I.

Der Kläger wendet sich gegen die Festsetzung einer Verwaltungsgebühr für die Androhung einer Fahrtenbuchauflage. Er ist Halter des Personenkraftwagens, mit dem am 6. April 1978 auf der Autobahn Karlsruhe-Frankfurt vor einer Tagesbaustelle ein Überholverbot mißachtet wurde. Der Kläger weigerte sich, sachdienliche Angaben zu machen. Der verantwortliche Fahrzeugführer konnte nicht ermittelt werden. Daraufhin drohte das Landratsamt dem Kläger mit Schreiben vom 7. August 1978 an, ihm im Wiederholungsfall die Führung eines Fahrtenbuchs gemäß § 31 a der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung - StVZO - aufzuerlegen, und setzte für die Androhung eine Gebühr von 10 DM fest. Der vom Kläger nach erfoglosem Widerspruchsverfahren gegen die Gebührenforderung erhobenen Anfechtungklage gab das Verwaltungsgericht statt. Es sah in der herangezogenen Tarif-Nr. 399 zu § 1 Abs. 1 der Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr - GebOSt - keine ausreichende Rechtsgrundlage. Die Androhung wäre eine "sonstige Maßnahme auf dem Gebiet des Straßenverkehrs" im Sinne dieser Vorschrift nur dann, wenn und soweit die Unterabschnitte A bis F des 2. Abschnitts des Gebührentarifs keine spezielle Regelung enthielten. Unterabschnitt A Nr. 4 enthalte jedoch unter der Tarif-Nr. 272 den genau umschriebenen Gebührentatbestand der "Anordnung zum Führen eines Fahrtenbuches". Hieraus folge im Umkehrschluß, daß die bloße Androhung der Fahrtenbuchauflage keine Gebührenpflicht auslöse.

Das Berufungsgericht hat das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert und die Klage abgewiesen. Es hat im wesentlichen ausgeführt: Die Tarifnummern der Unterabschnitte A bis F des 2. Abschnitts des Gebührentarifs enthielten für alle Bereiche auf dem Gebiet des Straßenverkehrs spezielle Gebührentatbestände, bevor in der Auffangregelung der Nr. 399 des Unterabschnitts G die Straßenverkehrsbehörde ermächtigt werde, auch für alle anderen, in den Unterabschnitten A bis F nicht ausdrücklich aufgeführten Maßnahmen auf dem Gebiet des Straßenverkehrs Gebühren festzusetzen, die dann nach den Sätzen für vergleichbare Maßnahmen zu bemessen seien. Der vom Verwaltungsgericht gezogene Umkehrschluß sei daher nicht berechtigt. Vielmehr bilde der Gebührensatz in der speziellen Regelung der Tarifstelle Nr. 272 als "vergleichbare Maßnahme" den oberen Rahmen für die Gebührenfestsetzung nach der Tarif-Nr. 399. - Die Gebühr sei auch für eine zulässige Amtshandlung festgesetzt worden. Die Androhung der Fahrtenbuchauflage sei nicht zu beanstanden.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision rügt der Kläger die Verletzung des einschlägigen Bundesgebührenrechts. Die Entscheidung des Berufungsgerichts widerspreche dem Grundsatz, daß für belastende Verwaltungsmaßnahmen eine konkrete gesetzliche Grundlage vorhanden sein müsse. Die Androhung der Fahrtenbuchauflage sei im Gesetz nicht vorgesehen. Für solche Verwaltungsmaßnahmen dürften keine Gebühren erhoben werden.

Der Beklagte beantragt,

Er stimmt der Ansicht des Berufungsgerichts zu, daß der Auffangtatbestand der Tarif-Nr. 399 hier einschlägig sei.

II.

Die Revision des Klägers, über die mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entschieden werden kann (§ 101 Abs. 2 in Verbindung mit §§ 125 Abs. 1, 141 VwGO), ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage, die sich gegen die Festsetzung der Verwaltungsgebühr richtet, zu Recht stattgegeben. Die gegenteilige Ansicht des Berufungsurteils verletzt Bundesrecht.

