I.

Die Klägerin betreibt als Inhaberin eines Fuhrunternehmens den bahnamtlichen Rollfuhrdienst in Hamburg. Bisher tat sie dies mit Pferdefuhrwerken. Im August 1952 erließ der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg eine sog. Sperrverordnung, in der verboten wurde, an Werktagen zwischen 10 und 18 Uhr in einem näher umschriebenen Teil der Hamburger Innenstadt mit Lastzügen, Lastkraftwagen über 6 t oder mit Pferdefuhrwerken zu fahren, solche Fahrzeuge zu beladen, zu entladen oder abzustellen. In der Verordnung sind alle Straßen des Sperrgebiets einzeln aufgeführt. Die Grenzen des Sperrgebiets sind nach Straßenzügen genau beschrieben. An den Zufahrtstraßen zum Sperrgebiet sind, wie von der Beklagten unwidersprochen vorgebracht wurde, entsprechende Sperrschilder aufgestellt.

Die Verordnung sieht Ausnahmen von dem Benutzungsverbot für das Sperrgebiet vor. Die Klägerin begehrte und erhielt eine bis zum 31. August 1953 befristete Ausnahmebewilligung. Die Klägerin war mit der Befristung nicht einverstanden. Sie beschritt den Verwaltungsrechtsweg. Sie hält die Sperrverordnung u.a. wegen der ungleichen Behandlung, die durch sie ihrem Unternehmen im Vergleich zur Straßenbahn zuteil werde, für ungültig und macht für den Fall ihrer Gültigkeit geltend, daß es ermessenswidrig sei, ihr die erbetene Ausnahmegenehmigung zu versagen. Sie weist auf ihre im öffentlichen Interesse liegenden Aufgaben hin und führt insbesondere aus, daß sie die Umstellung auf Kraftfahrzeuge, die durch die Verordnung von ihr verlangt werde, nicht finanzieren könne, zumal der Tarif für den bahnamtlichen Rollfuhrdienst behördlich festgelegt sei.

Die Klage war in zwei Instanzen ohne Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht führte u.a. aus: Die Sperranordnung sei gültig. Sie beruhe auf Hamburger Rechtsvorschriften und halte sich im Rahmen der Ermächtigung des § 4 der Straßenverkehrsordnung; denn sie erleichtere in fühlbarer Weise den Verkehr in der Innenstadt und diene damit der polizeilichen Ordnung. Daß die Straßenbahn nicht den gleichen Beschränkungen unterworfen sei wie die Pferdefuhrwerke und schweren Lastzüge, mache die Verordnung nicht ungültig. Darin sei kein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz zu sehen. Der Gleichheitsgrundsatz sei nur ein Willkürverbot. Die unterschiedliche Behandlung der Straßenbahn sei aber aus sachlichen Gründen erfolgt. Die Klägerin habe keinen Rechtsanspruch auf eine Ausnahmebewilligung. Es habe im Ermessen der Behörde gelegen, ob sie die Genehmigung habe erteilen wollen. Wenn sie es nicht getan habe, so sei dies nicht ermessensfehlerhaft.

Die Klägerin hat Revision eingelegt. Sie trägt vor, daß die Sperranordnung durch § 4 der Straßenverkehrsordnung nicht gedeckt sei. Sie beruft sich auf § 4 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3 sowie auf § 4a der Straßenverkehrsordnung. Sie weist darauf hin, daß die Behörde nicht ermächtigt sei, eine bestimmte Gattung von Verkehrsteilnehmern vom Verkehr überhaupt auszuschließen und ganze Stadtteile zu sperren. Nach ihrer Ansicht müßten zumindest zumutbare Umleitungen vorhanden sein oder die Sperrzeit müßte wesentlich verkürzt werden. Auch sei verkannt, daß die Klägerin auf Grund der Kannvorschrift der Sperranordnung, die eine Ausnahmegenehmigung vorsehe, unter Berücksichtigung ihrer besonderen Verhältnisse und des vorliegenden öffentlichen Interesses einen Rechtsanspruch auf die Bewilligung habe.

