I.

Der Kläger ist Vorstandsmitglied des Landesverbands Bremen der "Internationale der Kriegsdienstgegner". Auf Grund eines mehrere Tage vorher gefaßten und den Mitgliedern durch Rundschreiben bekanntgegebenen Vorstandsbeschlusses versammelten sich zusammen mit dem Kläger etwa 13 Mitglieder dieser Vereinigung am Sonnabend, dem 12. Mai 1962, auf dem jetzigen Präsident-Kennedy-Platz in Bremen vor dem amerikanischen Generalkonsulat. Sie wollten gegen die Wiederaufnahme der Atomversuche durch die Vereinigten Staaten von Amerika protestieren. Da das Generalkonsulat an diesem Tage geschlossen war, vereinbarten sie, am 14. Mai 1962 gegen 18.00 Uhr erneut in gleicher Weise zu demonstrieren. Zur vereinbarten Zeit stellten sich der Kläger und mindestens vier weitere Mitglieder der "Internationale der Kriegsdienstgegner" vor dem amerikanischen Generalkonsulat mit acht Schildern auf. Nach etwa einer halben Stunde erschien eine motorisierte Polizeistreife des 6. Polizeireviers. Auf Befragen erklärten die Teilnehmer der Demonstration, die Versammlung sei nicht angemeldet und habe keinen verantwortlichen Leiter; jeder Teilnehmer sei für sich selbst verantwortlich. Darauf löste der Streifenführer Polizeiobermeister W. die Versammlung auf und zog die mitgeführten Schilder ein, um - wie er in seinem Polizeibericht bemerkte - eine Wiederholung der Demonstration an anderer Stelle zu verhindern.

Bei seiner polizeilichen Vernehmung am 17. Mai 1962 erklärte der Kläger, er habe sich für die Aktionen vom 12. und 14. Mai 1962 verantwortlich gefühlt. Das gegen ihn eingeleitete Ermittlungsverfahren wegen Verstoßes gegen §§ 14, 26 Abs. 2 des Gesetzes über Versammlungen und Aufzüge (Versammlungsgesetz) vom 24. Juli 1952 (BGBl. I S. 684) - VersG - wurde wegen Geringfügigkeit eingestellt.

Am 16. Mai 1962 meldete der Kläger neue Demonstrationen für den 18., 19. und 21. bis 25. Mai 1962 an. Gegen diese schritt die Beklagte nicht ein.

Den Widerspruch des Klägers gegen die polizeiliche Auflösungsverfügung vom 14. Mai 1962 wies der Senator für Inneres der Beklagten durch Bescheid, vom 4. Oktober 1962 mit der Begründung zurück, die Auflösung der Versammlung sei geboten gewesen, weil sie nicht angemeldet gewesen sei und weil der einschreitende Polizeibeamte keinen verantwortlichen Leiter vorgefunden habe.

Die Klage mit dem Antrage,

festzustellen, daß die Auflösungsverfügung vom 14. Mai 1962 und der Widerspruchsbescheid vom 4. Oktober 1962 rechtswidrig gewesen seien,

ist durch Urteil des Verwaltungsgerichts Bremen vom 14. März 1963 mit der Begründung, es fehle am berechtigten Feststellungsinteresse, als unzulässig abgewiesen worden.

Das Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen hat nach Beweiserhebung die Berufung des Klägers durch Urteil vom 28. Februar 1964 zurückgewiesen, im wesentlichen mit folgender Begründung:

Die Klage sei zwar gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 der Verwaltungsgerichtsordnung vom 21. Januar 1960 (BGBl. I S. 17) - VwGO - zulässig; das erforderliche Feststellungsinteresse sei gegeben. Die Klage sei aber auf Grund folgender Erwägungen unbegründet.

