Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 15.03.1984, Az.: BVerwG 2 C 75.81

I.

Der 1925 geborene Kläger, Steueramtsinspektor und seit dem 1. September 1973 Leiter der Buchhalterei I der Oberfinanzkasse in Köln, begehrt den prüfungsfreien Aufstieg in den gehobenen Dienst. Seinen diesbezüglichen, im Mai 1978 gestellten Antrag lehnte der Finanzminister des beklagten Landes ab und wies den gegen seine Entscheidung gerichteten Widerspruch zurück.

Der Kläger hat daraufhin den Verwaltungsrechtsweg beschritten und vorgetragen:

§ 6 Abs. 4 des Steuerbeamten-Ausbildungsgesetzes (StBAG) ermögliche bundesweit den prüfungsfreien Aufstieg von Steuerbeamten vom einfachen in den mittleren und vom mittleren in den gehobenen Dienst. Es komme nicht darauf an, daß das Landesrecht den prüfungsfreien Aufstieg zulasse. Er erfülle die in § 6 Abs. 4 StBAG genannten Voraussetzungen für die Übernahme in den gehobenen Dienst.

Der Kläger hat beantragt,

hilfsweise,

Der Beklagte hat beantragt,

Er hat geltend gemacht: § 6 Abs. 4 StBAG ergebe nichts für einen bundesweiten prüfungsfreien Aufstieg von Steuerbeamten. Die übernähme von Beamten in den mittleren oder gehobenen Dienst stehe rät den Worten: "nach Maßgabe landesrechtlicher Vorschriften" unter dem Vorbehalt, daß das jeweilige Landesrecht einen prüfungsfreien Aufstieg zulasse.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Die Berufung des Klägers blieb ohne Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht hat ausgeführt: Ein prüfungsfreier Aufstieg von Beamten der Steuerverwaltung des einfachen und des mittleren Dienstes in die nächsthöhere Laufbahn sei nur möglich, wenn ihn das Landesrecht vorsehe. Das sei jedoch vorliegend nicht der Fall.

Der Kläger hat Revision eingelegt, mit der er seinen Haupt- und Hilfsantrag weiter verfolgt.

Der Beklagte beantragt,

II.

Die Revision bleibt ohne Erfolg. Das angefochtene Urteil verletzt nicht revisibles Recht.

Da im Lande Nordrhein-Westfalen, dessen Beamter der Kläger ist, ein prüfungsfreier Aufstieg vom mittleren in den gehobenen Dienst nicht zugelassen ist (s. § 30 LVO), ist das angefochtene Urteil durch Zurückweisung der Revision zu bestätigen.

Der Senat ist mit dem Berufungsgericht der Auffassung, daß der Kläger als Beamter der Steuerverwaltung des Landes Nordrhein-Westfalen nach § 6 Abs. 4 des Steuerbeamten-Ausbildungsgesetzes (StBAG) in der Bekanntmachung der Neufassung vom 14. September 1976 (BGBl. I S. 2793) nur dann in die nächsthöhere Laufbahn übernommen werden kann, wenn das für ihn grundsätzlich geltende Landesrecht, die Verordnung über die Laufbahnen der Beamten im Lande Nordrhein-Westfalen (Laufbahnverordnung - LVO -) vom 9. Januar 1973 (GV.NW. S. 30) in der Fassung der Sechsten Verordnung zur Änderung der Laufbahnverordnung vom 8. November 1983 (GV.NW. S. 539), einen prüfungsfreien Aufstieg in die nächsthöhere Laufbahn vorsieht. Das ergibt sich aus dem Wortlaut und Sinngehalt des § 6 Abs. 4 StBAG. Er lautet:

"Beamte der Laufbahn des einfachen und mittleren Dienstes können nach Maßgabe landesrechtlicher Vorschriften abweichend von den Absätzen 1 bis 3 in die nächsthöhere Laufbahn übernommen werden, wenn sie

1.
mindestens das 45. Lebensjahr vollendet haben,

2.
sich im Spitzenamt ihrer Laufbahn befinden,

3.
mindestens drei Jahre ununterbrochen Aufgaben der nächsthöheren Laufbahn wahrgenommen und sich dabei bewährt haben".