Die Beklagte hält demgegenüber die Revision für unbegründet. Der Oberbundesanwalt, der sich zunächst den Ausführungen der Klägerin angeschlossen hatte, hat sich in der mündlichen Verhandlung den Standpunkt der Beklagten zu eigen gemacht.

II.

Die Klägerin will gerichtlich klären, daß sie nicht gehindert ist, den sog. Sperrbezirk mit ihren Pferdefuhrwerken zu befahren. Ihr Begehren ist begründet, wenn die Anordnungen, durch die wesentliche Teile der Innenstand Hamburgs für Pferdefuhrwerke gesperrt wurden, ungültig sind, oder wenn die Klägerin, wie von ihr geltend gemacht wird, einen Rechtsanspruch auf eine Ausnahmebewilligung hat. Ihre Meinung, daß sie aus dem einen oder dem anderen Grunde zum Befahren und Benutzen der gesperrten Straßen berechtigt sei, ist jedoch unzutreffend.

Die Frage nach der Gültigkeit der Hamburger Sperranordnung ist nach den Vorschriften der Straßenverkehrsordnung zu entscheiden. Die Vorschriften dieser Verordnung wurden nach Erlaß der Sperranordnung durch die Verordnungen des Bundesministers für Verkehr vom 24. August 1953 (BGBl. I S. 1131) und vom 14. März 1956 (BGBl. I S. 199) geändert. Die Gültigkeit der Hamburger Sperranordnung war an Hand der Vorschriften der Straßenverkehrsordnung sowohl der alten als auch der neuen Fassung zu prüfen. Dies ergibt sich aus § 45 der Straßenverkehrsordnung. Nach dieser Vorschrift bildet die Straßenverkehrsordnung, abgesehen von hier nicht in Betracht kommenden Vorschriften, die ausschließliche Regelung des Straßenverkehrs. Dies wurde bereits in § 45 alter Fassung ausdrücklich bestimmt, und insoweit ist diese Bestimmung in dem § 45 neuer Fassung aufrechterhalten. Enthielt somit die Straßenverkehrsordnung alter Fassung und enthält auch die Straßenverkehrsordnung in ihrer neuen Fassung eine ausschließliche Regelung des Straßenverkehrs, so konnte die Hamburger Sperranordnung Gültigkeit nur erlangen, wenn sie durch die damals geltenden Vorschriften der Straßenverkehrsordnung gedeckt war, und sie konnte ihre Gültigkeit nur behalten, wenn sie auch mit den neuen Vorschriften der Straßenverkehrsordnung in Einklang steht.

Wie dem § 45 der Straßenverkehrsordnung alter und neuer Fassung weiterhin zu entnehmen ist, ist für orts- und landesrechtliche Vorschriften wie die hier strittige Anordnung nur dann noch Raum, wenn die Straßenverkehrsordnung entsprechende Ermächtigungen enthält. Eine solche Ermächtigung ergibt sich aus § 4 der Straßenverkehrsordnung - StVO -. Nach § 4 StVO alter Fassung konnten die Verkehrspolizeibehörden die Benutzung bestimmter Straßen aus Gründen der Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs durch polizeiliche Anordnungen beschränken oder verbieten. Der§ 4 StVO neuer Fassung gibt dieselbe Ermächtigung den Straßenverkehrsbehörden. Er sieht in neuer Fassung gesetzlich entsprechende Maßnahmen für Bade- und Kurorte, ferner für Ortsteile in der Nähe von Krankenhäusern usw. vor. Er enthält besondere Vorschriften für die Bundesfernstraßen und regelt die Beteiligung anderer durch die Sperrmaßnahmen betroffener Behörden. Wie bereits der § 4 alter Fassung bestimmt er, daß die Anordnungen durch amtliche Verkehrszeichen zu treffen sind.