Nach § 15 Abs. 2 VersG könne die Polizei eine öffentliche Versammlung unter freiem Himmel auflösen, wenn diese nicht angemeldet sei (§ 14 VersG). Diese Regelung sei durch Art. 8 Abs. 2 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 (BGBl. S. 1) - GG - gedeckt; denn hiernach könne das Grundrecht der Versammlungsfreiheit (Art. 8 Abs. 1 GG) für Versammlungen unter freiem Himmel durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes beschränkt werden. Dieser Gesetzesvorbehalt gelte deshalb, weil öffentliche Versammlungen unter freiem Himmel besonders geeignet erschienen, den Rechtsfrieden zu gefährden oder zu brechen. Wegen der Unbegrenztheit ihrer Teilnehmerzahl und wegen ihrer massensuggestiven Wirkung gefährdeten sie die öffentliche Sicherheit und Ordnung mehr als Versammlungen in geschlossenen Räumen. Bei nichtangemeldeten Versammlungen unter freiem Himmel bestehe generell ein erhöhtes Gefährdungsmoment darin, daß die Polizei nicht rechtzeitig die zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, auch der Versammlungsteilnehmer, erforderlichen Maßnahmen vorbereiten und treffen könne. Die Auflösbarkeit solcher Versammlungen entspreche also den spezifischen Gefahren, die diese heraufbeschwören.

Allein schon die Tatsache, daß eine öffentliche Versammlung unter freiem Himmel nicht angemeldet worden sei, berechtige die Polizei gemäß § 15 Abs. 2 VersG im Rahmen ihres pflichtgemäßen Ermessens zur Auflösung. Die Zusammenkunft der Mitglieder der "Internationale der Kriegsdienstgegner" am 14. Mai 1962 sei - ungeachtet der geringen Teilnehmerzahl - eine öffentliche Versammlung unter freiem Himmel gewesen. Sie sei auch nicht angemeldet gewesen.

Nach Art. I Abs. 1 des bremischen Ausführungsgesetzes zum Versammlungsgesetz vom 1. Juli 1958 (GBl. S. 66) sei für Maßnehmen nach § 15 VersG das Stadt- und Polizeiamt der Beklagten zuständig. Zu ihm gehöre die Vollzugspolizei. Daß sich deshalb das Amt in Fällen wie dem vorliegenden für seine Entscheidung des an Ort und Stelle einschreitenden Polizeivollzugsbeamten bediene, sei nicht zu beanstanden. Der Führer der Polizeistreife habe deshalb zuständigerweise die Auflösungsentscheidung getroffen. Er sei nicht etwa schon mit dem Befehl, die Versammlung aufzulösen, zum amerikanischen Generalkonsulat entsandt worden. Ein Ermessensfehlgebrauch sei nicht festzustellen, zumal bei der Ermessensprüfung zu berücksichtigen sei, daß ein einfacher Polizeibeamter habe entscheiden müssen, der sich während seines Einsatzes plötzlich vor diese Notwendigkeit gestellt gesehen habe; als er festgestellt habe, daß die Versammlung nicht angemeldet war, daß sie keinen verantwortlichen Leiter hatte und daß nach der Zahl der vorhandenen Schilder mit ihrer Ausweitung gerechnet werden mußte. Der Beamte habe in jenem Augenblick nicht Ruhe und Zeit gehabt, langwierige Untersuchungen durchzuführen und tiefgründige, wohlabgewogene Überlegungen anzustellen; er habe vielmehr handeln müssen. An seine Ermessensentscheidung dürfe deshalb kein sehr strenger Maßstab angelegt werden. Die Veranstalter öffentlicher Versammlungen unter freiem Himmel könnten durch vorherige Anmeldung einem solchen Risiko leicht entgehen.

