I.

Der klagende Verein, der seit 1911 besteht, gehörte bis zum Ende des Jahres 1951 dem beigeladenen Verband als Mitglied an. Kurz nach dem Ausscheiden des Klägers beantragte der Beigeladene bei dem Kleingartenamt W., einen Zwangspachtvertrag zwischen ihm und der Grundstückseigentümerin für das Gelände anzuordnen, das die etwa 200 Mitglieder des Klägers kleingärtnerisch nutzen. Das Kleingartenamt entsprach dem Antrage.

Etwa zu der gleichen Zeit beantragte der klagende Verein die Anerkennung als gemeinnütziges Unternehmen. Diesen Antrag lehnte der beklagte Senator für Bau- und Wohnungswesen mit der Begründung ab, durch den Austritt des Klägers aus dem Zentralverband sei kein Recht auf eigene Anerkennung entstanden; wie bereits ein früherer so müsse auch der jetzige Antrag des Klägers deshalb abgelehnt werden, weil in Berlin grundsätzlich nicht einzelnen Vereinen, sondern nur den aus mehreren Vereinen zusammengeschlossenen Verbänden die Gemeinnützigkeit verliehen werde; eine Vielzahl von Vereinen erschwere deren Überwachung.

Mit der Klage hat der Kläger beantragt, die angeordnete Zwangspacht aufzuheben unter Anerkennung der kleingärtnerischen Gemeinnützigkeit für den Kläger. Das Verwaltungsgericht Berlin hat die Klage abgewiesen. Es hat sich auf den Standpunkt gestellt, der Antrag auf Anerkennung der Gemeinnützigkeit sei nicht Gegenstand des vorliegenden Verwaltungsstreitverfahrens geworden. Es sei daher unerheblich, ob dem Kläger die Gemeinnützigkeit zu Recht oder zu Unrecht versagt worden sei, in jedem Falle sei die Verfügung der Zwangspacht durch das Kleingartenamt beim Bezirksamt Wilmersdorf und ihre Bestätigung durch den Senator für Bau- und Wohnungswesen gerechtfertigt. Die gegen dieses Urteil eingelegte Berufung hat das Oberverwaltungsgericht Berlin zurückgewiesen; es hat die Revision zum Bundesverwaltungsgericht zugelassen. Das Oberverwaltungsgericht sieht als Gegenstand des Verfahrens nicht allein die Anfechtung der Verfügung des beklagten Senators für Bau- und Wohnungswesen an, mit der die Beschwerde des Klägers gegen die Anordnung der Zwangspacht zurückgewiesen wurde, sondern auch den von dem Kläger erhobenen Anspruch auf Anerkennung der Gemeinnützigkeit. Hierzu hat das Oberverwaltungsgericht den Standpunkt eingenommen, die Anerkennung sei in das pflichtgemäße Ermessen der Verwaltung gestellt. Die von dem beklagten Senator für Bau- und Wohnungswesen auch im Falle des Klägers angewandte Übung, die Gemeinnützigkeit im kleingärtnerischen Sinne nur den Bezirksverbänden der Kleingärtnervereine zuzuerkennen, sei nicht zu beanstanden. Sie verstoße weder gegen den Grundsatz der Gleichheit im Sinne des Art. 3 GG noch gegen die negative Koalitionsfreiheit im Sinne des Art. 9 GG. Da der beklagte Senator für Bau- und Wohnungswesen also den Kläger mit Recht nicht als gemeinnütziges Unternehmen anerkannt habe, so habe er auch insofern rechtmäßig gehandelt, als er den von dem Bezirksverband Wilmersdorf zwischen dem Beigeladenen und der Grundstückseigentümerin angeordneten Zwangspachtvertrag bestätigt habe.

Mit der Revision hat der klagende Verein beantragt, das Urteil des Oberverwaltungsgerichts aufzuheben und die von dem Beklagten zu 2) angeordnete Zwangspacht aufzuheben unter Anerkennung der kleingärtnerischen Gemeinnützigkeit für den Kläger durch den Beklagten zu 1). In der mündlichen Verhandlung hat der Kläger klargestellt, daß die auf Anerkennung der Gemeinnützigkeit gerichtete Vornahmeklage prinzipaliter, die gegen die Anordnung der Zwangspacht erhobene Anfechtungsklage dagegen eventualiter erhoben sei. Der Beklagte und der Beigeladene haben Zurückweisung der Revision beantragt, der Beigeladene hat überdies um eine Prüfung des Antrages des Klägers unter dem Gesichtspunkt der Klageänderung gebeten.

Der Oberbundesanwalt hat sich am Verfahren beteiligt.

