Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 06.07.1984, Az.: BVerwG 7 C 71/82

I.

Die Klägerin will auf ihrem Werksgelände in Leverkusen ein zentrales Wasserrückkühlwerk errichten; sie begehrt hierfür vom Beklagten die Erteilung einer Baugenehmigung nach Maßgabe des von ihr mit Datum vom 28. Juli 1976 eingereichten Bauantrages. Danach soll das als geschlossene und unter Druck stehende Anlage geplante Werk in der Nähe der Blöcke M (Sparte organische Chemie) und R (Sparte anorganische Chemie) errichtet und für eine Kreislaufwassermenge von 2 500 cbm/h ausgelegt werden; es soll über zwei Kreisläufe Produktionsstätten in den erwähnten Blöcken, die eine Kühlung benötigen, anstelle des allgemeinen Betriebswassernetzes, auf das - falls nötig - jederzeit umgeschaltet werden kann, mit Kühlwasser versorgen und dabei im M-Block einen offenen Verdunstungsturm und im R-Block mehrere Durchlaufkühlungen ersetzen. Die Klägerin will auf diese Weise den Bedarf an Betriebswasser in ihrem Werk Leverkusen verringern; dieses Wasser wird ebenso wie das Trinkwasser für alle auf dem Werksgelände befindlichen Anlagen vom Zentralbereich "Ingenieurverwaltung" bereitgestellt, der außerdem für die gesamte sonstige Energieversorgung im Werksbereich zuständig ist. In seinen Verantwortungsbereich fällt damit auch der Betrieb des geplanten Rückkühlwerkes.

Die für dieses Werk von der Klägerin beantragte Baugenehmigung wurde von Beklagten aufgrund einer im Genehmigungsverfahren eingeholten Stellungnahme des beigeladenen Gewerbeaufsichtsamtes mit der Begründung abgelehnt, das Rückkühlwerk müsse als Teil einer chemischen Produktionsanlage nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG) genehmigt werden; hierfür sei die Bauaufsichtsbehörde nicht zuständig. Hiergegen wendet sich die Klägerin. Sie ist der Auffassung, das Rückkühlwerk sei keine nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz genehmigungsbedürftige Anlage; seine Errichtung stelle auch keine wesentliche Änderung einer solchen Anlage im Sinne von § 15 BImschG dar. Demgemäß hat sie nach erfolglosem Widerspruchsverfahren Klage erhoben, die jedoch in den Vorinstanzen erfolglos geblieben ist. Das Berufungsurteil beruht auf der Erwägung, daß das geplante Rückkühlwerk unbeschadet der von der Klägerin auf ihrem Werksgelände vorgenommenen Trennung zwischen Versorgungs- und Produktionsbereich in einem engen räumlichen und betriebstechnischen Zusammenhang mit den Blöcken M und R stehe; diese Blöcke, die ihrerseits genehmigungsbedürftige Anlagen im Sinne von § 4 BImschG in Verbindung mit § 2 Nr. 17 der 4. BImschV seien, würden folglich durch das Vorhaben der Klägerin geändert. Die Änderung sei auch wesentlich im Sinne von § 15 Abs. 1 BImschG. Sie berühre nicht nur die Sicherheit der in den Produktionsanlagen der Blöcke M und R ablaufenden chemischen Prozesse, sondern werfe auch Fragen des Lärmschutzes auf und könne damit die in § 5 BImschG genannten Schutzgüter in rechtserheblicher Weise berühren

Die Klägerin hat gegen dieses Urteil die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt, mit der sie die Verpflichtung des Beklagten zur Entscheidung über den von ihr gestellten Bauantrag erstrebt. Sie rügt die Verletzung formellen und materiellen Bundesrechts durch das Berufungsgericht; dieses habe nicht nur den Anlagenbegriff des § 3 Abs. 5 BImschG in Verbindung mit § 2 Nr. 17 der 4. BImschV verkannt, sondern sei rechtsfehlerhaft auch davon ausgegangen, daß die von ihm bejahte Anlageränderung wesentlich im Sinne von §15 Abs. 1 BImschG sei.

Der Beklagte hat sich nicht geäußert.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren; er hält das angefochtene Urteil in der Sache für zutreffend.

II.

