach Rückkehr von der Arbeit Einkäufe zu machen, werden sie, wenn sie die vorhandenen Verkehrsmittel benutzen, in unzumutbarer Weise belastet.

Bei dem Berufsverkehr kommt es im Gegensatz zum allgemeinen Linienverkehr nicht nur auf die Bedürfnisse der Verkehrsnutzer, sondern auch, wie sich aus § 45 Abs. 4 Satz 2 PBefG ergibt, auf die Belange des Arbeitgebers an. Deshalb ist die nach den Feststellungen des Berufungsgerichts unbestrittene Behauptung der Klägerin von Bedeutung, das Arbeitsamt habe ihr bei der Vermittlung von Arbeitskräften aus dem Raum Dortmund aufgegeben, für eine günstige Beförderungsmöglichkeit zu sorgen; bei Wegfall des von ihr betriebenen Omnibusverkehrs müsse sie mit einem Verlust dieser Arbeitskräfte rechnen. Aus diesem Grunde besteht ein erhebliches Interesse der Klägerin an einer den Arbeitszeiten möglichst weitgehend angepaßten Beförderung ihrer Arbeitskräfte. Da das Unternehmen der Klägerin in sehr großem Umfange für den Export arbeitet, hat die Einrichtung und der Betrieb eines allen Belangen gerecht werdenden Berufsverkehrs auch volkswirtschaftliche Bedeutung. Der Versagungsgrund des § 13 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. a PBefGr ist daher unter Berücksichtigung der in § 45 Abs. 4 Satz 2 PBefG enthaltenen Modifikation dieser Vorschrift nicht gegeben.

Ebensowenig läßt sich die Versagung nach § 13 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. b PBefG rechtfertigen, weil die Klägerin mit der auf ihre Arbeitskräfte beschränkten Beförderung nicht Aufgaben anderer Verkehrsträger übernimmt.

Auch das den Beigeladenen in § 13 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. c PBefG zuerkannte und hilfsweise von ihnen geltend gemachte Ausgestaltungsrecht führt nicht zu einer Ablehnung des Genehmigungsantrages, weil gegenüber diesem Recht angemessen zu berücksichtigen ist, daß die Klägerin jahrelang den Verkehr in einer dem öffentlichen Verkehrsinteresse entsprechenden Weise betrieben hat (§ 13 Abs. 4 PBefG).

Das Berufungsgericht meint, diesen Schutz könne die Klägerin nicht beanspruchen, weil die Durchführung des Berufsverkehrs für sie nicht Selbstzweck, sondern Mittel zum Zweck gewesen sei. § 13 Abs. 4 PBefG wolle nur den Verkehrsunternehmer schützen, nicht aber andere Unternehmer, die die Personenbeförderung nur nebenbei als eine untergeordnete. Tätigkeit betrieben haben. Dieser Auffassung kann nicht zugestimmt werden.

Verkehrsunternehmer ist nicht nur derjenige, der die Beförderung von Personen als alleinige oder jedenfalls überwiegende Tätigkeit ausübt, sondern jeder, der einen Verkehr im eigenen Namen, unter eigener Verantwortung und auf eigene Rechnung betreibt. Darauf, daß diese Tätigkeit nur eine untergeordnete Rolle im Vergleich zu einer anderen Haupttätigkeit spielt, kommt es nicht an. Daß die Klägerin diesen Verkehr auch geschäftsmäßig betrieben hat, ist in den Vorinstanzen bereits festgestellt worden. Wird unter der Geltung des neuen Personenbeförderungsgesetzes einem Betriebsinhaber die Genehmigung zur Beförderung seiner Arbeitskräfte zwischen Wohnung und Arbeitsstätte erteilt, so ist er Unternehmer im Sinne des Personenbeförderungsgesetzes und infolgedessen bei Ablauf der Genehmigung durch § 13 Abs. 4 PBefG geschützt, mag auch die Personenbeförderung im Rahmen seiner Gesamttätigkeit nur einen geringen Teil ausmachen (vgl. §§ 2 Abs. 1 Satz 2, 3 Abs. 2 Satz 1 PBefG). Das allein zeigt schon, daß sich die Frage, wer Verkehrsunternehmer ist, nicht nach der vom Berufungsgericht angewendeten Formel von Selbstzweck und Mittel zum Zwack entscheiden läßt. Nach dem Gesetz über die Beförderung von Personen zu Lande vom 4. Dezember 1934 (RGBl. I S. 1217) - PBefG 1934 -, unter dessen Geltung die Klägerin den Berufsverkehr betrieb, galt nichts anderes. Zwar fehlte eine dem § 3 Abs. 2 Satz 1 PBefG entsprechende Bestimmung, jedoch war es auch damals allgemeine Rechtsauffassung, daß jeder, der einen Verkehr im eigenen Namen, unter eigener Verantwortung und für eigene Rechnung entgeltlich betrieb, Verkehrsunternehmer war. Diese Voraussetzungen waren bei der Klägerin gegeben.