Zu Unrecht erblicke der Kläger einen Ermessensfehler darin, daß die Versammlung aufgelöst worden sei, obwohl sie aus besonderem Anlaß so kurzfristig ("spontan") verabredet worden sei, daß sie vorher nicht mehr habe angemeldet werden können. Es gebe allerdings Versammlungen, die aus Anlaß eines bestimmten Ereignisses sehr kurzfristig angesetzt und durchgeführt werden müßten, weil sie sonst ihren Sinn und Zweck verfehlen würden, wie z.B. der Schweigemarsch der Berliner Studenten aus Anlaß der Ermordung des Präsidenten Kennedy. Ob in derartigen Fällen das Recht der Polizei, unangemeldete Versammlungen aufzulösen, nach dem Sinn des Art. 8 GG besonderen Einschränkungen unterliege, könne jedoch hier dahingestellt bleiben. Denn bei der Versammlung vom 14. Mai 1962 hätten diese Voraussetzungen nicht vorgelegen. Die Entscheidung der Vereinigten Staaten über die Wiederaufnahme der Atomversuche habe damals schon einige Zeit zurückgelegen. Eine "spontane" Reaktion sei deshalb nicht mehr möglich gewesen. Die "Internationale der Kriegsdienstgegner" habe bereits am 9. oder 10. Mai 1962 aus demselben Anlaß zu einer Demonstration am 12. Mai 1962 aufgerufen, übrigens ebenfalls ohne Anmeldung. Der Kläger habe also genügend Zeit gehabt, die weitere Versammlung so anzuberaumen, daß er sie rechtzeitig hätte anmelden können. Maßgebend sei insoweit nicht der Entschluß der Teilnehmer, eine Versammlung kurzfristig abhalten zu wollen, sondern die Sachlage des Einzelfalles und die sich aus ihr ergebende Notwendigkeit einer bestimmten und schnellen Reaktion. Diese Notwendigkeit habe im vorliegenden Falle nicht bestanden.

Bedenken gegen eine ordnungsgemäße Ermessensausübung könnten bestehen, wenn der Streifenführer bei seiner Entscheidung von der Rechtsauffassung ausgegangen wäre, die Versammlung müsse nicht nur angemeldet, sondern sogar polizeilich genehmigt sein. Ein solcher Irrtum des Streifenführers habe sich jedoch nicht feststellen lassen.

Auch im Hinblick auf den Gleichheitssatz habe sich ein Ermessensfehler nicht feststellen lassen. Bei der Polizei der Beklagten hätten - nach deren glaubhaftem, überzeugendem und unwidersprochenem Vorbringen - bis zum 14. Mai 1962 keine bestimmte Verwaltungsübung und keine Richtlinien für die Behandlung nicht angemeldeter öffentlicher Versammlungen unter freiem Himmel bestanden. Der Kläger habe auch keinen konkreten gleichgelagerten Fall angegeben, in dem die Polizei etwa anders gehandelt habe.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision beantragt der Kläger,

die in den Vorinstanzen ergangenen Urteile aufzuheben und festzustellen, daß die Auflösung der Versammlung von fünf Demonstranten vor dem amerikanischen Konsulat am 14. Mai 1962 und der Widerspruchsbescheid des Senators für Inneres vom 4. Oktober 1962 rechtswidrig gewesen seien,

hilfsweise: die Sache nach Art. 100 GG dem Bundesverfassungsgericht vorzulegen.

Die Revision rügt Verletzung des materiellen Rechts sowie der gerichtlichen Aufklärungspflicht.

Die Beklagte beantragt, die Revision zurückzuweisen.

Der Oberbundesanwalt holt die Revision für unbegründet.

II.

Die Revision bleibt erfolglos.

Nach Art. 8 Abs. 1 GG haben alle Deutschen das Recht, sich ohne Anmeldung oder Erlaubnis friedlich und ohne Waffen zu versammeln. Dieses Recht kann nach Art. 8 Abs. 2 GG für Versammlungen unter freiem Himmel durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes beschränkt werden. Eine solche Beschränkung enthalten die §§ 14 und 15 des Versammlungsgesetzes vom 24. Juli 1953 (BGBl. I S. 684) - VersG -. § 14 Abs. 1 VersG bestimmt: "Wer die Absicht hat, eine öffentliche Versammlung unter freiem Himmel oder einen Aufzug zu veranstalten, hat dies spätestens 48 Stunden vor der Bekanntgabe der zuständigen Behörde anzumelden." Nach § 15 Abs. 2 VersG kann die zuständige Behörde eine Versammlung oder einen Aufzug auflösen, wenn sie nicht angemeldet sind. Diese gesetzliche Beschränkung hält sich jedenfalls für die Regelfälle, in denen die Anmeldung möglich ist, im Rahmen der Ermächtigung des Art. 8 Abs. 2 GG.