Die Revision hat Erfolg. Das angefochtene Urteil beruht auf der Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Da es sich nicht aus anderen Gründen als richtig erweist (§ 144 Abs. 4 VwGO), war es aufzuheben. Die vom Berufungsgericht getroffenen Feststellungen lassen eine abschließende Entscheidung in der Revisionsinstanz nicht zu. Das zwingt zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht

1.

Das von der Klägerin geplante zentrale Rückkühlwerk ist als solches weder nach § 2 noch nach § 4 der Vierten Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes vom 14. Februar 1975 (BGBl. I S. 499, 727) - 4.BImschV - genehmungsbedürftig. Seine Errichtung bedarf daher nur dann einer immisionsschutzrechtlichen Genehmigung, wenn dadurch eine ihrerseits genehmigungsbedürftige Anlage, zu der das Rückkühlwerk als Bestandteil oder Nebeneinrichtung gehört, wesentlich geändert wird (§ 15 Abs. 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes - BImSchG-).

Von diesem rechtlichen Ansatz geht auch das Berufungsgericht aus. Es ist der Auffassung, daß die Blöcke M und R genehmigungsbedürftige Anlagen "im Sinne des § 4. BImSchG" seien, die durch das geplante Rückkühlwerk eine wesentliche Änderung im Sinne von § 15 Abs. 1 BImSchG erführen. Dem kann der erkennende Senat schon im Ausgangspunkt nicht beitreten. Die Blöcke M und R können nur dann als genehmigungsbedürftige Anlagen in Sinne der §§ 4 ff. BImSchG angesehen werden, wenn sie unter § 2 Nr. 17 4. BInSchV fallen, also Fabriken oder Fabrikationsanlagen sind, in denen chemische Stoffe hergestellt werden. Weshalb diese Frage zu bejahen und weshalb folglich nicht von den jeweiligen einzelnen Produktionsanlagen innerhalb der Blöcke auszugehen ist, wird im Berufungsurteil nicht weiter dargelegt. Statt dessen stellt das Berufungsgericht im Rahmen seiner Prüfung, ob durch die geplante Änderung der Kühlwasserversorgung zugleich eine genehmigungsbedürftige Anlage geändert werde, nicht nur auf die Blöcke M und R, sondern in erster Linie auf die Verhältnisse "der Anlagen in den beiden Blöcken" ab. Dem Berufungsurteil liegt damit, worauf die Revision mit Recht hinweist, ein einheitlicher Anlagenbegriff nicht zugrunde. In Wahrheit hat das Berufungsgericht offengelassen, ob die Blöcke M und R oder die einzelnen in ihnen enthaltenen Prdouktionseinrichtungen als genehmigungsbedürftige Anlagen im Sinne von § 2 Nr. 17 4. BImSchV anzusehen sind.

2.

Diese Frage könnte - ebenso wie die von Berufungsgericht aufgeworfene, aber gleichfalls offengelassene Frage, ob der gesamte Werkskomplex der Klägerin eine genehmigungsbedürftige Anlage darstellt - nur dann unbeantwortet bleiben, wenn es auf sie für die Entscheidung nicht ankäme; das ist jedoch nicht der Fall. Ob die Errichtung des von der Klägerin geplanten zentralen Rückkühlwerks nach § 15 Abs. 1 BImSchG genehmigt werden muß oder nicht, hängt davon ab, was im vorliegenden Fall als Fabrik oder Fabrikationsanlage gemäß § 2 Nr. 17 4. BImSchV anzusehen ist: Die gesamte Betriebsstätte der Klägerin in Leverkusen (bzw. größere Teile davon), die Blöcke M und R oder die einzelnen in diesen Blöcken zusammengefaßten Produktionseinheiten. Das ergibt sich aus folgenden Erwägungen:

Nach § 3 Abs. 5 BImSchG können Anlagen im Sinne des Gesetzes neben Grundstücken, Maschinen und Geräten auch Betriebsstätten und sonstige ortsfeste Einrichtungen sein, "die im üblichen Sprachgebrauch als Fabriken, Werke, Anstalten oder auch als Anlagen bezeichnet werden" und zu denen "auch die in örtlichem und betriebstechnischem Zusammenhang stehenden Nebenrichtungen" (so die Begründung des Gesetzentwurfs, BT-Drucks. 7/179 S. 29/30) gehören. Der Vorschrift läßt sich freilich nur entnehmen, welche Einrichtungen überhaupt unter den dort definierten Anlagenbegriff fallen können. Demgegenüber ist es gemäß § 4 Abs. 1 Satz 3 BImSchG Sache des Verordnungsgebers, die Art der Anlagen im einzelnen zu bestimmen, die der Genehmigungspflicht gemäß den §§ 4 ff. BImSchG unterliegen. Gemäß § 2 Nr. 17 4. BImSchV sind genehmigungs- bedürftig Fabriken oder Fabrikationsanlagen, in denen Stoffe durch chemische Umwandlung hergestellt werden. Entscheidend für die Genehmigungsbedürftigkeit ist also die fabrikmäßig betriebene chemische Umwandlung, und zwar nicht nur im Hinblick auf die hiermit zusammenhängenden schädlichen Umwelteinwirkungen, sondern auch wegen der möglichen sonstigen Gefahren im Sinne von § 5 Nr. 1 BImSchG (z.B. Feuer - und Explosionsrisiken). Genehmigungspflichtiger Anlagekern ist damit die Einrichtung, in der der eigentliche Herstellungsvorgang stattfindet. Der Anlagekern kennzeichnet den Genehmigungsgegenstand jedoch nicht abschließend. Vielmehr ergibt sich aus der Verwendung des Wortes Fabrik bzw. Fabrikationsanlage, daß auch die weiteren, für den beabsichtigten Betrieb vorgesehenen Einrichtungen in das immissionsschutzrechtliche Genehmigungsverfahren und damit zugleich in den dadurch vermittelten verstärkten Bestandsschutz einbezogen werden sollen; dies liegt auch im Interesse eines möglichst effektiven Immissionsschutzes. Genehmigungsbedürftig sind damit zunächst alle diejenigen Betriebseinheiten, die erforderlich sind, um den eigentlichen Betriebszweck zu erreichen; das war schon Stand der Erkenntnis zu § 16 der Gewerbeordnung (vgl. PrOVG, GewA 12, 574 [580]). Hinzu kommen aber auch die sog. Nebeneinrichtungen, die im Hinblick auf den primär verfolgten Betriebszweck keinen in einem engeren technischen Sinn notwendigen Verfahrensschritt zum Gegenstand haben, aber doch auf diesen Zweck hin ausgerichtet sind und damit eine im Verhältnis zur Haupteinrichtung dienende und insoweit untergeordnete Funktion haben. Sie müssen demgemäß mit dem eigentlichen Anlagekern in einem betrieblichen und darüber hinaus auch in einem räumlichen Zusammenhang stehen und für das Emissionsverhalten oder die Sicherheit der Anlage Bedeutung haben können.

Da im vorliegenden Fall vom Betriebszweck nur die Bereitstellung von Kühlwasser, nicht aber dessen Erzeugung erforderlich ist, stellt das geplante zentrale Rückkühlwerk, weil es nach dem Genehmigungsantrag kein integrierter Bestandteil der eigentlichen Produktionsanlagen ist, weder eine notwendige Betriebseinheit dar, noch ist es Teil einer solchen; es kann daher zum genehmigungsbedürftigen Anlagenbereich nur als Nebeneinrichtung gehören. Die hierfür kennzeichnenden Merkmale sind - was keiner näheren Darlegung bedarf - jedenfalls dann ohne weiteres gegeben, wenn die Betriebsstätte der Klägerin in Leverkusen (oder ein wesentlicher, das Rückkühlwerk und die daran anzuschließenden Produktionseinheiten mitumfassender Bereich davon) die genehmigungsbedürftige Anlage im Sinne von § 2 Nr. 17 4. BImSchV darstellt. Diese Frage läßt sich nicht mit dem Hinweis auf die Verwendung des Wortes "Fabrik" in § 2 Nr. 17 4. BImSchV bejahen. Dieser Begriff zwingt nicht zu dem Schluß, es müsse auf die Betriebsstätte im Sinne von § 3 Abs. 5 Nr. 1 BImSchG mit der Folge abgestellt werden, daß große Werkskomplexe der chemischen Industrie mit einer Vielzahl unterschiedlicher Produktionseinheiten notwendigerweise nur eine genehmigungsbedürftige Anlage darstellen. Der Verordnungsgeber wollte vielmehr nur klarstellen, daß kleinere Anlagen, wie chemische Laboratorien und Versuchsanlagen, nicht unter die Genehmigungspflicht fallen (vgl. BR-Drucks. 650/74 S. 10); demgemäß hat er in § 2 Nr. 17 4. BImSchV der "Fabrik" die "Fabrikationsanlage" gegenübergestellt. Unter diesen Umständen bilden mehrere Fabrikationsanlagen nur dann eine Fabrik im Sinne der in Rede stehenden Vorschrift, wenn sie organisatorisch und betriebstechnisch (z.B. im Hinblick auf Einsatzstoffe und Produktionsabläufe) in einer Weise miteinander verbunden sind, die es nach der Verkehrsanschauung rechtfertigt, sie als eine einheitliche Anlage, die nach einem übergreifenden - möglicherweise erst im Laufe der Zeit entwickelten - Konzept betrieben wird. erscheinen zu lassen. Ob dies hier zutrifft, kann der Senat nicht entscheiden, da es insoweit an den erforderlichen tatsächlichen Feststellungen fehlt.