Der Ausschluß der in § 13 Abs. 4 PBefG enthaltenen Vergünstigung läßt sich für den Werkberufsverkehr auch nicht mit der Begründung rechtfertigen, daß diese Vorschrift nur solche Verkehrsformen oder Verkehrsarten schütze, für die eine Genehmigungspflicht bestanden habe. Gegen diese Auffassung spricht schon der Wortlaut, der keine dahin gehende Einschränkung enthält. Auch die Entstehungsgeschichte der Vorschrift spricht dafür, daß eine solche Einschränkung nicht gewollt war. Der Entwurf der Bundesregierung hatte ursprünglich einen Schutz nur für Altunternehmer gewähren wollen, die einen Linienverkehr betrieben hatten. Dagegen wendete sich jedoch der Bundesrat und schlug vor, die im Linien- und Gelegenheitsverkehr bewährten Altunternehmer nicht unterschiedlich zu behandeln. Der Ausschuß für Verkehr, Post- und Fernmeldewesen folgte diesem Vorschlag und gab dem § 13 Abs. 4 PBefG seine heutige, vom Gesetzgeber gebilligte Passung. Gleichzeitig brachte der Ausschuß zum Ausdruck, daß diese Vorschrift auch für den Berufsverkehr gelte, so daß wirtschaftliche Störungen in der Abwicklung dieses Verkehrs vermieden werden könnten (schriftlicher Bericht des Ausschusses für Verkehr, Post- und Fernmeldewesen, Deutscher Bundestag, 3. Wahlperiode, Drucksache 2450 S. 5 und 11). Daß der Berufsverkehr auch von Betrieben mit eigenen Fahrzeugen durchgeführt wurde, die dazu keiner Genehmigung bedurften, war allgemein bekannt. Die durch das Personenbeförderungsgesetz 1961 auch für diesen Teil des Berufsverkehrs eingeführte Genehmigungspflicht konnte ebenso zu wirtschaftlichen Störungen in der Bedienung dieses Verkehrs führen wie bei dem mit Mietwagen betriebenen Berufsverkehr. Da der Gesetzgeber ganz allgemein den Berufsverkehr vor wirtschaftlichen Störungen in seiner Abwicklung schützen wollte, kann der frühere Werkberufsverkehr nicht von dem Schutz des § 13 Abs. 4 PBefG ausgeschlossen werden.

Dem Berufungsgericht kann auch nicht darin gefolgt werden, daß sich aus § 62 Abs. 1 PBefG ergebe, der frühere Werkberufsverkehr unterfalle nicht dem Schutz des § 13 Abs. 4 PBefG. § 62 Abs. 1 PBefG befaßt sich mit der Überleitung früherer Genehmigungen auf das neue Recht. Er kann sich naturgemäß nur mit solchen Verkehrsarten und Verkehrsformen befassen, für die eine Genehmigungspflicht nach altem Recht bestand. Daraus ergibt sich, daß in dieser Vorschrift nur der mit Mietwagen betriebene Berufsverkehr erwähnt ist. Es kann auch nicht eingewandt werden, der Werkberufsverkehr werde deshalb nicht von § 13 Abs. 4 PBefG erfaßt, weil bei ihm früher infolge der Genehmigungsfreiheit nicht geprüft worden sei, ob er die Interessen des öffentlichen Verkehrs nicht beeinträchtigt habe. Dem ist entgegenzuhalten, daß auch bei dem auf Grund einer Mietwagengenehmigung betriebenen Berufsverkehr diese Frage nicht mehr geprüft worden war, nachdem in zwei aufeinanderfolgenden Entscheidungen des erkennenden Gerichts ausgesprochen war, daß Mietwagenunternehmen, auch wenn sie mit Omnibussen betrieben wurden, in der Regel den Interessen des öffentlichen Verkehrs im Sinne des § 9 Abs. 1 PBefG 1934 nicht zuwiderliefen. (BVerwGE 1, 97;  1, 163) [BVerwG 24.06.1954 - V C 78/54]. Da der Gesetzgeber erkennbar auch den Berufsverkehr durch § 13 Abs. 4 PBefG schützen wollte, kommt der Frage, ob der Verkehr früher ohne Prüfung der objektiven Zulassungsvoraussetzungen betrieben werden konnte, keine ausschlaggebende Bedeutung zu.