§ 4 der Straßenverkehrsordnung alter Fassung hatte seine rechtliche Grundlage in dem § 6 des Gesetzes über den Verkehr mit Kraftfahrzeugen vom 3. Mai. 1909/10. August 1937 (RGBl. 1909 S. 437, 1937 I S. 901). Der§ 4 StVO neuer Fassung ist auf Grund des § 6 des Straßenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1952 (BGBl. I S. 837) vom Bundesverkehrsminister gültig erlassen worden. Der Bundesverkehrsminister ist durch § 6 des genannten Gesetzes ermächtigt, Rechtsverordnungen zur Erhaltung der Ordnung und Sicherheit auf den öffentlichen Straßen zu erlassen. Er hat die ihm durch diese Vorschrift erteilte Ermächtigung im § 4 StVO teilweise an die örtlichen Behörden weitergegeben. Hiergegen bestehen keine Bedenken. Daß der Bundesverkehrsminister alle auch irgendwie örtlich notwendigen Regelungen selbst treffen sollte, war nicht der Sinn der ihm in§ 6 des Straßenverkehrsgesetzes erteilten Ermächtigung. Gegen die in § 6 des Straßenverkehrsgesetzes und § 4 StVO enthaltenen Ermächtigungen sind Bedenken aus Art. 80 des Grundgesetzes - GG - nicht zu erheben. Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigungen sind in ausreichender Weise bestimmt.

Im Rahmen des § 4 StVO konnte daher die Behörde örtliche Regelungen für den Straßenverkehr treffen. Sie konnte also aus Gründen der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs die Benutzung bestimmter Straßen verbieten. Daraus, daß sich das Verbot, wie es in dem Wortlaut des Gesetzes heißt, auf bestimmte Straßen beziehen muß, folgt nicht, wie die Klägerin meint, daß nicht auch ganze Ortsteile von einem solchen Verbot betroffen werden können. Zwar ist die Frage der Notwendigkeit des Verbots unter dem Gesichtspunkt der Leichtigkeit und Sicherheit des Verkehrs für jede Straße, für die es gelten soll, zu prüfen. Dabei sind, wie sich dies aus dem Gesichtspunkt der Leichtigkeit und Sicherheit des Verkehrs ohne weiteres ergibt, sämtliche Bedürfnisse des Verkehrs, sowohl die örtlichen als auch die überörtlichen, besonders also auch die Verkehrsbedürfnisse der betroffenen Geschäftswelt, zu berücksichtigen. Wenn sich aber hiernach für alle Straßen des betreffenden Ortsteils in demselben zeitlichen und sachlichen Umfang ein Benutzungsverbot als erforderlich ergibt, so ist dagegen nichts einzuwenden, daß das Verbot zumindest in diesem Fall auf den ganzen Ortsteil erstreckt wird.

In dem angefochtenen Urteil werden die erforderlichen Feststellungen für die "Innenstadt" getroffen. Wie in dem Urteil ausgeführt wird, besteht die begründete Besorgnis, daß die Leichtigkeit des Verkehrs nicht gewährleistet ist, wenn sich in den Stunden großer Verkehrsdichte alle Lastzüge, Lastwagen mit einem Gewicht über 6 t und Pferdefuhrwerke, also umfangreiche, überschwere und besonders langsame Fahrzeuge durch die Innenstandt bewegen. Wie der Zusammenhang der Gründe des angefochtenen Urteils erkennen läßt, sollte das, was für die "Innenstadt" Hamburgs gesagt wurde, für alle zu dem Sperrbezirk gehörenden Straßen gelten. Das Gericht konnte, was bei der Würdigung der schriftlich niedergelegten Gründe zu berücksichtigen ist, davon ausgehen, daß die Verkehrsverhältnisse in diesem Teil der Innenstadt Hamburgs auch außerhalb Hamburgs allgemein bekannt sind. Die sachlich-rechtlichen Voraussetzungen für die Sperranordnung sind hiernach gegeben.

