Bundesfinanzhof
Urt. v. 09.06.1970, Az.: VII K 34/67

II.

Die Klage hat Erfolg.

1.

Bei den einen Abgabenerlaß bzw. eine -erstattung aus Billigkeitsgründen ablehnenden Bescheiden der Finanzverwaltungsbehörden handelt es sich um Ermessensentscheidungen. Sie können von den Steuergerichten daraufhin nachgeprüft werden, ob sie deshalb rechtswidrig sind, weil die durch das Gesetz der Ermessensausübung gesetzten Grenzen überschritten wurden oder von dem Ermessen in einer dem Zwecke der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht wurde (§ 102 FGO). Diese Prüfung ergibt im Streitfall, daß die Ablehnung der beantragten Billigkeitsmaßnahme aus den vom BdF dafür angeführten Gründen sachlich nicht vertretbar ist und insofern von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht wurde.

Der Beklagte hat nämlich seine Entscheidung im wesentlichen auf die Erwägung gestützt, daß in der ordnungsgemäßen Erhebung von Eingangsabgaben auf Grund eines unanfechtbaren Abgabenbescheides keine unbillige Härte liege. Er ist dabei, wie seiner Klageerwiderung zu entnehmen ist, davon ausgegangen, daß die Abschöpfung bei der Abfertigung des von der Klägerin eingeführten Maises in zutreffender Höhe erhoben worden sei. Zwischen der vom VG Frankfurt für rechtswidrig erklärten Ablehnung der von der Klägerin am 1. Oktober 1963 zum Abschöpfungssatz 0 DM beantragten Einfuhrlizenz durch die EVSt und der Erhebung der Abschöpfung durch die Zollstellen sieht der BdF keinen rechtlichen Zusammenhang, da die Zollabfertigung auf Grund von später neu beantragten Einfuhrgenehmigungen erfolgt sei.

Diese, der angefochtenen Ermessenentscheidung des Beklagten zugrunde liegende rechtliche Beurteilung der verschiedenen, mit der Erhebung der Abschöpfung für den von der Klägerin eingeführten Mais zusammenhängenden Vorgänge ist unzutreffend.

Es ist zwar richtig, daß die Erhebung einer Abschöpfung für den eingeführten Mais im Zeitpunkt der Abfertigung rechtmäßig war und die darüber erteilten Abgabenbescheide unanfechtbar geworden waren. Der Beklagte verkennt aber, daß mit der Rechtskraft des Urteils des VG Frankfurt vom 20. März 1964 nachträglich ein für die Entstehung der Abschöpfungsschuld maßgebendes Merkmal weggefallen ist und infolgedessen die mit der Erhebung dieser Abgabe befaßten Behörden verpflichtet waren, die von ihnen erlassenen Bescheide von Amts wegen zu ändern.

2.

Die Festsetzung der Abschöpfung erfolgte im Streitfall stufenweise durch zwei voneinander getrennte Verwaltungsakte verschiedener Behörden. Die EVSt setzte in den der Klägerin erteilten Einfuhrlizenzen zunächst die Höhe des Abschöpfungssatzes fest. Bei der späteren Einfuhr des Maises wurde vom ZA der sich unter Anwendung dieses im voraus festgesetzten Satzes ergebende Abschöpfungsbetrag berechnet und erhoben.