Auch von der Sache her ist es gerechtfertigt, dem Werkberufsverkehr nicht schlechthin den. Schutz des § 13 Abs. 4 PBefG zu versagen. Auch für seine Einrichtung sind ebenso wie bei dem anderen Berufsverkehr Aufwendungen gemacht worden im Vertrauen darauf, den Verkehr fortführen zu können. Das ist ebenso schützenswert wie bei den anderen Verkehrsarten. Zwar muß berücksichtigt werden, daß der Werkberufsverkehr im Gegensatz zu dem anderen Berufsverkehr nicht die alleinige oder überwiegende Existenzgrundlage bildete. Dennoch kann seine Weiterführung auf die Existenz des Betriebes von entscheidendem Einfluß sein. Deshalb hat auch der Gesetzgeber in den Beratungen stets betont, daß wirtschaftliche Störungen in der Abwicklung des Berufsverkehrs vermieden werden müßten.

Nach den Feststellungen der Tatsacheninstanzen hat die Klägerin für die Durchführung des Berufsverkehrs erhebliche Aufwendungen gemacht. Sie hat mehrere Omnibusse angeschafft und auch Fahrer eingestellt. Darüber hinaus ist für sie die Weiterführung des genau auf die Werksbedürfnisse zugeschnittenen Berufsverkehrs von großer wirtschaftlicher Bedeutung. Sie hat in ihrem Betrieb fast ausschließlich weibliche Arbeitskräfte, die - wie schon in anderem Zusammenhange dargelegt - auf eine bequeme und möglichst kurze Zeit in Anspruch nehmende Beförderung Wert legen und auch im Hinblick auf ihre zusätzlichen Aufgaben legen müssen.

§ 13 Abs. 4 PBefG stellt es allerdings nicht wie der von der Rechtsprechung unter der Geltung des Personenbeförderungsgesetzes 1934 zum Besitzschutz entwickelten Rechtsgrundsatz allein auf die Aufwendungen für den Betrieb des Verkehrs ab, sondern verlangt, daß der Verkehr in einer dem öffentlichen Verkehrsinteresse entsprechenden Weise betrieben worden ist. Das bedeutet nun allerdings nicht, daß nunmehr geprüft werden muß, ob er - rückschauend betrachtet - den objektiven Zulassungsvoraussetzungen entsprochen hat. Schon allein die Schwierigkeiten und die Grenzen, die einer solchen Prüfung gesetzt sind, verbieten es, einen dahin gehenden Willen das Gesetzgebers anzunehmen. Es genügt deshalb, daß der Verkehr ein damals bestehendes Bedürfnis befriedigt hat und auf Grund des früheren Rechts legal betrieben worden ist. Beide Voraussetzungen sind bei dem von der Klägerin bislang durchgeführten Berufsverkehr gegeben.

Kann sich ein Unternehmer auf § 13 Abs. 4 PBefG berufen, so folgt daraus nicht, daß ihm die beantragte Genehmigung erteilt werden muß. Die Vorschrift verpflichtet nämlich die Genehmigungsbehörde nicht zur Erteilung der Genehmigung, sondern lediglich dazu, bei ihrer Entscheidung über den Antrag des Altunternehmers gegenüber den Versagungsgründen des § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG den Umstand, daß er den Verkehr jahrelang in einer dem öffentlichen Verkehrsinteresse entsprechenden Weise betrieben hat, angemessen zu berücksichtigen.

