Die Klägerin betreibt ein Filmtheater. Durch Bescheide vom 30. August 2004 zog die Beklagte sie unter Angabe der Leinwandnummern zur Zahlung von Filmabgaben nach dem Filmförderungsgesetz in Höhe von insgesamt 25 461,30 EUR für die Monate Januar bzw. Februar bis Juni 2004 heran. Nach erfolglosem Widerspruch hat die Klägerin am 8. Dezember 2004 beim Verwaltungsgericht Berlin Klage gegen diese Bescheide erhoben. Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 20. September 2007 im Wesentlichen aus folgenden Gründen abgewiesen:

Rechtsgrundlage für die Festsetzung der Filmabgabe sei § 66 FFG i.d.F. des Vierten Gesetzes zur Änderung des Filmförderungsgesetzes vom 22. Dezember 2003. Danach habe, wer entgeltliche Vorführungen von Filmen mit einer Laufzeit von mehr als 58 Minuten veranstalte, eine Filmabgabe für jede Spielstelle vom Umsatz aus dem Verkauf von Eintrittskarten zu entrichten, sofern der Umsatz je Spielstelle (Leinwand) im Jahr 75 000 EUR übersteige. Dass die Tatbestandsvoraussetzungen der Norm vorlägen, sei zwischen den Beteiligten unstreitig. Die Vorschrift stehe auch mit dem Grundgesetz in Einklang.

Der Bund sei zur Regelung der Filmabgabe gemäß Art. 72 Abs. 2 i.V.m. Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG zuständig. Die Gesetzgebungskompetenz für die Filmabgabe richte sich nicht nach Art. 105 GG, da die Filmabgabe keine Steuer sei. Der Bundesgesetzgeber habe sich an die Vorgaben des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG gehalten. Nach dieser Vorschrift erstrecke sich die konkurrierende Gesetzgebung auf das "Recht der Wirtschaft". Davon seien alle das wirtschaftliche Leben und die wirtschaftliche Betätigung als solche regelnden Normen umfasst. Diese Voraussetzungen erfülle das Filmförderungsgesetz. Denn nicht die kulturelle, sondern die wirtschaftliche Förderung des Films stehe im Vordergrund. Dass bis 1994 für die allgemeinen Rechtsverhältnisse des Films nur eine Rahmenkompetenz des Bundes und danach überhaupt keine Bundeskompetenz mehr existiert habe, sei unerheblich. Art. 75 Nr. 2 GG habe den Film als Meinungsverbreitungsinstitut und Massenkommunikationsmittel angesprochen, nicht aber als Objekt filmwirtschaftlicher Produktions- und Absatzförderung.

Die bundeseinheitlichen Regelungen des Filmförderungsgesetzes, insbesondere § 66 FFG, seien im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG zur Wahrung der Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse erforderlich. Selbst wenn man das Vorliegen der Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG verneinte, wäre der Bund zu den mit dem Dritten und Vierten Gesetz zur Änderung des Filmförderungsgesetzes erfolgten Änderungen befugt gewesen. Aus Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG folge, dass der Bundesgesetzgeber auch für Änderungen von Bundesgesetzen zuständig bleibe, solange er an die wesentlichen Elemente der in dem fortgeltenden Bundesgesetz enthaltenen Regelungen anknüpfe. Die Änderungen im Dritten und Vierten Gesetz zur Änderung des Filmförderungsgesetzes enthielten keine Neukonzeption, sondern knüpften an die wesentlichen Elemente der bisherigen Regelungen an, soweit sie die Erhebung der Abgabe der Filmtheater und der Videowirtschaft bzw. die Beiträge der Fernsehveranstalter beträfen.