Dieses Verfahren hatte seine Grundlage in Art. 17 Nr. 2 VO (EWG) 19/62 und Art. 2 der Verordnung EWG Nr. 31/63 vom 2. April 1963 (VO - EWG - 31/63 - ABlEG 1963, 1225, BZBl 1963, 701 -) sowie den dazu ergangenen deutschen Ausführungsgesetzen (DurchfG EWG Getr. und Abschöpfungserhebungsgesetz vom 25. Juli 1962 - ABG, BGBl I, 453, BZBl 1962, 650). Danach entsprach der Abschöpfungsbetrag, der für eine der EWG-Getreidemarktordnung unterliegende Ware erhoben wurde, grundsätzlich dem am Tage der Einfuhr geltenden Abschöpfungsbetrag. Jedoch wurde auf Grund eines bei Beantragung der Einfuhrlizenz zu stellenden Antrags der Abschöpfungsbetrag angewandt, der am Tage der Vorlage des Antrags auf Erteilung der Einfuhrlizenz galt und der bei Einfuhren aus einem Mitgliedsland unter Umständen in Abhängigkeit von den im Einfuhrmonat geltenden Schwellenpreisen zu berichtigen war. In diesem Falle hatte die EVSt den Abschöpfungssatz in der Einfuhrlizenz im voraus festzusetzen und diese Festsetzung war für die Bemessung der Abschöpfungsschuld durch die Zollstelle bindend, soweit die betreffende Ware während der Gültigkeitsdauer der Lizenz eingeführt wurde (§ 4 Abs. 5 AbG a.F.).

Aus dieser Regelung ergibt sich, daß der Einführer durch seinen Antrag auf Vorausfestsetzung der Abschöpfung in der Einfuhrlizenz einen Rechtsanspruch darauf erwarb, daß bei der späteren Einfuhr des Getreides der am Tage der Antragstellung geltende, gff. berichtigte Abschöpfungssatz angewandt wurde. Die Verwirklichung dieses Anspruchs erfolgte in den bereits erwähnten zwei Stufen. Zunächst fand er seine Anerkennung durch die EVSt in der Form der Vorausfestsetzung des begehrten Abschöpfungssatzes in der Einfuhrlizenz; sodann wandte das ZA den von der EVSt festgesetzten Abschöpfungssatz bei der Abfertigung der auf Grund der Einfuhrlizenz eingeführten Ware an.

3.

Für den Streitfall bedeutet dies, daß die Klägerin durch ihren Antrag vom 1. Oktober 1963 einen Rechtsanspruch auf Anwendung des am Tage der Antragstellung geltenden Abschöpfungssatzes 0 DM auf die von ihr zur Einfuhr vorgesehenen 1 500 t Mais erworben hatte. Die von der Bundesregierung am 2. Oktober 1963 angeordnete, vom VG Frankfurt für rechtsunwirksam angesehene Einfuhrsperre ließ diesen Anspruch der Klägerin, wie durch das Urteil des genannten Gerichts vom 20. März 1964 mit bindender Wirkung für die Beteiligten festgestellt wurde, unberührt.

Gleichwohl war die Klägerin infolge des Bescheids der EVSt vom 3. Oktober 1963, durch welchen diese die Erteilung der beantragten Lizenz abgelehnt hatte, gehindert, ihren Anspruch auf Freistellung des einzuführenden Maises von der Abschöpfung zu verwirklichen. Daran änderte es auch nichts, daß sie gegen den ablehnenden Verwaltungsakt der EVSt Widerspruch und Klage erhoben hatte und dieser infolgedessen unter dem Vorbehalt der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung über seine Rechtmäßigkeit stand. Denn um ihren Anspruch bei der Einfuhr der Ware geltend machen zu können, bedurfte es, wie oben ausgeführt, seiner vorherigen Anerkennung durch die Vorausfestsetzung des Abschöpfungssatzes 0 DM in einer Einfuhrlizenz. Das konnte die Klägerin aber erst auf Grund eines ihrer Anfechtungsklage stattgebenden Urteils erreichen.

4.

Die Ablehnung ihres Lizenzantrags durch die EVSt hatte aber noch die weitere Folge, daß die Klägerin auch nicht im Besitz der nach der Europäischen Marktordnung für die Einfuhr des Maises erforderlichen Einfuhrlizenz war. Um nun aber den von ihr in Frankreich gekauften Mais - unabhängig von seiner abschöpfungsrechtlichen Behandlung - jedenfalls zu dem vorgesehenen Termin einführen zu können, stellte die Klägerin deshalb im Dezember 1963 und Januar 1964 für diese Ware neue Lizenzanträge. Diesen gab die EVSt nunmehr statt, wobei sie die Abschöpfungssätze in der sich aus dem Zeitpunkt der erneuten Antragstellung ergebenden Höhe im voraus festsetzte. Die Klägerin führte daraufhin auf Grund dieser Lizenzen den Mais ein und die Zollstellen erhoben dafür die sich aus der Vorausfestsetzung durch die EVSt ergebenden Abschöpfungen.