II.

Der klagende Verein hat von vornherein gleichzeitig Anfechtungsklage und Vornahmeklage im Sinne der §§ 20 und 21 des Berliner Gesetzes über die Verwaltungsgerichtsbarkeit vom 8. Januar 1951 (VOBl. S. 46) erhoben. Jene ist gegen die. Anordnung der Zwangspacht, diese auf Anerkennung der Gemeinnützigkeit gerichtet. Dieser zweifache Streitgegenstand ist aus dem wiedergegebenen Wortlaut des in der Klageschrift enthaltenen Antrages ersichtlich. Darin war dem Oberverwaltungsgericht beizutreten. Beide Anträge hat der Kläger ursprünglich zugleich gestellt, es war ihm auch in der Revisionsinstanz, nicht verwehrt, eine Erklärung darüber abzugeben, über welchen Antrag das Gericht zunächst entscheiden möge. Darin ist keine Klageänderung zu erblicken. Die Reihenfolge, die der Kläger damit seinen beiden Anträgen gegeben hat, entspricht vielmehr offenkundig der Prozeßökonomie. Der Senat hat deshalb zunächst - allein - auf die Vornahmeklage entschieden. Ihr war stattzugeben, die Revision des klagenden Vereins mußte insoweit zum Erfolge führen.

In einem grundsätzlichen Urteil vom heutigen Tage in der Sache BVerwG V C 75.54 hat der Senat dahin entschieden: "Ein Verein, der die Voraussetzungen der Gemeinnützigkeit im Sinne des § 5 Abs. 1 der Kleingarten- und Kleinpachtlandordnung vom 31. Juli 1919 (RGBl. S. 1371) - KGO - erfüllt, hat einen Rechtsanspruch darauf, als gemeinnütziges Unternehmen zur Förderung des Kleingartenwesens anerkannt zu werden; von der Zugehörigkeit zu einem Verband darf die Anerkennung nicht abhängig gemacht werden." Das Urteil ist im wesentlichen wie folgt begründet:

§ 5 Abs. 1 Satz 2 der Kleingarten- und Kleinpachtlandordnung vom 31. Juli 1919 (RGBl. S. 1371) - KGO - gibt zu erkennen, daß durch § 5 Abs. 1 Satz 1 jedenfalls in die Vertragsfreiheit eingegriffen wird. Denn dort werden alle Vereinbarungen, die der hier getroffenen Regelung entgegenstehen, für nichtig erklärt. Auch die - nach bürgerlichem Recht grundsätzlich unumschränkte - Verfügungsmacht des Eigentümers wird eingeschränkt durch das Verbot, kleingärtnerisch nutzbares Land an andere als die in § 5 Abs. 1 Satz 1 genannten Zwischenpächter zu verpachten.

Die Vertragsfreiheit ist im Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland zwar nicht ausdrücklich verbrieft. Gleichwohl gilt der Grundsatz der Vertragsfreiheit als Grundrecht. Es bedurfte seiner ausdrücklichen Festlegung deshalb nicht, weil dieser Grundsatz in dem Recht auf die freie Entfaltung der Persönlichkeit bereits enthalten ist, das der Grundgesetzgeber an den Anfang des Grundrechtskataloges gestellt hat. Art. 2 Abs. 1 und Abs. 2 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 BGBl. S. 1) - GG - bestimmt darüber folgendes:

1. (1)

   Jeder hat das Recht auf die freie Entfaltung seiner Persönlichkeit, soweit er nicht die Rechte anderer verletzt und nicht gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder das Sittengesetz verstößt.

2. (2)

   Jeder hat das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit. Die Freiheit der Person ist unverletzlich. In diese Rechte darf nur auf Grund eines Gesetzes eingegriffen werden.

Durch den Soweit-Satz des Art. 2 Abs. 1 GG werden allgemeine Schranken aufgezeigt, die dem Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit innewohnen. Das Zusammenleben der Menschen läßt eine schrankenlose Entfaltung der Persönlichkeit des einzelnen nicht zu, vielmehr nur eine solche Freiheit, die dem einen die Bindung auferlegt, die Rechte des anderen zu achten. Indem diesen die gleiche Verpflichtung trifft, wird ein Verhältnis wechselseitiger Rücksichtnahme auf die Rechte und Freiheiten jedes einzelnen und damit aller gesichert. Dem Kampf aller gegen alle, der anderenfalls zu erwarten wäre, wird durch die dreifache Schranke vorgebeugt, die der Soweit-Satz des Art, 2 Abs. 1 GG nicht schafft, sondern nur bewußt macht. Dieselbe Betrachtungsweise, die hier im Hinblick auf die mögliche Verletzung der Rechte anderer angewendet worden, ist, greift auch Platz in Bezug auf die beiden anderen im Soweit-Satz des Art. 2 Abs. 1 GG bloßgelegten Schranken des Rechts auf freie. Entfaltung der Persönlichkeit: auf die Wahrung der verfassungsmäßigen Ordnung und die Beachtung des Sittengesetzes.