Die Erhebung und Bemessung der Filmabgabe seien mit den besonderen Anforderungen vereinbar, die sich für Sonderabgaben mit Finanzierungszweck aus der bundesstaatlichen Finanzverfassung des Grundgesetzes ergäben. Die Filmabgabe diene einem Zweck, der über die bloße Mittelbeschaffung hinausgehe. Die Filmtheater (§ 66 FFG) bildeten zusammen mit den Programmanbietern der Videowirtschaft einschließlich der Video-on-Demand-Anbieter (§ 66a FFG) sowie den Fernsehveranstaltern (§ 67 FFG) eine homogene Gruppe. Die Homogenität folge aus dem gemeinsamen wirtschaftlichen Interesse an der Vermarktung deutscher Kinofilme und einer unabhängigen, sich auf dem internationalen Markt bewährenden deutschen Filmproduktion. Die Homogenität der Gruppe werde nicht dadurch in Frage gestellt, dass die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten und die Fernsehveranstalter privaten Rechts keine Filmabgabe zu leisten hätten, sondern aufgrund vertraglicher Vereinbarungen Beiträge zur Förderung des deutschen Films leisteten. Die Fernsehveranstalter stünden nicht außerhalb der sonderabgabepflichtigen Gruppe, sondern seien ihr zugeordnet. Eine Gruppe werde nicht dadurch inhomogen, dass Teile der Gruppe von der Abgabepflicht ausgenommen würden, wenn ein sachlicher Grund hierfür bestehe. Ein sachlicher Grund für die Freistellung der Fernsehveranstalter von der Abgabepflicht liege vor. Die Fernsehveranstalter seien von der Finanzierungsverantwortung nicht befreit, sondern leisteten ebenso wie die Filmtheaterbetreiber und die Videoanbieter Beiträge zur Finanzierung der Aufgaben der Filmförderungsanstalt und zur Förderung des deutschen Films.

Der Gleichheitssatz gestatte die Sonderbelastung einer Gruppe nur, wenn die Gruppe dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck evident näherstehe als jede andere Gruppe oder die Allgemeinheit der Steuerzahler. Dies sei hier der Fall, denn die Gruppe der Filmtheaterbetreiber, der Videoanbieter und der Fernsehveranstalter stehe der Förderung der deutschen Filmwirtschaft näher als die Gemeinschaft der Steuerzahler. Das Aufkommen aus der Filmabgabe werde gruppennützig verwendet. Die Einnahmen aus der Filmabgabe der Filmtheater und der Videowirtschaft sowie die freiwilligen Beiträge der Fernsehveranstalter seien nach §§ 67a, 67b und 68 FFG überwiegend für die Filmproduktion einzusetzen (§§ 22, 32, 41, 47 FFG). Daneben würden im Wesentlichen der Absatz von Filmen und von mit Filmen bespielten Bildträgern (§§ 53, 53a, 53b FFG), das Abspiel von Filmen in Filmtheatern (§ 56 FFG) sowie Videotheken (§ 56a FFG) gefördert. Soweit das Filmabspiel in Filmtheatern gefördert werde, profitierten die Betreiber von Filmtheatern unmittelbar von der Abgabe. Der Gesetzgeber habe seinen Anpassungs- und Prüfungspflichten genügt. Die Erhebung der Filmabgabe sei auf fünf Jahre befristet. Aus der allgemeinen Begründung des Gesetzentwurfs ergebe sich, dass der Gesetzgeber geprüft habe, ob weiterhin ein Bedürfnis für eine von Standorteffekten unabhängige Filmförderung bestehe und wie das Fördersystem auszugestalten sei.

Der Gesetzgeber habe im Jahr 2004, auf das sich die streitige Abgabe beziehe, keine haushaltsrechtliche Dokumentationspflicht verletzt. Für den Haushaltsplan des Jahres 2004 habe noch keine Pflicht bestanden, die Sonderabgabe in einer dem Haushaltsplan beigefügten Anlage zu dokumentieren, da die haushaltsrechtlichen Informationspflichten zwingend erst bei den nach dem 31. Dezember 2003 festzustellenden Haushaltsplänen zu erfüllen seien und der Haushaltsplan des Jahres 2004 vorher festzustellen gewesen sei (§ 1 BHO).