Das geplante Rückkühlwerk mag auch dann noch als Nebeneinrichtung in dem erwähnten Sinne anzusehen sein, wenn - wie das Berufungsgericht meint - die Blöcke M und R als genehmigungsbedürftige Anlagen anzusehen sind. Der Begriff der Nebeneinrichtung schließt nämlich nicht aus, daß eine solche Einrichtung mehreren genehmigungsbedürftigen Anlagen gemeinsam zugeordnet sein kann und in bezug auf alle diese Anlagen die damit verbundenen typischen Merkmale erfüllt. Die Grenze einer solchen Betrachtungsweise ist aber dort erreicht, wo eine Einrichtung nach Art und Auslegung eine Vielzahl einzelner chemischer Fabrikationsanlagen im Sinne von § 2 Nr. 17 4. BImSchV versorgen soll und damit notwendigerweise in ihrer technischen und betrieblichen Organisation sowie nach Größe und Umfang nicht mehr auf die einzelne Fabrikationsanlage ausgerichtet ist. Die Feststellungen des Berufungsgerichts lassen es als möglich erscheinen, daß das geplante Rückkühlwerk eine solche betrieblich verselbständigte Einrichtung darstellt, deren Zuordnung zu einzelnen genehmigungsbedürftigen Anlagen unter dem Blick einer bloßen Hilfs- oder Zubehörsfunktion nicht mehr gerechtfertigt erscheint. In diesem Falle ist es eine selbständige Einheit, die mit den zu versorgenden genehmigungsbedürftigen Anlagen nur in einem mit einem Fremdbezug vergleichbaren Verbund steht. Das reicht für die Annahme einer Nebeneinrichtung nicht aus. Anderenfalls würde vermittels dieses Begriffes der Kreis der genehmigungsbedürftigen Anlagen über den in § 2 4. BImSchV aufgeführten Katalog hinaus erweitert.

Die hiervon abweichende Auffassung des Oberbundesanwalts ist offenbar von der Befürchtung getragen, daß auf diese Weise wesentliche, für die Sicherheit der genehmigungsbedürftigen Anlage notwendige Voraussetzungen im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren ungeprüft bleiben könnten. Dieses Bedenken teilt der erkennende Senat nicht. Ob das Kühlwasser für eine genehmigungsbedürftige Anlage von einer zugehörigen Nebeneinrichtung erzeugt oder über eine selbständige Versorgungseinheit zur Verfügung gestellt wird, mag mit unterschiedlichen Sicherheitsrisiken verbunden sein und demgemäß auch zu unterschiedlichen Anforderungen an die Errichtung oder den Betrieb der genehmrigungsbedürftigen Anlage führen. Die Genehmigungsvoraussetzungen bleiben in beiden Fällen dieselben. Auch wenn die zentrale Versorgungseinrichtung als solche immissionsschutzrechtlich nicht genehmigungsbedürftig ist, dürfen genehmigungsbedürftige Anlagen nur angeschlossen werden, wenn feststeht, daß durch diesen Anschluß die immissionsschutzrechtlichen Anforderungen an die Errichtung und den Betrieb dieser Anlagen gewährleistet sind. Dies kann z.B. auch dadurch geschehen, daß etwaigen, mit dem Anschluß verbundenen Risiken durch Maßnahmen an der zentralen Versorgungseinrichtung begegnet wird; solche Maßnahmen können über Nebenbestimmungen gemäß § 12 BImSchG zum Genehmigungsinhalt gemacht werden.