§ 5 Abs. 1 KGO beseitigt die aus sozialen Gründen mißbilligte Erscheinung der gewerbsmäßigen Zwischenpächter und ersetzt sie durch Unternehmen, die als gemeinnützig zur Förderung des Kleingartenwesens anerkannt sind, wobei hier von den daneben zugelassenen "Körperschaften oder Anstalten des öffentlichen Rechts" abgesehen werden kann. Ihnen allein bleibt das Recht erhalten, "Grundstücke zum Zwecke der Weiterverpachtung als Kleingärten" zu pachten. Umgekehrt ist den Grundstückseigentümern auch nur das Recht verblieben, allein ihnen "Grundstücke zum Zwecke der Weiterverpachtung als Kleingärten" zu verpachten. Dieses doppelte Verbot richtet nicht nur solche Schranken auf, die auch im Sinne des Art. 2 Abs. 1 GG in dem hier dargestellten Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit bereits gelegen wären. Es greift vielmehr über jene Schranken hinaus in dieses Recht ein.

Die Entscheidung darüber, ob ein solcher Eingriff in die Vertragsfreiheit grundgesetzlich zugelassen ist, muß vor allem aus Art. 2 Abs. 2 GG gefolgert werden. Nach dessen Satz 3 darf in die hier genannten Rechte - das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit sowie die als unverletzlich bezeichnete Freiheit der Person - "nur auf Grund eines Gesetzes eingegriffen werden". Daraus ergibt sich, daß selbst diese hohen Rechtsgüter dem Zugriff des Gesetzgebers nicht völlig entzogen sind, der dabei freilich in jedem Falle die Schranken des Art. 19 Abs. 2 GG innehalten muß, die ihm verbieten, ein Grundrecht in seinem Wesensgehalt anzutasten. Den in Art. 2 Abs. 2 GG genannten elementaren Rechtsgütern ist das Prinzip der Vertragsfreiheit unterlegen, ihnen gegenüber ist seine Bedeutung geringer, wenn auch die Vertragsfreiheit geeignet ist, der Entfaltung der Persönlichkeit zumal im Wirtschaftsverkehr zu dienen und sie nachhaltig zu fördern. Diese Erwägung zwingt (a maiore ad minus) zu dem Schluß, daß innerhalb der Schranken des Art. 19 Abs. 2 GG der Gesetzgeber im sozialen Rechtsstaat (Art. 20 Abs. 1 und Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG) auch zu Eingriffen in die Vertragsfreiheit befugt ist.

Der hier zur Rede stehende scharfe Eingriff tastet das Grundrecht der freien Entfaltung der Persönlichkeit und die darin beschlossene Vertragsfreiheit nicht im Wesensgehalt an, so daß nicht von vornherein die Weitergeltung des § 5 Abs. 1 KGO unter dem Gesichtspunkt des Art. 123 Abs. 1 GG in Abrede gestellt werden kann.

Zu demselben Ergebnis muß man auf Grund der Art. 14 und 15 GG gelangen, wenn man das in § 5 Abs. 1 KGO an die Grundstückseigentümer gerichtete Verbot als einen Eingriff in das Eigentum betrachtet. Nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG werden Inhalt und Schranken des Eigentums durch die Gesetze bestimmt; nach Art. 15 GG ist sogar die Vergesellschaftung von Grund und Boden zulässig. Wenn beachtet wird, daß durch § 5 Abs. 1 KGO dem Grundstückseigentümer nur für einen begrenzten wirtschaftlichen Bereich - nämlich die Anlegung von Kleingärten - und nur in ganz bestimmter rechtlicher Beziehung - nämlich hinsichtlich der Verpachtung solchen Landes zum Zwecke der Weiterverpachtung - Beschränkungen auferlegt werden, und wenn weiter beachtet wird, daß diese Beschränkungen alle Grundstückseigentümer gleichmäßig treffen, dann ist zu erkennen, daß es sich hier nur um solche Schranken des Eigentums handelt, wie sie durch Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG dem Gesetzgeber zur Disposition gestellt werden.