Grundrechte der Klägerin seien nicht verletzt. Sofern man einen Eingriff in den Schutzbereich der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) bejahe, sei dieser zumindest gerechtfertigt. Ein Eingriff in Art. 14 Abs. 1 GG liege nicht vor.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene und mit Zustimmung der Beklagten eingelegte Sprungrevision der Klägerin, mit der sie ihr erstinstanzliches Begehren weiterverfolgt. Sie macht geltend, das angefochtene Urteil verletze revisibles Recht, denn das Filmförderungsgesetz stehe mit dem Grundgesetz nicht in Einklang.

Die Klägerin beantragt,

Die Beklagte beantragt,

Sie verteidigt - ebenso wie der Vertreter des Bundesinteresses - das angefochtene Urteil.

II

Das Verfahren wird ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht wird gemäß Art. 100 Abs. 1 GG die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob §§ 66, 66a und 67 Abs. 1 und 2 des Filmförderungsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 24. August 2004 (BGBl. I S. 2277 - FFG 2004 -) mit Art. 3 Abs. 1 und 20 Abs. 3 GG vereinbar sind. Diese Vorschriften lauten:

"§ 66 Filmabgabe

(1)
Wer entgeltliche Vorführungen von Filmen mit einer Laufzeit von mehr als 58 Minuten veranstaltet, hat für jede Spielstelle vom Umsatz aus dem Verkauf von Eintrittskarten eine Filmabgabe zu entrichten, sofern der Umsatz je Spielstelle im Jahr 75 000 Euro übersteigt.

(2)
Die Filmabgabe beträgt bei einem Jahresumsatz bis zu 125 000 Euro 1,8 vom Hundert, bei einem Jahresumsatz von bis zu 200 000 Euro 2,4 vom Hundert und bei einem Jahresumsatz von über 200 000 Euro 3 vom Hundert.

(3)
Für die Bestimmung der Umsatzgrenzen ist der Umsatz des Vorjahres zugrunde zu legen. Ist der Umsatz nur während eines Teils des Vorjahres erzielt worden, wird der Jahresumsatz errechnet, indem der durchschnittliche monatliche Umsatz des Vorjahres mit der Zahl zwölf multipliziert wird. Liegen keine Vorjahresumsätze vor, können die Umsatzgrenzen entsprechend Satz 2 anhand der Monatsumsätze im Abgabejahr errechnet werden.

(4)
Die Abgabe ist monatlich jeweils bis zum Zehnten des folgenden Monats an die FFA zu zahlen.

(5)
Für die Berechnung der Filmmieten und, falls der Veranstalter Mieter oder Pächter eines Filmtheaters und die Höhe seines Umsatzes Grundlage für die Berechnung der Miete oder Pacht ist, für die Berechnung der Miete oder Pacht ist die Berechnungsgrundlage um die Filmabgabe zu vermindern.

§ 66a Filmabgabe der Videowirtschaft

(1)
Wer als Inhaber der Lizenzrechte Bildträger, die mit Filmen mit einer Laufzeit von mehr als 58 Minuten bespielt sind, in der Bundesrepublik Deutschland zur Vermietung oder zum Weiterverkauf in den Verkehr bringt oder unmittelbar an Letztverbraucher verkauft (Programmanbieter), hat vom Umsatz eine Filmabgabe zu entrichten. Von der Abgabepflicht sind Special-Interest-Programme aus dem Bildungs-, Hobby-, Ausbildungs- und Tourismusbereich sowie Bildträger ausgenommen, die mit aneinander gereihten und bebilderten Auszügen von Musikstücken bespielt sind.

(2)
Absatz 1 gilt entsprechend für Inhaber von Lizenzrechten, die entgeltlich einzelne Filme mit einer Laufzeit von mehr als 58 Minuten im Wege elektronischer Individualkommunikation verwerten.