Die Vorschrift läßt zwar abweichend von den Absätzen 1 bis 3 die Übernahme in die nächsthöhere Laufbahn ohne Einführung in die Aufgaben dieser Laufbahn und ohne Ablegung der Laufbahnprüfung zu (sog. prüfungsfreier Aufstieg), stellt diese übernähme aber unter den Vorbehalt des Landesrechts. "Nach Maßgabe landesrechtlicher Vorschriften" besagt in dem Zusammenhang, in den diese Worte gestellt sind, nichts anderes, als daß die Übernahme dem Landesrecht entsprechen muß, d.h. daß das Landesrecht dafür maßgebend ist, ob diese übernähme ohne Einführungszeit und ohne Prüfung möglich und zulässig ist. Der Auffassung des Klägers, "nach Maßgabe" bedeute, daß der Landesgesetzgeber lediglich das Maß bestimmen könne, nämlich das "wie" des Aufstiegs, nicht aber das "ob", das der Bundesgesetzgeber verbindlich geregelt habe, kann der Senat nicht folgen. Diese Auffassung steht mit dem allgemeinen Sprachgebrauch nicht in Einklang, nach dem "nach Maßgabe" oder "maßgebend" das bezeichnet, was für die Regelung bestimmend oder ausschlaggebend ist. Wenn der Kläger meint, es handele sich um eine Verweisung, die den Norminhalt nicht aufheben noch ändern, sondern nur ergänzen könne, so geht er unter Vernachlässigung des Wortlauts davon aus, der Bundesgesetzgeber habe den prüfungsfreien Aufstieg in die nächsthöhere Laufbahn für alle Länder ohne Rücksicht auf deren Laufbahnrecht bindend geregelt. Damit verkennt er, daß der Bundesgesetzgeber nicht lediglich auf das Landesrecht verwiesen, sondern seine Regelung unter den Vorbehalt des Landesrechts gestellt und dieses für maßgebend erklärt hat.

Auch eine systematische Auslegung der Vorschrift kann die Auffassung des Klägers nicht stützen. Der Kläger meint, die Aufstellung von (Mindest-)Voraussetzungen in § 6 Abs. 4 Nrn. 1 bis 3 StBAG lasse den logischen Schluß zu, daß der Bundesgesetzgeber die übernähme in die nächsthöhere Laufbahn nicht in das Belieben der Länder gestellt habe; sonst seien diese Voraussetzungen sinnlos und in sich widersprüchlich. Diese Auffassung überzeugt nicht. Die Aufstellung besonderer Voraussetzungen für die übernähme von Beamten der Steuerverwaltung der Länder in die nächsthöhere Laufbahn rechtfertigt sich aus dem Sinn und Zweck des Steuerbeamten-Ausbildungsgesetzes, das aufgrund der in Art. 108 Abs. 2 Satz 2 GG enthaltenen Ermächtigung ergangen ist. Durch dieses Gesetz soll eine einheitliche Ausbildung der Steuerbeamten aller Bundesländer im Interesse einer gleichmäßigen Handhabung der Besteuerung sichergestellt werden. Damit läßt es sich auch vereinbaren, daß für den Aufstieg von Steuerbeamten ein bestimmter Ausbildungs-(Leistungs-)Stand verlangt wird.

Daß das Landesrecht für die Frage einer Übernahme in die nächsthöhere Laufbahn in Form des prüfungsfreien Aufstiegs maßgebend ist, steht mit den in § 6 Abs. 4 Nrn. 1 bis 3 StBAG geforderten Voraussetzungen nicht in Widerspruch. Die Beamten der Steuerverwaltung der Länder sind Landesbeamte. Für sie gilt grundsätzlich das Landesbeamtenrecht. Kur die Ausbildung kann der Bund gesetzlich regeln. Wieweit der Begriff der "Ausbildung" geht, bedarf in vorliegendem Fall keiner Entscheidung; insbesondere läßt der Senat die Frage offen, ob der Bundesgesetzgeber aufgrund der in Art. 108 Abs. 2 Satz 2 GG enthaltenen Ermächtigung den prüfungsfreien Aufstieg dieser Beamten in die nächsthöhere Laufbahn für die Länder verbindlich regeln könnte. Diese Frage stellt sich bei der vom Senat und von den Vorinstanzen vertretenen Auffassung nicht. Jedenfalls läßt sich entgegen der Meinung des Klägers aus der Aufstellung bestimmter Voraussetzungen für die Übernähme nicht zwingend schließen, der Bundesgesetzgeber habe den prüfungsfreien Aufstieg selbst verbindlich geregelt und damit den Ländern die Regelung hinsichtlich der Beamten der Steuerverwaltung entzogen.