Die Behörde muß deshalb bei ihrer Entscheidung die für den Besitzschutz sprechenden Umstände gegen die Versagungsgründe abwägen und dabei auch die Interessen der vorhandenen Unternehmer oder Eisenbahnen gebührend berücksichtigen.

Eine Ermessensentscheidung, die nur unter den in § 114 VwGO bezeichneten Voraussetzungen gerichtlich nachgeprüft werden kann, steht der Behörde in diesem Fall nicht zu. Was "angemessen" ist, ist eine vom Gericht in vollem Umfange nachprüfbare Tat- und Rechtsfrage. Die Notwendigkeit, daß hierbei eine Vielzahl von Umständen mit- und gegeneinander abgewogen werden müssen, hat nicht notwendigerweise zur Folge, daß der Behörde ein Ermessens- oder Beurteilungsspielraum zugestanden werden muß. Da es sich um nachprüfbare Tatsachen handelt, die in einer bestimmten Weise rechtlich eingegliedert werden müssen, kann es eine Entscheidungsfreiheit der Behörde nicht geben.

Für die nach § 13 Abs. 4 PBefG gebotene Abwägung der widerstreitenden Interessen läßt sich eine allgemeine Regel nicht aufstellen. Wortlaut und Zweck der Vorschrift lassen vielmehr erkennen, daß auf die besonderen Umstände des Einzelfalles abzustellen ist. Dennoch dürfen bestimmte allgemeine Gesichtspunkte nicht unberücksichtigt bleiben.

Die - unter Umständen nur eingeschränkte oder modifizierte - Gewährung von Besitzschutz hängt davon ab, ob er gegenüber einem Neubewerber oder einem vorhandenen Unternehmer in Betracht kommt. Auch die Art der Beeinträchtigung der öffentlichen Verkehrsinteressen wie z.B. eine schon vorhandene befriedigende Verkehrsbedienung oder das Ausgestaltungsrecht vorhandener Unternehmer darf nicht unberücksichtigt bleiben. Denn es kann nicht Sinn des Besitzschutzes sein, den Altunternehmer erneut zu einem Verkehr zuzulassen, der mit den noch vorhandenen Verkehrsmitteln mehr als befriedigend bedient wird. Das würde nur zu einem ruinösen Wettbewerb führen. Damit wäre dem Altunternehmer nicht gedient.

Der Satz, daß dem Altunternehmer ein sehr starker Schutz durch § 13 Abs. 4 PBefG gewährt sei und die Genehmigungsbehörde schon gewichtige Gründe haben müsse, wenn sie ihm diesen Schutz versagen wolle, mag gegenüber einem Neubewerber seine Berechtigung haben. Gegenüber einem vorhandenen Unternehmer, der bereits den beantragten Verkehr befriedigend bedient oder im Wege der Ausgestaltung befriedigend bedienen kann, verliert er an Gewicht. Er hat möglicherweise größere Aufwendungen für den von ihm betriebenen Verkehr gemacht als der den Besitzschutz begehrende Altunternehmer. Im Grunde ist der vorhandene Unternehmer auch ein Altunternehmer, und da das Gesetz nirgends den Grundsatz der Priorität der Zulassung aufgestellt hart., wird er sich ebenso gut auf den Schutz seiner Interessen berufen können wie der Unternehmer, der eine der abgelaufenen Genehmigung entsprechende Zulassung zum Verkehr begehrt.