(3)
Die Filmabgabe beträgt bei einem Nettoumsatz bis zu 30 000 000 Euro 1,8 vom Hundert, bei einem Nettoumsatz von bis zu 60 000 000 Euro 2 vom Hundert und bei einem Nettoumsatz von über 60 000 000 Euro 2,3 vom Hundert.

(4)
Die Abgabe ist monatlich jeweils bis zum Zehnten des folgenden Monats an die FFA zu zahlen.

§ 67 Beiträge der Rundfunkanstalten und der Fernsehveranstalter privaten Rechts und sonstige Zuwendungen

(1)
Die Beiträge und sonstigen Leistungen der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten und der Fernsehveranstalter privaten Rechts werden mit der FFA vereinbart. Die Beiträge sind nach Maßgabe des § 67b zu verwenden.

(2)
Die Beiträge und sonstigen Leistungen von Anbietern, die Filme mit einer Laufzeit von mehr als 58 Minuten innerhalb eines festgelegten Programmangebots im Wege individueller Zugriffs- und Abrufdienste gegen Entgelt bereitstellen, werden durch Vereinbarung mit der FFA geregelt.

(3)
..."

1.

Auf die Gültigkeit des § 66 FFG 2004 und der damit nach dem Abgabensystem des Gesetzes in unauflösbarem Zusammenhang stehenden Regelungen in §§ 66a und 67 Abs. 1 und 2 FFG 2004 kommt es für die Entscheidung des Senats über die Revision der Klägerin an (Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG, § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG). Sind die vorgenannten Bestimmungen verfassungsgemäß, so ist der angefochtene Abgabenbescheid rechtmäßig mit der Folge, dass die Revision gegen das die Klage abweisende erstinstanzliche Urteil zurückzuweisen ist. An sonstigen, von der Frage nach der Verfassungsmäßigkeit der Bestimmungen unabhängigen Mängeln leidet der Bescheid nicht; darüber besteht zwischen den Beteiligten kein Streit. Ergibt sich dagegen ein Verstoß gegen das Grundgesetz, fehlt es an einer verfassungsgemäßen und daher wirksamen Rechtsgrundlage für die Heranziehung der Klägerin zur Filmabgabe. Nach der im Folgenden näher darzulegenden Rechtsauffassung des Senats liegt ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) und zugleich gegen das Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) vor, weil im Gesetz keine Bestimmungen über die Höhe der Beteiligung der Fernsehveranstalter (einschließlich der gleichgestellten Anbieter im Sinne von § 67 Abs. 2 FFG 2004) an den Kosten der Filmförderung getroffen sind und infolgedessen keine hinreichende Belastungsgleichheit zwischen diesen Abgabepflichtigen und den in §§ 66 und 66a FFG 2004 angesprochenen übrigen Abgabepflichtigen, nämlich den Kinobetreibern und den Unternehmen der Videowirtschaft (einschließlich der gleichgestellten Anbieter im Sinne von § 66a Abs. 2 FFG 2004), besteht. Wird - wie hier - eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht mit einem Gleichheitsverstoß begründet, nimmt das Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung an (vgl. jüngst Beschluss vom 17. April 2008 - 2 BvL 4/05 - [...] Rn. 31 f. m.w.N.), dass es für die Feststellung der Entscheidungserheblichkeit der zur Prüfung gestellten Norm ausreicht, wenn die Verfassungswidrigerklärung der Norm dem Kläger die Chance offenhält, eine für ihn günstigere Regelung durch den Gesetzgeber zu erreichen. Kann der Gesetzgeber den Gleichheitsverstoß nach der Aussetzung des Verfahrens bei einer Neuregelung auf verschiedenen Wegen beseitigen, ist die Norm schon dann entscheidungserheblich, wenn sich bei einer der möglichen Entscheidungsvarianten für den Kläger eine günstigere Regelung ergibt. Die Entscheidungserheblichkeit ist nur in den Fällen zu verneinen, in denen die Schaffung einer für den Kläger günstigeren Regelung durch den Gesetzgeber schlechthin ausgeschlossen ist, weil der Gesetzgeber hieran aus Rechtsgründen oder aus offenkundigen tatsächlichen Gründen gehindert ist. Im Streitfall ist es nicht ausgeschlossen, dass der Gesetzgeber bei einer Neuregelung die erforderliche Belastungsgleichheit zwischen den Abgabepflichtigen in der Weise herstellt, dass sich für die Klägerin eine niedrigere Abgabe ergibt. Ebenso wenig ist es ausgeschlossen, dass der Gesetzgeber wegen erheblicher Schwierigkeiten bei der Herstellung der Belastungsgleichheit künftig auf die Erhebung der Filmabgabe verzichtet.

