Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 07.05.1981, Az.: BVerwG 6 P 35.79

I.

Der Ministerrat von Rheinland-Pfalz faßte am 2. Februar 1977 einen Beschluß, der die Dienstbefreiung an Heiligabend, Silvester, Rosenmontag und Fastnachtsdienstag betraf. In diesem Beschluß heißt es unter Ziffer 2 und 3:

1. 2.

   Am Rosenmontag und/oder Fastnachtsdienstag kann unter Beteiligung des Personalrats nach §§ 60 und 69 LPersVG entsprechend dem örtlichen Fastnachtsbrauchtum Dienstbefreiung gewährt werden, wenn die ausfallende Arbeitszeit vor- oder nachgearbeitet wird.

2. 3.

   Das Ministerium des Innern wird beauftragt, die staatlichen Behörden und Dienststellen des Landes, soweit sie von der Regelung betroffen sind, entsprechend zu unterrichten.

Mit Rundschreiben vom 18. Juli 1977 - 290 - 50/2 - (MinBl. Sp. 697) gab daraufhin das Ministerium des Innern eine Neufassung der bisherigen Regelung bekannt, die vom Kultusministerium mit Rundschreiben vom 16. August 1977 - 912 - 02. 232/00 -in seinem Amtsblatt (Amtsbl. S. 480) veröffentlicht wurde. Sie hat, soweit es sich um Rosenmontag und Fastnachtsdienstag handelt, folgenden Wortlaut:

1. 3.

   An Rosenmontag und Fastnachtsdienstag oder an den beiden Tagen kann unter Beteiligung der Personalvertretung entsprechend dem örtlichen Fastnachtsbrauchtum Dienstbefreiung gewährt werden. Die gesamte ausfallende Arbeitszeit muß aber in der Zeit vom 1. Februar bis 31. März vor- oder nachgearbeitet werden.

Der Antragsteller ist der Auffassung, daß das Rundschreiben des Kultusministeriums vom 16. August 1977 eine Regelung der Arbeitszeit im Sinne von § 69 Abs. 1 Ziff. 10 LPersVG 1971 enthalte, die seiner Mitbestimmung unterlegen habe, sowie zugleich eine Verwaltungsanordnung im Sinne von § 60 LPersVG 1971 darstelle, an der er zu beteiligen gewesen sei.

Der Antragsteller hat im Wege des verwaltungsgerichtlichen Beschlußverfahrens beantragt,

Der Beteiligte hat beantragt, den Antrag abzulehnen.

Das Verwaltungsgericht hat den Hauptantrag des Antragstellers abgelehnt und auf den Hilfsantrag festgestellt, daß die mit dem Rundschreiben des Beteiligten vom 16. August 1977 bekanntgemacht Nummer 2 des Ministerratsbeschlusses vom 2. Februar 1977 das Beteiligungsrecht des Antragstellers verletzt habe. Auf die Beschwerde des Beteiligten hat das Oberverwaltungsgericht den Beschluß des Verwaltungsgerichts teilweise aufgehoben und auch den Hilfsantrag des Antragstellers abgelehnt.

Mit der vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Rechtsbeschwerde beantragt der Antragsteller,

Der Beteiligte hält das Rechtsmittel für unbegründet.

II.

Die Rechtsbeschwerde hat Erfolg. Sie führt zur Aufhebung des angefochtenen Beschlusses und unter Wiederherstellung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts zu der vom Antragsteller begehrten Feststellung. Der Beschluß des Oberverwaltungsgerichts hält einer rechtlichen Prüfung nicht stand.

Der Beteiligte hätte vor Erlaß des Rundschreibens vom 16. August 1977 dem Antragsteller rechtzeitig den Entwurf mitteilen und die vorgesehene Dienstzeitregelung mit ihm beraten müssen, weil entgegen dem Wortlaut und der äußeren Form eine Verwaltungsanordnung im Sinne des § 60 des Personalvertretungsgesetzes für Rheinland-Pfalz in der damals geltenden Fassung vom 5. März 1971 (GVBl. S. 93) - LPersVG 1971 - vorgelegen hat. Der vom Verwaltungsgericht und von dem Beteiligten vertretenen Auffassung, der Beschluß des Ministerrates enthalte bereits die verwaltungsintern verbindliche Regelung und sei als Verwaltungsanordnung anzusehen, vermag der Senat nicht zu folgen.

Der Beschluß des Ministerrats selbst enthält keine für die Geschäftsbereiche der obersten Dienstbehörden unmittelbar verbindlichen Regelungen, sondern bringt nur zum Ausdruck, daß die an der Beschlußfassung beteiligten Minister für den Bereich ihrer obersten Dienstbehörden hinsichtlich der Arbeitszeitregelung an besonderen Tagen einheitlich handeln und eine dem Beschluß entsprechende Regelung für ihren Dienstbereich treffen sollen. Das Rundschreiben des Ministers des Innern, das unter Berücksichtigung der durch den Ministerratsbeschluß herbeigeführten Änderungen die bisherigen Richtlinien zu der Arbeitszeitregelung bekanntmacht, mag zwar für den Bereich des Ministeriums des Innern verwaltungsinterne Verbindlichkeit besitzen, stellt aber für die anderen Ressorts nur einen Hinweis auf das einheitliche Vorgehen bei der Arbeitszeitregelung an den erwähnten Tagen dar. Weder der Ministerrat noch das Ministerium des Innern sind für diese Arbeitszeitregelung für den Bereich der gesamten Landesverwaltung zuständig, insbesondere kann das Ministerium des Innern keine Zuständigkeit aus § 105 des Landesbeamtengesetzes Rheinland-Pfalz (LBG) in der Fassung vom 14. Juli 1970 (GVBl. S. 241) herleiten. Eine Befugnis, für alle obersten Dienstbehörden zu handeln (s. dazu § 4 Abs. 1 LBG), besteht danach nicht.