Das gilt insbesondere für die Bundesbahn, die eine der ältesten Verkehrsunternehmer ist und die wegen der überragenden Bedeutung im Verkehrswesen aus staatspolitischen wie aus wirtschafts- und sozialpolitischen Gründen geschützt werden muß. Bei der stürmischen wirtschaftlichen Aufwärtsentwicklung nach dem Kriege und den damit verbundenen Verkehrsbedürfnissen hat sie es hinnehmen müssen, daß sie - sei es aus Gründen der technischen Überlegenheit anderer Verkehrsmittel in der Erfassung und Bedienung des Verkehrs, sei es aus Gründen der oft mangelnden Anpassungsfähigkeit des schienengebundenen Verkehrs an die wechselnden Verkehrsbedürfnisse - einen Teil ihres früheren Verkehrsaufkommens verloren hat. Auch das starke Anwachsen des von Betrieben mit eigenen Fahrzeugen oder mit Mietwagen durchgeführten Berufsverkehrs, gegen den die Beigeladenen sich nicht wehren konnten, weil eine Prüfung objektiver Zulassungsvoraussetzungen nicht mehr stattfand, hat zu dieser Entwicklung beigetragen. Natürlich ist es ausgeschlossen, diese auch im Interesse und zum Vorteil der Verkehrsnutzer stattgefundene Entwicklung rückgängig zu machen, indem ein Besitzschutz gegenüber der Bundesbahn versagt wird. Das hat auch der Gesetzgeber nicht gewollt, denn sonst hätte er das durch eine Einschränkung des § 13 Abs. 4 PBefG zum Ausdruck gebracht. Es wäre auch sachlich nicht gerechtfertigt, weil die Verkehrsunternehmer diese Entwicklung nicht allein verursacht haben und für sie auch nicht verantwortlich sind. Was insbesondere den Berufsverkehr betrifft, so ist dabei nicht außer acht zu lassen, daß er der Bundesbahn einen sozialtarifierten Benutzerkreis entzogen hat, der nicht unbedingt eine Belastung der Bahn zur Folge hatte. Andererseits darf nicht verkannt werden, daß der Gesetzgeber die besonderen Belange der Bundesbahn insbesondere im Schienenparallelverkehr und Schienenersatzverkehr gesichert wissen wollte und ihr deshalb in diesem Falle eine Bevorrechtigung bei der Ausgestaltung des Verkehrs zuerkannt hat (§ 13 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. c) Satz 2 PBefG). Zwar handelt es sich dabei um eine Regelung, die die Rangfolge unter mehreren Ausgestaltungsberechtigten zum Gegenstand hat. Dennoch wird man den ihr zugrunde liegenden Gedanken, der Bundesbahn ihr traditionelles Verkehrsaufkommen zu sichern, auch bei der Gewährung von Besitzschutz berücksichtigen müssen.

Im vorliegenden Falle kann allerdings dieser Gesichtspunkt nicht dazu führen, daß der Klägerin die beantragte Genehmigung versagt wird. Sie hat nämlich erhebliche Aufwendungen gemacht, um durch eine zeitgerechte Beförderung Arbeitskräfte zu bekommen und sie auch zu behalten. Dabei darf nicht unberücksichtigt bleiben, daß die Klägerin zunächst eine Strecke befuhr, die die Beigeladenen nicht bedienen konnten und auf der die anderen Verkehrsunternehmer eine dem Verkehr der Klägerin vergleichbare Verkehrsbedienung nicht boten. Die Klägerin war daher gezwungen, die Beförderung der Arbeitskräfte selbst durchzuführen. Sie wäre sonst nicht auf den Gedanken gekommen, sich auch noch die zusätzliche Belastung eines Verkehrsunternehmers aufzuladen. Insofern liegt es hier anders als bei Unternehmen, die die Schwächen der von der Bundesbahn gebotenen Verkehrsbedienung geschickt und geschäftstüchtig auszunutzen wußten. Daß sich später der von der Klägerin eingerichtete Berufsverkehr verlagert hat, war ihrem Einfluß entzogen. Das ändert aber nichts daran, daß die erheblichen Aufwendungen der Klägerin, die sie im Interesse ihrer Arbeitskräfte notgedrungen machen mußte, eine der Billigkeit entsprechende besondere Berücksichtigung finden müssen. Da ohnehin offensteht, ob den Beigeladenen im Falle der Versagung überhaupt das Verkehrsaufkommen zufließen würde oder ob nicht viele Arbeitskräfte eine andere, beförderungsmäßig weniger zeitraubende Tätigkeit wählen würden, kann von einer schwerwiegenden Beeinträchtigung der Klägerin durch die weitere Zulassung des Berufsverkehrs nicht die Rede sein.

Das Verwaltungsgericht hat daher in zutreffender Abwägung aller Belange in angemessener Weise die Interessen der Klägerin berücksichtigt. Seine Entscheidung war daher wiederherzustellen.

Die Kosten waren dem Beklagten und den Beigeladenen, die Anträge im Verfahren gestellt haben, gemäß §§ 154 Abs. 1 und 3, 159 VwGO aufzuerlegen.