2.

Der Senat geht davon aus, dass die Erhebung der Filmabgabe im Hinblick auf die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes und die weiteren verfassungsrechtlichen Voraussetzungen, unter denen der Bund eine solche Abgabe erheben darf, keinen durchgreifenden Bedenken begegnet (a). Nach Ansicht des Senats ist die Abgabenregelung in §§ 66, 66a und 67 Abs. 1 und 2 FFG 2004 aber deswegen mit dem Grundgesetz unvereinbar, weil sie nicht die erforderliche Belastungsgleichheit zwischen den Abgabepflichtigen wahrt (b).

a)

aa)

Die Zuständigkeit des Bundes zur Regelung der Filmförderung und der Filmabgabe im Filmförderungsgesetz 2004 ergibt sich aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 i.V.m. Art. 125a Abs. 2 Satz 1 und Art. 72 Abs. 2 (a.F.) GG.

(1)

Nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG besteht eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Recht der Wirtschaft. Der Begriff "Recht der Wirtschaft" ist in einem weiten Sinn zu verstehen und umfasst nicht nur Vorschriften, die sich in irgendeiner Form auf die Erzeugung, Herstellung und Verbreitung von Gütern des wirtschaftlichen Bedarfs beziehen, sondern auch alle anderen das wirtschaftliche Leben und die wirtschaftliche Betätigung als solche regelnden Normen (vgl. Urteil vom 21. April 2004 - BVerwG 6 C 20.03 - BVerwGE 120, 311 <314> = Buchholz 451.622 EAG Nr. 1 S. 3). Die Einordnung eines Gesetzes in diesen Zuständigkeitsbereich hängt davon ab, welchen Zweck es aufgrund objektiver Auslegung seiner Normen verfolgt (vgl. Urteil vom 8. Februar 1974 - BVerwG 7 C 40.72 - BVerwGE 45, 1 <2 ff.> = Buchholz 451.551 FFG Nr. 1 S. 2 ff.).

Die Bestimmungen des Filmförderungsgesetzes 2004 belegen, dass ihm primär wirtschaftliche Zielsetzungen zugrunde liegen. Das ergibt sich hinreichend deutlich bereits aus der grundlegenden Regelung in § 1 Abs. 1 Satz 1 FFG 2004, wonach "die Filmförderungsanstalt ... die Struktur der deutschen Filmwirtschaft und die kreativ-künstlerische Qualität des deutschen Films als Voraussetzung für seinen Erfolg im Inland und im Ausland" fördert. Das Qualitätsmerkmal hat somit nach der Entscheidung des Gesetzgebers eine dienende Bedeutung, und zwar in Bezug auf den wirtschaftlichen Erfolg des deutschen Films, auf den es dem Gesetzgeber nach seiner Grundaussage, die Struktur der deutschen Filmwirtschaft fördern zu wollen, in erster Linie ankommt. In diesem Licht sind alle folgenden Einzelvorschriften zu verstehen, vor allem auch diejenigen, welche die nach § 2 Abs. 3, § 14 ff., § 68a FFG 2004 im Vordergrund stehende Aufgabe der Gewährung von Förderungshilfen betreffen. Das gilt insbesondere für die generellen und speziellen Qualitätsanforderungen bei der Filmproduktionsförderung (§ 19 Satz 2, § 32 Abs. 1 Satz 1, § 47 Abs. 1 Satz 1 FFG 2004). In diesem Sinne ist auch bei der von Preisen und Festivalerfolgen abhängigen Referenzfilmförderung der wirtschaftliche Erfolg dominierend: Zwar führt die Prämierung eines Films dazu, dass die für die Förderung notwendige Mindestzuschauerzahl deutlich reduziert wird (§ 22 Abs. 1 Satz 1 und 2, Abs. 2 Satz 3 und 4 FFG 2004). Für die Höhe der Förderung bildet aber in jedem Fall der Zuschauererfolg gemeinsam mit der Prämierung die ausschlaggebende Messgröße (§ 22 Abs. 1 Satz 1 und 2, Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 und 6, Abs. 6 FFG 2004); dabei steht die Prämierung insofern in einem Zusammenhang mit dem Zuschauererfolg, als prämierte Filme wegen der Werbewirkung der Prämierung (vgl. § 22 Abs. 3 Satz 4 FFG 2004) häufig auch bei den Zuschauern erfolgreich sind. Dass die im Rahmen der Mittelverwendung ebenfalls nicht unerhebliche Absatz- und Abspielförderung (§§ 53 ff., 56 ff. FFG 2004) vorwiegend wirtschaftlichen Zwecken dient, liegt ohnehin auf der Hand.