Verfassungsrechtliche Gesetzesvorbehalte, welche die gesetzliche Beschränkung von Grundrechten gestatten, ermächtigen, selbst wenn sie nach ihrem Wortlaut unbeschränkt sind, den Gesetzgeber nicht zu jeder beliebigen das Grundrecht einschränkenden Regelung. Der Gesetzgeber hat die ausdrücklich bestimmten verfassungsrechtlichen Schranken zu beachten, wie z.B. den Gleichheitssatz (Art. 3 GG) und das Verbot, ein Grundrecht in seinem Wesensgehalt anzutasten (Art. 19 Abs. 2 GG). Darüber hinaus muß er dem Sinn des Grundrechts und seiner Bedeutung im sozialen Leben Rechnung tragen, die schutzwürdigen Gemeinschaftsinteressen mit der durch das Grundrecht geschützten Freiheit des Individuums abwägen und darf die Freiheit nur soweit einschränken, wie es zum Schutz der öffentlichen Interessen unerläßlich ist (vgl. BVerfGE 7, 198 [205]; 7, 377 [404 ff.]; 17, 306 [314]; 19, 342 [348 f.]).

Mit diesen verfassungsrechtlichen Geboten stehen die Vorschriften der §§ 14 und 15 Abs. 2 VersGüber das Anmeldeerfordernis und die Folge seiner Nichtbeachtung jedenfalls für die oben bezeichneten Regelfälle im Einklang. Die Vorschriften gelten nicht allgemein für Versammlungen unter freiem Himmel, sondern nur für öffentliche Versammlungen unter freiem Himmel, d.h. für Versammlungen "zu dem Zweck, öffentliche Angelegenheiten gemeinsam zu erörtern oder eine gemeinsame Kundgebung zu veranstalten" (so von Mangoldt-Klein, Das Bonner Grundgesetz, 2. Auflage, Art. 8 Anm. III 2 mit Hinweisen). Solche Versammlungen bringen, wie das Berufungsgericht zutreffend dargelegt hat, wegen der Unbegrenztheit der Teilnehmerzahl und ihrer massensuggestiven Wirkung die Gefahr einer Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung mit sich. Das öffentliche Interesse erfordert deshalb die rechtzeitige Benachrichtigung der Polizei von dem Vorhaben einer solchen Versammlung, damit die Polizei ausreichende Maßnahmen zum Schütze der Sicherheit und Ordnung vorbereiten und treffen kann. Dieser Notwendigkeit tragen das Anmeldeerfordernis und die der Polizei erteilte Ermächtigung, nicht angemeldete öffentliche Versammlungen unter freiem Himmel aufzulösen, in sachgemäßer Weise Rechnung. Das Grundrecht der Versammlungsfreiheit wird hierdurch jedenfalls für die Regelfälle, in denen die Anmeldung 48 Stunden vor der Bekanntgabe der Versammlung möglich ist, nur unerheblich eingeschränkt.

Nicht zu erörtern ist hier die Frage, ob das in § 14 VersG bestimmte Anmeldeerfordernis, verbunden mit der Auflösungsermächtigung des § 15 Abs. 2 und den Strafandrohungen in § 26 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 2 VersG, das Grundrecht der Versammlungsfreiheit unangemessen in den Ausnahmefällen beschränkt, in denen nur eine "spontane" oder eine kurzfristig anberaumte öffentliche Versammlung unter freiem Himmel den ihr zugedachten Sinn erfüllen kann und ihren Sinn bei Einhaltung der Anmeldefrist verlieren würde. Möglicherweise läßt sich in solchen Fällen dem Grundrecht der Versammlungsfreiheit durch eine sinnvolle Anwendung der Ermessensermächtigung des § 15 Abs. 2 VersG oder durch eine verfassungskonforme Auslegung der §§ 14 und 26 VersG Rechnung tragen. Aber Selbst wenn man diese Möglichkeiten nicht für ausreichend hielte und der Ansicht wäre, im Versammlungsgesetz fehle für die bezeichneten Ausnahmefälle eine verfassungsgemäße, das Anmeldeerfordernis mildernde Ausnahmeregelung, so würde dadurch nicht die Verfassungsmäßigkeit der §§ 14 und 15 Abs. 2 VersG für die Regelfälle in Frage gestellt, in denen die Anmeldung ohne nennenswerte Beeinträchtigung des Grundrechts der Versammlungsfreiheit möglich ist.