Der Gebühr für die bloße Androhung der Auflage, gemäß § 31 a der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. November 1974 (BGBl. I S. 3193) - StVZO - ein Fahrtenbuch zu führen, fehlt die rechtliche Grundlage. Sie kann entgegen dem Berufungsurteil nicht aus der Tarif-Nr. 399 des Gebührenstarifs für Maßnahmen im Straßenverkehr (GebTSt) hergeleitet werden, der als Anlage zu § 1 der Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr vom 26. Juni 1970 (BGBl. I S. 865) in der Fassung der Verordnung vom 14. Dezember 1976 (BGBl. I S. 3402) - GebOSt - erlassen ist, welche ihrerseits auf der Ermächtigung des § 6 a Abs. 1 und 2 des Straßenverkehrsgesetzes in der hier maßgebenden Fassung vom 23. Juni 1970 (BGBl. I S. 805 [815]) beruht. Die Tarif-Nr. 399 GebTSt, die im 2. Abschnitt, Unterabschnitt G des Gebührentarifs unter der Überschrift "Sonstige Maßnahmen auf dem Gebiet des Straßenverkehrs" enthalten ist, gestattet die Erhebung von Gebühren "für andere als die in diesem Abschnitt aufgeführten Maßnahmen". Diese Regelung begründet die streitige Gebührenpflicht nicht, wie das Berufungsgericht meint, ohne weiteres dadurch, daß der 2. Abschnitt des Gebührentarifs unter den dort aufgezählten "Gegenständen" in Nr. 272 lediglich die "Anordnung zum Führen eines Fahrtenbuchs einschließlich der Prüfung der Eintragung" aufführt und bereits deshalb die Androhung der Fahrtenbuchauflage eine andere als die in diesem Abschnitt aufgeführte Maßnahme im Sinne der Tarif-Nr. 399 GebTSt ist.

Der Senat hatim Urteil vom 29. November 1974 - BVerwG 7 C 66.72 - (VkBl. 1975, 192; ebenso der Bay.VGH vom 19. Juni 1978 in DÖV 1978, 852) ausgesprochen, daß auf den generalklauselartigen Auffangtatbestand der Nr. 299 (jetzt 399) GebTSt nicht zurückgegriffen werden dürfe, wenn der an sich einschlägige Tatbestand einer Tarifstelle des Gebührentarifs noch nicht erfüllt sei; er hat deshalb die Gebührenpflicht bei bloßer Androhung einer im Gebührentarif verzeichneten Maßnahme verneint. Dem Berufungsgericht ist zwar zuzugeben, daß den unter den Tarif-Nummern des 2. Abschnitts des Gebührentarifs einzeln aufgeführten Gebührengegenständen, wie die Tarif-Nr. 399 GebTSt zeigt, keine Ausschließlichkeit zukommt. Die Auffangregelung der Tarif-Nr. 399 GebTSt will gerade "andere" verkehrsrechtliche Maßnahmen erfassen, die im Gebührentarif nicht aufgeführt und bewertet worden sind (so auch Birkner, Verwaltungskostenrecht in Bayern, 2. Aufl. 1961/1969, Nr. 14 GebTSt, Anmerkungen zu Nrn. 208, 272, 399). Damit sind aber nicht alle möglichen verkehrsrechtlichen Amtshandlungen, insbesondere solche bloß vorbereitender Art, gebührenpflichtig. Der Senat folgt nicht der Ansicht (Birkner, a.a.O.; Rott, in Verkehrsdienst 1974, S. 97 f.), die eine derartig umfassende Gebührenpflicht bejaht und dies damit begründet, daß sich diese Pflicht unmittelbar aus § 6 a Abs. 1 StVG in Verbindung mit dem ihn in Bezug nehmenden § 1 Abs. 1 GebOSt ergebe, auf die die Auffangregelung der Tarifstelle Nr. 399 GebTSt lediglich zurückverweise. § 6 a Abs. 1 StVG bestimmt allein, daß u.a. für "Amtshandlungen nach diesem Gesetz und nach den auf diesem Gesetz beruhenden Rechtsvorschriften" Kosten (Gebühren und Auslagen) erhoben werden. Es kann offenbleiben, ob diese allgemeine Regelung, wenn sie allein maßgebender Gebührentatbestand wäre, die rechtstaatlich notwendige Bestimmtheit aufweisen würde. § 6 a Abs. 1 StVG ist nämlich durch § 6 a Abs. 2 StVG ergänzt. Danach bestimmt der Bundesminister für Verkehr durch Rechtsverordnung die gebührenpflichtigen Tatbestände näher. Demgemäß hat der Bundesminister die Gebührenordnung sowie den Gebührentarif (als Anlage zu § 1 Abs. 1 GebOSt) erlassen und darin unter den einzelnen Tarifnummern Art und Inhalt der kostenpflichtigen Amtshandlungen bezeichnet. Das rechtfertigt den Schluß, daß nicht der allgemeine Gebührentatbestand des § 6 Abs. 1 StVG, sondern erst der durch die Gebührenordnung erlassene Gebührentarif die maßgeblichen Tatbestandsmerkmale konkretisiert und festlegt, deren Verwirklichung die Gebührenpflicht des Betroffenen begründet. Dieser Auslegung steht nicht die neue - für die vorliegende Anfechtungsklage zeitlich noch nicht anwendbare - Fassung des § 6 a Abs. 2 StVG entgegen, die das Änderungsgesetz vom 6. April 1980 (BGBl. I S. 413) gebracht hat. Auch dort ist die ausdrückliche Ermächtigung ausgesprochen, "die Gebühren für die einzelnen Amtshandlungen ... im Sinne des Abs. 1 durch Rechtsverordnung zu bestimmen ...". Die durch die Gebührenordnung vorzunehmende tatbestandsmäßige Konkretisierung der kostenpflichtigen Amtshandlungen im Sinne des § 6 a Abs. 1 StVG ist daher weiterhin vorgesehen und gewollt.