Zwar ist nicht zu verkennen, dass der Gesetzgeber mit dem Erlass des Vierten Änderungsgesetzes zum Filmförderungsgesetz vom 22. Dezember 2003, BGBl. I S. 2771, das zu der hier anzuwendenden Neufassung des Gesetzes vom 24. August 2004 geführt hat, die Bedeutung der Qualität des deutschen Films - namentlich seiner "kreativ-künstlerischen" Qualität - für die Filmförderung gegenüber dem früheren Rechtszustand erheblich verstärkt hat; dies lässt darauf schließen, dass es ihm bei der Novellierung des Gesetzes auch um die Erhöhung der Qualität um ihrer selbst willen ging, weil er den Film nicht nur als ein Wirtschafts-, sondern auch als ein Kulturgut ansah (vgl. BTDrucks 15/1506 S. 18: "Kulturwirtschaftsgut"; S. 19: "... auch kulturelle Ziele verfolgt"). Doch tritt die kulturelle Motivation des Gesetzgebers hinter dem im Wege der objektiven Auslegung zu erschließenden Hauptzweck des Gesetzes, der es als ein Wirtschaftsförderungsgesetz kennzeichnet, zurück und ist daher für seine kompetenzielle Einordnung nicht bestimmend (vgl. Urteil vom 8. Februar 1974 a.a.O. jeweils S. 4 ff.).

Die Herleitung der Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus dem Recht der Wirtschaft nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG steht nicht im Widerspruch dazu, dass die Europäische Kommission die Filmförderung des Bundes nach Art. 87 Abs. 3 Buchst. d EG als Beihilfe zur Förderung der Kultur genehmigt hat (Kommissionsbeschluss vom 15. Oktober 2003, Hinweis und Internet-Fundstelle in ABl Nr. C 295 S. 15). Die Bewertung des Filmförderungsgesetzes 2004 unter dem Gesichtspunkt des Verbots von Beihilfen nach Art. 87 Abs. 1 EG steht in einem grundlegend anderen Sach- und Regelungszusammenhang als seine Einordnung in das System der Zuständigkeiten von Bund und Ländern nach Art. 30, 70 ff. GG. Daher ist es nicht ausgeschlossen, dass auch eine Filmförderung, die primär wirtschaftlichen und daneben kulturellen Zwecken dient, gemeinschaftsrechtlich als Förderung von Kultur von dem generellen Beihilfeverbot ausgenommen wird. Auf die Frage, ob die Europäische Kommission in der Begründung ihrer Genehmigungsentscheidung die nationalen Förderungszwecke in jeder Hinsicht richtig beschrieben hat, kommt es nicht an.

Der Kompetenztitel nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG deck