Die Auslegung des § 5 Abs. 1 KGO muß von den folgenden Tatsachen ausgehen: Das Reichsgesetz sagt selbst nichts darüber, an welche Voraussetzungen die Anerkennung der Gemeinnützigkeit geknüpft sein soll. Im Gebiet des ehemaligen. Freistaates Preußen, in dem der hier vorliegende Rechtsstreit sich abspielt, fehlt es auch völlig an landesgesetzlichen Ausführungsvorschriften. Es muß daher auf den Zweck der hier fraglichen Bestimmung zurückgegriffen werden. Neben dem Preisschutz (vgl. § 1 und § 2 KGO) und dem Kündigungsschutz (vgl. früher § 3 KGO und neuerdings Abschn. I der Verordnung über Kündigungsschutz und andere kleingartenrechtliche Vorschriften in der Fassung vom 15. Dezember 1944, RGBl. I S. 347) bietet § 5 Abs. 1 KGO einen Leitgedanken der Neuregelung dar. Diesen hat der Gesetzgeber ausgesprochen, um "das leidige System der Generalpächter" auszuscheiden. Weder die Entstehungsgeschichte, der die hier soeben angeführten Worte entnommen sind, noch der Sinn oder gar der Wortlaut des Gesetzes lassen die Deutung zu, daß mit der Bestimmung des § 5 Abs. 1 KGO weitergehende Ziele verfolgt worden seien. Das Gesetz bietet keinen Anhaltspunkt dafür, daß es sich die Förderung der landwirtschaftlichen Erzeugung (in einem weiteren Wortsinn) oder des kleingärtnerischen Verbandswesens zum Ziele gesetzt hätte. Diesem war nach dem Erlaß des Gesetzes eine günstige Entwicklung mit dem Ergebnis beschieden, daß es im früheren Reichsgebiet bezw. im Bundesgebiet zum Aufbau einer umfassenden, straff gefügten, leistungsfähigen Organisation gekommen ist. Diese Entwicklung kann indessen nur als Ausdruck der Einsicht der Beteiligten in die Vorteile einer solchen Verbandsbildung angesehen und anerkannt werden, nicht aber als die Folge eines bereits von dem Gesetzgeber ausgesprochenen diesbezüglichen Gebotes, also einer Verpflichtung zur Verbandszugehörigkeit mit der Folge, daß anderenfalls die Gemeinnützigkeit nicht (länger) anerkannt, werden könne.

Die Auslegung des §.5 Abs. 1 KGO, welche - allein - die Rechtslage unter der Geltung des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland berücksichtigt, führt vielmehr zu dem folgenden Ergebnis: Der Rechtsstaat der Gegenwart offenbart und bewährt sein Wesen gerade auch darin, daß er dem Bürger gegenüber der öffentlichen Gewalt im Zweifel Rechtsansprüche einräumt. Das hat der erkennende Senat in dem grundsätzlichen Urteil vom 24. Juni 1954 (NJW 1954 S. 1541 = JZ 1954 S. 757 = MdR 1954 S. 698 = DVBl. 1954 S. 704 = DÖV 1954 S. 620) näher ausgeführt, in dem er einen Rechtsanspruch auf Fürsorge grundsätzlich anerkannt hat. Die dort angestellten Erwägungen greifen auch hier Platz. Eine gesetzliche Regelung, die der Verwaltung ein Handeln nach ihrem freien Ermessen selbst dann gestattet, wenn alle tatbestandsmäßigen Voraussetzungen für ein solches Handeln erfüllt sind, müßte daher den dahin gerichteten Willen eindeutig zum Ausdruck bringen. Anderenfalls spricht eine Vermutung dafür, daß die Behörde in solchem Falle gebunden ist. Diese Vermutung greift hier Platz. Sie hat ihren besonderen Grund in dem Wortlaut des Gesetzes selbst, das in § 5 Abs. 1 Satz 1 KGO von einer "Anerkennung" der Gemeinnützigkeit, nicht aber einer "Verleihung" oder auch einer "Zuerkennung" spricht. Diese Wortwahl läßt darauf schließen, daß nach dem Gesetz ein jedes Unternehmen, das die Voraussetzungen der Gemeinnützigkeit erfüllt, als gemeinnützig anzuerkennen ist. In Übereinstimmung mit dem Oberverwaltungsgericht Münster legt daher der Senat § 5 Abs. 1 Satz 1 KGO im Gegensatz zu dem in der vorliegenden Streitsache angefochtenen Urteil dahin aus, daß ein gemeinnütziges Unternehmen zur Förderung des Kleingartenwesens einen Rechtsanspruch darauf hat, als ein solches auch anerkannt zu werden.