Ein solcher Regelfall liegt hier vor. Nach den - von der Revision nicht angegriffenen - tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts lag am 14. Mai 1962 die Entscheidung der Vereinigten Staaten über die Wiederaufnahme der Atomversuche schon einige Zeit zurück und hatte die "Internationale der Kriegsdienstgegner" aus diesem Anlaß schon am 9. oder 10. Mai 1962 zu einer Demonstration aufgerufen. Es bestand also kein Anlaß zu einer unmittelbaren "spontanen" und kurzfristig einzuberufenden Versammlung; vielmehr hätte die am 14. Mai 1962 durchgeführte Versammlung unschwer und ohne Beeinträchtigung ihres Zweckes rechtzeitig angemeldet werden können.

Unzutreffend ist die Ansicht der Revision, nicht die Sachlage und der objektive Sinn der Versammlung, sondern allein der subjektive Wille der Veranstalter sei dafür maßgebend, ob eine Versammlung kurzfristig ohne Anmeldung durchzuführen sei. Die grundsätzlich gewährleistete Freiheit, sich ohne Anmeldung oder Erlaubnis - auch kurzfristig - zu versammeln, ist eben durch Art. 8 Abs. 2 GG in der Weise eingeschränkt, daß gesetzliche Vorschriften zu beachten sind, die der Wahrung öffentlicher Interessen dienen, ohne das Grundrecht der Versammlungsfreiheit übermäßig einzuschränken. Die Anmeldevorschriften der §§ 14 und 15 Abs. 2 VersG, die dem Schütze der öffentlichen Sicherheit und Ordnung dienen, schränken das Grundrecht der Versammlungsfreiheit nicht deshalb übermäßig ein, weil sie die Veranstalter zur Einhaltung einer Frist von wenigen Tagen bis zur Durchführung der Versammlung zwingen und insoweit ihre Entschließungsfreiheit beeinträchtigen, wenn nicht objektive Umstände der Einhaltung dieser Frist entgegenstehen und wenn die Versammlung ihren Sinn und Zweck auch bei Beachtung der Anmeldevorschriften erfüllen kann.

Der vorliegende Fall rechtfertigt es deshalb nicht, die Sache - dem Hilfsantrag der Revision entsprechend - gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung vorzulegen.

Unzutreffend ist ferner die Ansicht der. Revision, der Gesetzgeber habe mit § 15 Abs. 2 VersG "die Grenzen des Grundrechts der Versammlungsfreiheit unter freiem Himmel dem Ermessen eines Polizeibeamten überantwortet". Das. Gesetz gestattet nicht schlechthin der Polizei, nach freiem Ermessen öffentliche Versammlungen unter freiem Himmel aufzulösen. Es knüpft vielmehr die Zulässigkeit der Ermessensentscheidung an bestimmte Tatbestände, hier an den Tatbestand, daß die Versammlung nicht angemeldet war. Damit hat der Gesetzgeber selbst insoweit die Grenzen der Versammlungsfreiheit bestimmt, und zwar bezüglich des hier in Betracht kommenden Anmeldeerfordernisses - wie oben dargelegt - in sachgemäßer, angemessener und deshalb verfassungsgemäßer Weise.

Die von dem Streifenführer am 14. Mai 1962 getroffene Ermessensentscheidung ist rechtlich nicht zu beanstanden.