Vielmehr haben nach § 2 Abs. 2 Satz 3 der Landesverordnung über die Arbeitszeit der Beamten in Rheinland-Pfalz (Arbeitszeitverordnung - ArbZVO -) vom 12. Juli 1974 (GVBl. S. 304) über Abweichungen von der regelmäßigen Arbeitszeit, zu denen auch die Bestimmung dienstfreier Tage aus besonderem Anlaß gehört, die obersten Dienstbehörden, hier als der Beteiligte für seinen Bereich, zu entscheiden. Dasselbe gilt auch für Arbeitszeitregelungen der Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes (s. auch § 13 der Arbeitszeitordnung - AZO - vom 30. April 1938 - RGBl. I S. 447 - in der Fassung vom 10. März 1975 - BGBl. I S. 685 -). Die Bindung an den Ministerratsbeschluß ändert nichts daran, daß der Beteiligte für seinen Geschäftsbereich eine verwaltungsintern verbindliche Regelung treffen muß und auch getroffen hat, wobei die Bekanntgabe des Rundschreibens des Ministeriums des Innern nicht die Bedeutung einer bloßen Mitteilung hat, sondern besagt, daß eine gleichlautende Regelung für den Geschäftsbereich des Kultusministeriums in Kraft gesetzt wird. Das ergibt sich aus der nach Wiedergabe des Wortlauts des Rundschreibens angefügten Aufforderung, diese Regelung zu beachten.

Damit sind die Voraussetzungen einer Verwaltungsanordnung im Sinne des § 60 LPersVG 1971 erfüllt. Daß sie die innerdienstlichen Angelegenheiten der Mitarbeiter dieses Geschäftsbereichs betrifft, ergibt sich aus der Natur der Regelung und bedarf keiner weiteren Darlegung.

Das Recht des Antragstellers auf rechtzeitige Mitteilung und Beratung des Entwurfs einer Verwaltungsanordnung wird auch nicht dadurch beseitigt, daß der Beteiligte gemäß dem im Ministerrat beschlossenen einheitlichen Vorgehen bei der Arbeitszeitregelung an besonderen Tagen handelt. Auch in anderen Angelegenheiten wird das Beteiligungsrecht der Personalvertretung nicht dadurch ausgeschlossen, daß die von einer Dienststelle beabsichtigte Maßnahme auf einer Anweisung ihrer vorgesetzten und weisungsbefugten Dienststelle beruht. Anderenfalls könnte das Mitbestimmungsrecht auf diese Weise unterlaufen werden.

Der Auffassung des Beschwerdegerichts, das Recht der Personalvertretung auf Mitteilung und Beratung des Entwurfs der Verwaltungsanordnung entfalle deshalb, weil der Behörde infolge gesetzlicher Regelung kein Spielraum verbleibe, kann der Senat nicht folgen. Das Beschwerdegericht hat keine gesetzliche Regelung angeführt, aus der sich ergibt, daß dienstfreie Tage nur der Rosenmontag und/oder der Fastnachtsdienstag sein können oder sein müssen. § 4 Abs. 1 ArbZVO besagt darüber nichts. Insoweit steht also der obersten Dienstbehörde durchaus von der rechtlichen Regelung her - darauf kommt es in diesem Zusammenhang allein an - der ihrem Ermessen anheimgegebene Spielraum zu, anstelle des Fastnachtsdienstags z.B. den 2. November als dienstfreien Tag vorzusehen, dessen Bedeutung in anderen Teilen des Landes vielleicht die des Fastnachtsdienstages übertrifft. Insoweit bleibt jedenfalls, worauf der Antragsteller mit Recht hingewiesen hat, ein Spielraum, der auf entsprechende Anregungen durch den Antragsteller möglicherweise genutzt worden wäre. Hätten die obersten Dienstbehörden die beabsichtigte Beschlußfassung des Ministerrats ihren Personalvertretungen rechtzeitig zugeleitet und mit ihnen darüber beraten, so erscheint es nicht ausgeschlossen, daß eine flexiblere und nicht nur das Fastnachtsbrauchtum einzelner Gegenden berücksichtigende Regelung beschlossen worden wäre, die den obersten Dienstbehörden für den Erlaß ihrer Anordnungen einen größeren Spielraum gelassen hätte.

Der angefochtene Beschluß muß daher aufgehoben werden. Der Beschluß des Verwaltungsgerichts, der dem Begehren des Antragstellers im Grunde Rechnung trägt, ist dem Wortlaut und Sinn des Hilfsantrages angepaßt worden, damit auch die vom Antragsteller zutreffend bezeichnete Verwaltungsanordnung in der Beschlußformel erscheint.