Die Klägerin hatte als Rechtsanwältin gegen die an ihre Mandantin Frau Ullrich gerichtete Aufforderung des Beklagten, gemäß § 15 b Abs. 2 der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung - StVZO - ein Gutachten über die theoretischen Kenntnisse zum Führen von Kraftfahrzeugen der Klasse 3 vorzulegen, erfolgreich "Widerspruch" eingelegt. Sie begehrt nunmehr gemäß § 80 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen - VwVfG - aus abgetretenem Recht der Mandantin die Erstattung der Kosten, die dieser durch die anwaltliche Tätigkeit der Klägerin entstanden sind. Die gegen die Ablehnung dieses Begehrens erhobene Klage ist in beiden Vorinstanzen ohne Erfolg geblieben (vgl. auch VkBl. 1981, 468 f.). Die Beschwerde, mit der die Klägerin die Zulassung der Revision erstrebt, ist unbegründet.

Die Rechtssache hat nicht die geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Das Berufungsgericht hat zutreffend ausgeführt, daß § 80 VwVfG einen Anspruch auf Kostenerstattung dann nicht gewähre, wenn sich der Bürger im behördlichen Verfahren erfolgreich gegen eine bloß vorbereitende Verfahrenshandlung der Behörde gewehrt habe, wie sie die gemäß § 15 b Abs. 2 StVZO ergangene Anordnung darstelle. Die Richtigkeit dieser Rechtsauffassung, die revisibel ist (§ 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO), bedarf keiner weiteren Klärung im Revisionsverfahren.

§ 80 VwVfG regelt die "Erstattung von Kosten im Vorverfahren", d.h. der Kosten des behördlichen Widerspruchsverfahrens nach den §§ 68 f. VwGO für die Fälle, in denen sich ein gerichtliches Verfahren nicht anschließt (vgl. BT-Drucks. 7/910 S. 91, 92). Seine Anwendung setzt somit, wie auch § 79 VwVfG zeigt, voraus, daß der förmliche Rechtsbehelf des Widerspruchs gegeben ist. Sie ist ausgeschlossen, wenn kein Widerspruchsverfahren im Sinne der §§ 68 f. VwGO stattgefunden hat, insbesondere der Bürger sich nicht gegen einen Verwaltungsakt nach § 35 VwVfG, sondern gegen eine bloße Verfahrenshandlung gewandt hat, mit der die Behörde ihre Sachentscheidung erst vorbereitet hat und die gemäß § 44 a VwGO dem förmlichen Rechtsbehelf des Widerspruchs nicht unterliegt.

Im vorliegenden Fall war die Anordnung des Beklagten, gegen die sich die Klägerin namens der Frau U. erfolgreich wandte, und die der Frau U. gemäß § 15 b Abs. 2 StVZO aufgab, ein Gutachten über ihre Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen beizubringen, eine bloße Aufklärungsmaßnahme, die der eigentlichen behördlichen Entscheidung - nämlich der Entscheidung über die Entziehung der Fahrerlaubnis - vorausging und diese erst vorbereitete; sie konnte nicht selbständig, sondern nur zusammen mit der das Verfahren abschließenden Sachentscheidung der Behörde förmlich angefochten werden. Das hat der Senat für gleichliegende Fälle wiederholt ausgesprochen (BVerwGE 34, 248 [250]; Beschluß vom 7. Januar 1974 - BVerwG 7 CB 34.73 - in DAR 1974, 111). Der bei dem Beklagten gegen diese Aufklärungsmaßnahme erfolgreich durch die Klägerin erhobene Einwand eröffnete somit, auch wenn er als "Widerspruch" bezeichnet wurde, kein Widerspruchsverfahren nach den §§ 68 ff. VwGO; es handelte sich vielmehr um eine sogenannte Gegenvorstellung, die kein förmlicher Rechtsbehelf ist und daher von der Kostenerstattungsregelung des § 80 VwVfG nicht erfaßt wird.

§ 80 VwVfG kann, da er sich ausdrücklich auf die Erstattung von Kosten des Widerspruchsverfahrens beschränkt, nicht auf die Kosten sogenannter formloser Rechtsbehelfe ausgedehnt werden. Andernfalls würde in die Befugnisse des Gesetzgebers eingegriffen werden, wie das Berufungsgericht mit Recht betont hat. Auch der Senat hatim Urteil vom 23. Februar 1982 - BVerwG 7 C 72.79 - (Buchholz 316 § 80 VwVfG Nr. 10 = NJW 1982, 1827 [1828]) ausgesprochen, daß ein verfahrensrechtlicher Anspruch auf Erstattung von Kosten des behördlichen Verfahrens nur auf der Grundlage ausdrücklicher gesetzlicher Regelung gegeben ist (ebenso BVerwGE 22, 281 [282 f.]; 40, 313 [317 f.]).

Die Regelung des § 80 VwVfG, den Kostenerstattungsanspruch allein für den förmlichen Rechtsbehelf des Widerspruchs, nicht aber für sonstige (formlose) Rechtsbehelfe wie Gegenvorstellungen usw. vorzusehen, verstößt nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Auch insoweit ist dem Berufungsgericht zu folgen und die gegenteilige Ansicht der Beschwerde abzulehnen. Der Widerspruch ist das gemäß §§ 68 ff. VwGO ausdrücklich eingeräumte und notwendige Mittel, um im Kontrollbereich der Verwaltung die Rechte des Bürgers zu wahren und gegebenenfalls den Weg der verwaltungsgerichtlichen Klage zu eröffnen. Es ist daher nicht willkürlich, wenn das Gesetz nur die Kosten des Widerspruchsverfahrens für erstattungsfähig erklärt hat. Die Frage, ob die Rechte des Klägers schutzbedürftig sind und demgemäß das Widerspruchsverfahren gegeben ist, beantwortet sich - auch in Grenzfällen - nach den Voraussetzungen der Zulässigkeit dieses Verfahrens, insbesondere danach, ob ein anfechtbarer Verwaltungsakt ergangen oder ein begehrter Verwaltungsakt abgelehnt worden ist (§ 68 Abs. 1 und 2 VwGO).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, [...].