Für ihre Ansicht, daß die Sperranordnung unzulässig sei, beruft sich die Klägerin zu Unrecht auf die neu eingefügten Vorschriften des § 4 Abs. 1 Satz 2, des § 4 Abs. 3 und des § 4a der Straßenverkehrsordnung. Wenn in § 4 Abs. 1 Satz 2 Sperrmaßnahmen in Kurorten und in Ortsteilen, die der Erholung dienen, zugelassen sind, so folgt daraus nicht, daß sie nicht auch nach § 4 Abs. 1 Satz 1 für einen ganzen Ortsteil zumindest dann getroffen werden können, wenn sie aus Gründen der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs in allen Straßen dieses Ortsteils erforderlich sind. Auf § 4 Abs. 3, wonach Sperrmaßnahmen in Kurorten usw. nur angeordnet werden dürfen, wenn eine zumutbare Umleitung vorhanden ist, ist nicht weiter einzugehen. Für eine Umleitung des überörtlichen Verkehrs ist im vorliegenden Fall gesorgt. Es kann also dahingestellt bleiben, ob und inwieweit die dem § 4 Abs. 3 zugrunde liegenden Gesichtspunkte auch bei den Beschränkungen und Verboten des § 4 Abs. 1 Satz 1 StVO zu beachten sind. Schließlich läßt sich aus § 4a nicht entnehmen, daß derartige Verbote, wie die Klägerin meint, vom Bundesgesetzgeber selbst zu treffen sind. § 4a StVO enthält den Sonderfall des Verkehrsverbots für Kraftfahrzeuge an Sonn- und gesetzlichen Feiertagen. Aus einer Regelung, die für Sonn- und Feiertage getroffen ist, kann nichts für die Zulässigkeit und den Umfang der an Werktagen aus Gründen der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs erforderlichen Anordnungen entnommen werden. Auch aus Art. 3 GG sind Bedenken nicht herzuleiten. Der Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 verbietet willkürliche und unsachliche Unterschiede. Solche Unterschiede sind aber nicht gemacht, wenn die Sperranordnung nicht auch den Verkehr der Straßenbahnen erfaßt, die als Massenbeförderungsmittel für Personen nicht zu entbehren sind.

Nach § 4 Abs. 4 StVO sind die Anordnungen, durch die die Benutzung bestimmter Straßen beschränkt oder verboten wird, durch amtliche Verkehrszeichen zu treffen. Ob sie in besonderen Fällen noch auf andere Weise den Verkehrsteilnehmern bekanntgemacht werden können, mag dahingestellt bleiben. Jedenfalls müssen sie für die Verkehrsteilnehmer durch amtliche Schilder sichtbar gemacht werden. Diese Voraussetzung ist erfüllt. Aus dem unwidersprochen gebliebenen Vortrag der Beklagten ist zu entnehmen, daß rings um das Sperrgebiet der Innenstadt Hamburgs an den Zufahrtstraßen zu diesem Gebiet Sperrschilder aufgestellt sind. Daß darüber hinaus an allen Straßen innerhalb des Sperrgebiets die entsprechenden Verkehrszeichen aufgestellt werden, ist nicht notwendig. Die Beklagte weist zu Recht darauf hin, daß dadurch ein Schilderwald in der Innenstadt Hamburgs entstehen würde, durch den der Verkehr nicht erleichtert, sondern nur gefährdet werden könnte. Die Anordnungen der Verkehrsbehörden der Stadt Hamburg, die die Innenstadt für Pferdefuhrwerke zum Sperrgebiet erklären, sind daher als gültig anzusehen.

Es bleibt die Frage, ob die Klägerin einen Rechtsanspruch auf eine Ausnahmebewilligung geltend machen kann. Dadurch, daß in der Polizeiverordnung der Stadt Hamburg eine Vorschrift über Ausnahmebewilligungen enthalten ist, wird diese Frage nicht zu einer solchen landesrechtlicher Art. Daß die Verkehrsbehörden Ausnahmebewilligungen erteilen können, ergibt sich auch ohne eine solche Polizeiverordnung aus dem Sinn der Straßenverkehrsordnung, deren Ziel es ist, ihre Anordnungen nach Möglichkeit allen Erfordernissen des Verkehrs anzupassen. Zu Recht aber hat das Berufungsgericht ausgeführt, daß es im Ermessen der Behörde gelegen habe, ob sie die beantragte Ausnahmebewilligung erteilen wollte, und daß es nicht ermessensfehlerhaft sei, wenn sie diese Genehmigung abgelehnt habe. Insofern kann auf die Ausführungen des Berufungsgerichts verwiesen werden.

Die Revision war daher zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 65 Abs. 1, die Festsetzung des Wertes des Streitgegenstandes auf § 74 des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 23. September 1952 (BGBl. I S. 625).