3.

Unter diesen Umständen kann hier die nähere Bestimmung dessen, was als genehmigungsbedürftige Anlage im Sinne von § 2 Nr. 17 4. BImSchV anzusehen sei, nur offenbleiben, falls das geplante zentrale Rückkühlwerk auch dann einer Änderungsgenehmigung nach § 15 Abs. 1 BImSchG nicht bedarf, wenn es als Nebeneinrichtung einer genehmigungsbedürftigen Anlage anzusehen sein sollte. Die Revision sieht diese Voraussetzung als gegeben an, weil sie der Meinung ist, daß eine mit der Errichtung des Rückkühlwerks verbundene Änderung einer genehmigungsbedürftigen Anlage Jedenfalls nicht wesentlich im Sinne der genannten Vorschrift sei; eine damit einhergehende Minderung des Sicherheitsstandards in der chemischen Fabrikation sei "schlechterdings ausgeschlossen"; in Zusammenhang damit erhebt die Revision eine Aufklärungsrüge. Der Senat kann dem nicht folgen. Dem Vorbringen der Revision liegt die Auffassung zugrunde, daß eine Änderung dann nicht wesentlich im Sinne von § 15 Abs. 1 BImSchG sei, wenn das geplante Vorhaben keine Beeinträchtigung der immissionsschutzrechtlichen Schutzgüter zur Folge habe. Dies führt jedoch, wie sich aus § 15 Abs. 2 BImSchG ergibt, nur dazu, daß die zuständige Behörde von der Auslegung des Antrags und der Unterlagen sowie von der öffentlichen Bekanntmachung des Vorhabens absehen darf (vgl. dazu schon BVerwGE 6, 294 [295] zu § 25 GewO). Demgemäß kann die Wesentlichkeit einer Änderung nicht von der Frage abhängen, ob im konkreten Fall die Schutzgüter des Bundes-Immissionsschutzgesetzes tatsächlich beeinträchtigt sein können oder nicht. Entscheidend ist vielmehr, ob eine Änderung Anlaß zu einer erneuten Prüfung der Genehmigungsfrage gibt (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Februar 1977 - BVerwG 4 C 9.75 - GewArch 1977, 168 [170]); dies aber geschieht unabhängig davon, ob durch sie im Einzelfall das Sicherheitsniveau verbessert oder verschlechtert wird. Nicht das Ergebnis der Prüfung, sondern ihr Anlaß ist also entscheidend (vgl. dazu auch Ossenbühl, DVBl. 1981, 65 [66]). Daß ein als Nebeneinrichtung zu einer chemischen Fabrik anzusehendes Rückkühlwerk für dessen Sicherheitsstandard von Bedeutung sein kann, läßt sich füglich nicht bestreiten; darauf, ob es im vorliegenden Fall tatsächlich von Bedeutung ist, kommt es nicht an; dies zu überprüfen ist vielmehr Aufgabe des Genehmigungsverfahrens nach § 15 Abs. 1 BImSchG. Das Berufungsgericht wird nunmehr aufgrund der vom Senat gegebenen Hinweise prüfen müssen, ob als Fabrik oder Fabrikationsanlage gemäß § 2 Nr. 17 4. BImSchV die gesamte Betriebsstätte der Klägerin in Leverkusen (bzw. größere Teile davon), die Blöcke M und R oder die einzelnen in diesen Blöcken zusammengefaßten Produktionseinrichtungen anzusehen sind und aufgrund der in diesem Zusammenhang zu treffenden Feststellungen zu entscheiden haben, ob das geplante Rückkühlwerk der Klägerin immissionsschutzrechtlich zu genehmigen ist oder nicht.

Abschließend weist der Senat darauf hin, daß nach den irrevisiblen Ausführungen des Berufungsgerichts nicht das beigeladene Gewerbeaufsichtsamt, sondern der Regierungspräsident Köln eine etwa erforderliche Genehmigung nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz zu erteilen hätte; demgemäß wird das Berufungsgericht im weiteren Verlauf des Verfahrens zu prüfen haben, ob nicht diese Behörde anstelle des Staatlichen Gewerbeaufsichtsamts Köln beizuladen ist.