Der Kläger verkennt die Bedeutung und den Inhalt der dem Bund in Art. 108 Abs. 2 Satz 2 GG gewährten Ermächtigung zur konkurrierenden Gesetzgebung, wenn er meint, § 6 Abs. 4 StBAG hätte anders formuliert werden müssen, wäre den Ländern die Regelung des prüfungsfreien Aufstiegs überlassen worden. Für diesen Fall hätte die Vorschrift lauten müssen: Die Länder können nach Maßgabe dieses Gesetzes den prüfungsfreien Aufstieg zulassen. Die Länder bedürfen jedoch nicht, wie der Kläger offenbar annimmt, einer besonderen Ermächtigung zu gesetzgeberischen Maßnahmen. Auf dem Gebiet der konkurrierenden Gesetzgebung haben die Länder nach Art. 72 Abs. 1 GG die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seinem Gesetzgebungsrecht keinen Gebrauch macht. Unter "Gebrauchmachen" ist eine erschöpfende materielle Regelung gemeint (EVerfGE 18, 407 [417]). Wann eine bundesrechtliche Regelung erschöpfend ist, ist einer Gesamtwürdigung des betreffenden Normenkomplexes zu entnehmen (BVerfGE 7, 342 [347]). Daß eine erschöpfende, jedes Landesrecht ausschließende Regelung nicht vorliegt, ergibt sich nicht nur aus der auf die Ausbildung der Steuerbeamten begrenzten Gesetzgebungsbefugnis des Bundes, sondern aus § 6 Abs. 4 StBAG selbst, der ausdrücklich das Landesrecht für die Übernahme für maßgebend erklärt. Deshalb kann nicht davon ausgegangen werden, daß der Bundesgesetzgeber den prüfungsfreien Aufstieg für die Länder verbindlich geregelt hat. Wäre die Auffassung des Klägers richtig, so müßten etwa in § 6 Abs. 4 StBAG die Worte "nach Maßgabe landesrechtlicher Vorschriften" entfallen und ein Satz 2 dem § 6 Abs. 4 StBAG angefügt werden, der wie folgt zu lauten hätte: "Im übrigen gelten die landesrechtlichen Vorschriften entsprechend."

Ebensowenig kann aus der Rechtssatzstruktur etwas Positives für die Auffassung des Klägers gewonnen werden. Daß die Worte "nach Maßgabe landesrechtlicher Vorschriften" sich nicht auf die Rechtsfolge, die übernähme in die nächsthöhere Laufbahn, sondern auf die Mindestvoraussetzungen beziehen sollen, kann man nur dann annehmen, wenn man diese Wortfolge aus dem Zusammenhang herausnimmt, in dem sie sich befindet. Bezieht man sie aber, wie es sich aus ihrer Stellung im ersten Halbsatz der Vorschrift ergibt, auf die Übernahme, so kann die Vorschrift entgegen der Meinung des Klägers nicht als sinnentleert angesehen werden. Die nach Maßgabe des Landesrechts mögliche übernähme bei Vorliegen der in § 6 Abs. 4 Nrn. 1 bis 3 StBAG genannten Voraussetzungen ist eine sinnvolle, den Besonderheiten der Aufgaben der Beamten der Steuerverwaltung der Länder Rechnung tragende Regelung, die sich in die Ermächtigung des Art. 108 Abs. 2 Satz 2 GG einfügt.

Die vom Kläger, allerdings nicht konsequent, vertretene Auffassung, die Worte "nach Haßgabe landesrechtlicher Vorschriften" bezögen sich nur oder vorwiegend auf verfahrensrechtliche Vorschriften, erweist sich ebenfalls als unzutreffend. Daß der Personalrat bei der übernähme in eine andere Laufbahn nach § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 des Personalvertretungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (Landespersonalvertretungsgesetz - LPVG -) vom 3. Dezember 1974 (GV.NW. S. 1514) im Wege der Mitbestimmung beteiligt werden muß, ergibt sich unmittelbar aus diesem Gesetz, ohne daß es dazu einer Bezugnahme auf das Landesrecht bedarf. So gilt die personalvertretungsrechtliche Beteiligung auch im Rahmen des § 6 Abs. 5 StBAG, obgleich diese Vorschrift das Landesrecht nicht erwähnt. Dasselbe gilt auch für die Zuständigkeit nach Landesrecht sowie für eine etwa erforderliche Beteiligung des Landespersonalausschusses, wobei allerdings, folgte man der Auffassung des Klägers, zu beachten ist, daß das Landesrecht, wenn es keinen prüfungsfreien Aufstieg kennt, auch keine verfahrensrechtlichen Regelungen für diesen Fall enthalten kann. Daraus erhellt, daß der Erwähnung der landesrechtlichen Vorschriften in § 6 Abs. 4 StBAG keine ausschließlich oder überwiegend verfahrensrechtliche Bedeutung zukommt.