Wollte man § 5 Abs. 1 Satz 1 KGO anders auslegen, also den gemeinnützigen Unternehmen zur Förderung des Kleingartenwesens einen Rechtsanspruch auf Anerkennung versagen, wie es das Oberverwaltungsgericht Berlin getan hat, dann tauchten jedenfalls gegenwärtig schon im Hinblick auf den gemäß Art. 1 Abs. 3 GG Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung bindenden Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 GG verfassungsrechtliche Bedenken auf, die wohl nicht zu überwinden wären.

Die vorstehend wiedergegebenen Ausführungen des grundsätzlichen Urteils vom heutigen Tage gelten entsprechend auch für die hier notwendige Entscheidung. Der Senat hat die Auffassung, daß § 5 Abs. 1 KGO zwar noch gültig ist, jedoch allein in einer bestimmten Auslegung, die nämlich einem Verein, der gemeinnützig ist, einen Rechtsanspruch auf Anerkennung zuspricht, auf den Grundrechtsteil (Abschn. I) des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland gestützt. Dieselbe Auslegung kommt auch dem hier klagenden Verein zugute. Kraft Anordnung der Alliierten Kommandantura Berlin vom 29. August 1950 sind zwar die Absätze 2 und 3 des Art. 1 der Verfassung von Berlin vom 1. September 1950 (VOBl. I S. 433) "zurückgestellt", die dahin lauten: "(2) Berlin ist ein Land der Bundesrepublik Deutschland. (3) Grundgesetz und Gesetze der Bundesrepublik Deutschland sind für Berlin bindend." Dennoch gilt der Grundrechtsteil des Bonner Grundgesetzes auch in West-Berlin. Dahin hat das Bundesverfassungsgericht durch Beschluß vom 25. Oktober 1951 entschieden (Entsch. 1, 70), und dieser Entscheidung hat sich auch der erkennende Senat ohne Bedenken angeschlossen.

Den Antrag auf Anerkennung der Gemeinnützigkeit, den der klagende Verein gestellt hatte, hat die Verwaltungsbehörde im vorliegenden Falle schlechthin, ohne Prüfung der Gemeinnützigkeit, mit der Begründung abgelehnt, daß in Berlin grundsätzlich nicht einzelnen Vereinen, sondern nur den aus mehreren Vereinen gebildeten Verbänden - und zwar jeweils den Bezirksverbänden - die Gemeinnützigkeit zuerkannt werde. Diese Praxis besteht in Berlin seit Jahrzehnten; vgl. hierzu Kaisenberg, Handbuch des deutschen Kleingartenrechts, Anm. C II b Nr. 16 a.E. zu § 5 KGO. Für eine solche Praxis ist jedoch schlechterdings keine gesetzliche Grundlage gegeben. Es mag zur Verwaltungsvereinfachung beitragen, wenn die zuständige Behörde nur mit einigen wenigen Bezirksverbänden zu tun hat, dabei entspricht ihre Zahl etwa der Zahl der Bezirksämter Berlins; vgl. Art. 4 Abs. 2 der Verfassung von Berlin. Mit dieser Begründung kann indessen der Rechtsanspruch auf Anerkennung, wie er sich aus dem Gesetz für gemeinnützige Unternehmen zur Förderung des Kleingartenwesens ergibt, nicht vereitelt werden. Es waren daher Erwägungen entbehrlich in der Hinsicht, inwiefern insbesondere alte - zahlreiche Mitglieder umfassende - Vereine der laufenden Überwachung von Amts wegen bedürfen.

Nach alledem waren unter Änderung der Urteile der Vorinstanzen sämtliche Bescheide des Beklagten aufzuheben, mit denen er den Antrag auf Anerkennung der Gemeinnützigkeit des klagenden Vereins abgelehnt hatte, der Revisionsbeklagte war für verpflichtet zu erklären, über den Antrag des Klägers auf Anerkennung der Gemeinnützigkeit gemäß den Gründen dieses Urteils erneut zu entscheiden. Anders als in dem Falle, über den in dem grundsätzlichen Urteil vom heutigen Tage entschieden worden ist, haben weder die Vorinstanzen noch die zuständigen Behörden in diesem Falle bisher Erwägungen darüber angestellt, ob der klagende Verein die Voraussetzungen der Gemeinnützigkeit erfüllt. Deshalb ist die vorliegende Verwaltungsstreitsache auch hinsichtlich der Vornahmeklage noch nicht in jeder Beziehung spruchreif.

Die Entscheidung über die Kosten des Verfahrens war der Schlußentscheidung vorzubehalten, deren es im Hinblick auf den noch nicht erledigten Teil des Prozesses - die gegen die Anordnung der Zwangspacht gerichtete Anfechtungsklage - noch bedarf.