Daraus folgt: Ist eine straßenverkehrsrechtliche Amtshandlung, wie das für die Androhung der Fahrtenbuchauflage zutrifft, nicht unter einer der Tarifnummern des Gebührentarifs - hier des allein in Betracht kommenden 2. Abschnitts - aufgeführt, so liegt eine andere als die in diesem Abschnitt aufgeführte Maßnahme und damit eine sonstige Maßnahme auf dem Gebiet des Straßenverkehrs im Sinne des Auffangtatbestandes der Tarif-Nr. 399 GebTSt nur vor, wenn die Amtshandlung im Straßenverkehrsgesetz oder in den auf diesem Gesetz beruhenden Rechtsvorschriften ausdrücklich geregelt oder kraft Sinnzusammenhangs zwingend vorausgesetzt ist. Eine darüber hinausgehende Ausweitung des Inhalts der Tarif-Nr. 399 GebTSt widerspräche dem Grundsatz der Bestimmtheit der gebührenpflichtigen Amtshandlungen, wie er sowohl aus § 6 a Abs. 2 StVG als auch aus der Entstehung und insgesamt aus der Fassung des Gebührentarifs zu entnehmen ist. Mit diesem Grundsatz ist es nicht vereinbar, wenn die Verwaltung von sich aus auch solche verkehrsrechtlichen Amtshandlungen kostenpflichtig macht, die zwar als Maßnahmen vorbereitender Art oder als Hinweise, Ermahnungen, Verwarnungen u.ä. im Rahmen der allgemeinen Befugnisse der Straßenverkehrsbehörde zulässig sind, aber im Straßenverkehrsgesetz oder einer darauf beruhenden Rechtsnorm nicht besonders vorgesehen sind. Die Auffangregelung der Tarif-Nr. 399 GebTSt gestattet der Verkehrsbehörde nicht, kostenpflichtige Amtshandlungen gleichsam frei zu "erfinden". Insoweit stimmt der Senat dem Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts vom 16. Mai 1980 (DAR S. 351) zu.

Die Androhung der Fahrtenbuchauflage ist in § 31 a StVZO oder in einer sonstigen Vorschrift des Straßenverkehrsrechts weder ausdrücklich ausgesprochen noch zwingend vorausgesetzt, mag sie auch oftmals im öffentlichen Verkehrsinteresse zweckmäßig sein. Die für sie vom Beklagten festgesetzte Verwaltungsgebühr ist daher durch § 1 Abs. 1 GebOSt in Verbindung mit der Tarif-Nr. 399 GebTSt nicht gedeckt. Die Erhebung einer landesrechtlichen Gebühr kommt nicht in Betracht. Das auf der Grundlage des § 6 a StVG bundesgesetzlich geschaffene Gebührenrecht regelt die sachliche Gebührenpflicht im Bereich des Straßenverkehrs umfassend und abschließend(Urteil vom 22. März 1979 - BVerwG 7 C 65.75 - [Buchholz 442.10 § 6 a StVG Nr. 2 = VRS 57, 70]). Die einschränkende Auffassung des Oberverwaltungsgerichts Saarlouis (Urteil vom 5. Mai 1980, VerkMitt 1981 S. 31), nach der bereits § 6 a Abs. 1 StVG nur zur Gebührenerhebung für im Straßenverkehrsrecht ausdrücklich vorgesehene Amtshandlungen ermächtige, vermag der Senat nicht zu teilen. Vielmehr bleibt es dem Verordnungsgeber gemäß § 6 a Abs. 1 und 2 StVG rechtlich unbenommen, Amtshandlungen, die das Straßenverkehrsrecht nicht besonders nennt oder voraussetzt, die jedoch - wie die Androhung der Fahrtenbuchauflage - in Vollzug einer straßenverkehrsrechtlichen Vorschrift ergehen oder sich daraus ableiten, in den Katalog der kostenpflichtigen Maßnahmen aufzunehmen.