Die vom Kläger gerügte Verletzung des Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) liegt nicht vor. Wenn das Landesrecht dafür maßgebend ist, ob ein prüfungsfreier Aufstieg möglich ist oder nicht, so wird der Gleichheitssatz nicht dadurch verletzt, daß einige Länder den prüfungsfreien Aufstieg geregelt haben, andere dagegen nicht. Die Verfassungsmäßigkeit der Regelung eines Landesgesetzgebers hängt unter dem Gesichtspunkt des Art. 3 Abs. 1 GG nicht davon ab, daß andere Landesgesetzgeber eine gleichartige Regelung getroffen haben (BVerfGE 10, 354 [371]; 52, 42 [58]). Den Bundesgesetzgeber trifft auch keine Verpflichtung, die Beamten der Steuerverwaltung der Länder hinsichtlich eines prüfungsfreien Aufstiegs gleichzubehandeln. Er hat nach Art. 108 Abs. 2 Satz 2 GG den Auftrag, die Ausbildung dieser Beamten im Interesse einer gleichmäßigen Besteuerung zu regeln. Die weitergehenden Regelungen kann er bei dem Landesgesetzgeber belassen.

Die Auslegung, die die Vorinstanzen dem § 6 Abs. 4 StBAG gegeben haben und die der Senat teilt, trägt vielmehr zur Gewährleistung der Gleichheit bei. Die Beamten der Steuerverwaltung der Länder sind Landesbeamte und grundsätzlich dienstrechtlich diesen gleichgestellt. Es entspricht einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise, sie hinsichtlich des prüfungsfreien Aufstiegs nicht anders zu behandeln als die anderen Landesbeamten. Das zeigt auch die Einzelbegründung Art. I zu Nr. 5 des Vorschlages des Finanzausschusses (BT-Drucks. 7/5312), wonach es hochqualifizierte bewährte Beamte des einfachen und mittleren Dienstes gebe, die aus zwingenden Gründen in jüngeren Jahren nicht in der Lage gewesen seien, die Laufbahnprüfung als Aufstiegsprüfung abzulegen. Solche Beamte seien im fortgeschrittenen Alter nicht mehr den zusätzlichen vielfältigen Belastungen eines Studiums und einer Laufbahnprüfung ausreichend gewachsen. Ihrem Leistungswillen entsprechend dürfe ihnen hieraus kein beruflicher Nachteil erwachsen. Diese Begründung ist allgemeiner Art und nicht steuerbeamtenspezifisch; sie kann für alle Beamten der angesprochenen Laufbahnen in allen Verwaltungszweigen Geltung beanspruchen, so daß nicht ersichtlich ist, der Bundesgesetzgeber habe die Beamten der Steuerverwaltung besser als andere Landesbeamte stellen wollen. Sein Bestreben ging deshalb auch nur dahin, den unter der Geltung des Steuerbeamten-Ausbildungsgesetzes vom 16. Mai 1961 (BGBl. I S. 603) generell nicht möglichen prüfungsfreien Aufstieg nach Maßgabe des Landesrechts zuzulassen, um die Beamten der Steuerverwaltung der Länder nicht schlechter zu stellen als die anderen Landesbeamten. Deshalb ist auch die Möglichkeit des prüfungsfreien Aufstiegs im Bereich der Steuerverwaltung in den Ländern eröffnet worden, die diesen prüfungsfreien Aufstieg in ihrem Laufbahnrecht vorgesehen haben. Die Entstehungsgeschichte der Vorschrift ergibt, wie das Berufungsgericht bereits dargelegt hat, nichts dafür, daß der Gesetzgeber den prüfungsfreien Aufstieg bundesweit zulassen wollte.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.