Bedenklich sind allerdings die Darlegungen des Berufungsgerichts darüber, daß an die Ermessensentscheidung "eines einfachen Polizeibeamten" unter den Umständen, des vorliegenden Falles "kein sehr strenger Maßstab angelegt werden" dürfe. Der rechtliche Maßstab - nur ein solcher kommt für die verwaltungsgerichtliche Entscheidung in Betracht -, an dem die Rechtmäßigkeit einer behördlichen Ermessensentscheidung gemessen wird, ist ein objektiver; er bestimmt sich nach der dem Fall zugrunde liegenden objektiven Sach- und Rechtslage. Dieselbe Ermessensentscheidung kann nicht rechtmäßig sein, wenn "ein einfacher Polizeibeamter" sie in gebotener Eile trifft, dagegen rechtswidrig, wenn etwa ein rechtskundiger Beamter sie in Ruhe und nach ausreichender Überlegung trifft. Wäre es anders, so könnten rechtliche Bedenken gegen die Übung des Polizeiamtes der Beklagten bestehen, in Fällen der vorliegenden Art, die in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht nicht ganz einfach gestaltet sind, die Ermessensentscheidung nach § 15 Abs. 2 VersG einem "einfachen" Beamten der Vollzugspolizei zu überlassen. Die größere oder geringere Erkenntnis- und Urteilsfähigkeit und Rechtskenntnis des entscheidenden Beamten ist ohne Einfluß auf die Rechtmäßigkeit seiner Entscheidung; sie gewinnt Bedeutung erst, wenn - etwa in einem Amtshaftungsprozeß - geprüft wird, ob ihm eine rechtswidrige Maßnahme als Verschulden zuzurechnen ist, eine Frage, auf die es in dem vorliegenden Rechtsstreit nicht ankommt.

Gleichwohl tragen die weiteren Darlegungen des Berufungsgerichts seinen Schluß, daß die Auflösungsverfügung des Streifenführers rechtmäßig war.

Wenn eine nicht angemeldete öffentliche Versammlung unter freiem Himmel stattfindet, wenn also der gesetzliche Tatbestand des § 15 Abs. 2 VersG erfüllt ist, bei dessen Vorliegen die Behörde die Versammlung auflösen kann, so ist die Auflösungsverfügung gleichwohl nur bei ordnungsmäßiger Ermessensausübung rechtmäßig. Sie wäre also rechtswidrig, wenn sie nicht dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung entspräche (vgl. § 114 VwGO), d.h. beispielsweise dann, wenn sie aus sachwidrigen Erwägungen, z.B. nur um eine bestimmte politische oder weltanschauliche Meinung zu behindern, oder in einem Falle erginge, in dem die Auflösung objektiv klar erkennbar dem Zweck der Anmeldevorschrift zuwiderliefe. Im vorliegenden Falle hat jedoch das Berufungsgericht festgestellt, daß der Streifenführer keine sachwidrigen Beweggründe für die von ihm getroffene Auflösungsverfügung hatte, sondern die sachgemäße Besorgnis, daß sich die Versammlung, auf welche die Polizei plötzlich und mangels vorheriger Anmeldung unvorbereitet stieß, in einem noch nicht übersehbaren Maße ausweiten könne. Bei dieser Sachlage war die Auflösungsverfügung auch kein übermäßig beschwerendes, sondern ein angemessenes Mittel, die öffentliche Sicherheit und Ordnung zu schützen, zumal dies die Veranstalter nicht hinderte, in den folgenden Tagen weitere - angemeldete - Versammlungen abzuhalten. Daß die Entscheidung des Streifenführers nicht unter dem Rechtsirrtum litt, die Versammlung benötige die polizeiliche Genehmigung, und daß sie nicht gegen den Gleichheitssatz verstieß, hat das Berufungsgericht frei von Rechtsfehlern dargelegt; dies greift auch die Revision nicht an.

Auf den Umstand, daß der Streifenführer keinen verantwortlichen Leiter der Versammlung vorfand, ist zwar der Widerspruchsbescheid vom 4. Oktober 1962, jedoch nicht das Berufungsurteil gestützt. Das Vorbringen der Revision, das sich hierauf bezieht, braucht deshalb nicht erörtert zu werden.

Hiernach ist die Revision mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.