Dieses Vorgehen der Klägerin hatte jedoch entgegen der Ansicht des Beklagten nicht zur Folge, daß sich die Höhe der von ihr geschuldeten Abschöpfung ausschließlich und endgültig nach den Sätzen richtet, die am Tage der Stellung der neuen Lizenzanträge galten, und daß ihr ursprünglicher Lizenzantrag und der Ausgang des über seine Ablehnung schwebenden verwaltungsgerichtlichen Verfahrens dafür bedeutungslos geworden wären.

Durch die Stellung neuer Lizenzanträge für den einzuführenden Mais im Dezember 1963 hatte nämlich die Klägerin ihren, durch den ursprünglichen Antrag vom 1. Oktober 1963 erworbenen Anspruch auf Anwendung des Abschöpfungssatzes 0 DM nicht verloren. Denn sie hatte damit weder ihren alten Antrag zurückgenommen noch war dieser sonstwie gegenstandslos geworden. Das ergibt sich daraus, daß die Klägerin gegen die Ablehnung dieses früheren Antrags den Rechtsweg beschritten und damit zu erkennen gegeben hatte, daß sie an den hierdurch erworbenen Ansprüchen festhalten wolle. Zudem hatte sie in einem ihren neuen Anträgen beigefügten Begleitschreiben darauf hingewiesen, daß sich die beantragten Lizenzen auf die von ihr am 1. Oktober 1963 gekauften Maismengen bezögen. Ihre neuen Anträge sind infolgedessen dahin auszulegen, daß sie vorbehaltlich des Ausgangs des damals vor dem VG Frankfurt wegen der Ablehnung ihres ursprünglichen Antrags schwebenden Rechtsstreits gestellt wurden, und daß für den Fall ihres Obsiegens dieser ursprüngliche Antrag für die Vorausfestsetzung der Abschöpfung maßgebend sein sollte.

Gegen die Zulässigkeit eines derartigen Vorbehalts in einem Lizenzantrag bestehen keine rechtlichen Bedenken.

Einerseits bildet nämlich ein in dieser Form gestellter Lizenzantrag eine ausreichende verfahrensrechtliche Grundlage für die Erteilung der Einfuhrgenehmigung. Denn der durch den Vorbehalt verursachte rechtliche Schwebezustand betrifft lediglich die Erhebung der Abschöpfung; dagegen bleibt der für die Einfuhrgenehmigung als solche maßgebliche Inhalt des Einfuhrgeschäfts unberührt.

Auf der anderen Seite stellt ein solcher Vorbehalt für den Einführer in Fällen der vorliegenden Art die einzige rechtliche Möglichkeit dar, die für die fristgerechte Einfuhr einer Ware notwendige Einfuhrgenehmigung rechtzeitig zu erlangen, ohne zugleich seine, auf Grund seines früheren Antrags erworbenen abschöpfungsrechtlichen Ansprüche aufgeben zu müssen. Denn der Einführer kann zwar einen abgelehnten Lizenzantrag jederzeit erneuern, wenn der Grund für die Versagung der Einfuhrgenehmigung durch die EVSt später wegfällt. Dadurch kann er sein Recht auf Durchführung der von ihm beabsichtigten Wareneinfuhr verwirklichen, ohne daß er die Ablehnung seines ursprünglichen Lizenzantrags anzufechten braucht. Anders verhält es sich jedoch mit der abschöpfungsrechtlichen Seite der Einfuhr. Denn durch die Art, in der das Gesetz die Vorausfestsetzung der Abschöpfung an die Einfuhrlizenz gekoppelt hat, beinhaltet deren Versagung durch die EVSt notwendigerweise zugleich die Zurückweisung eines vom Einführer gestellten Antrags auf Vorausfestsetzung der Abschöpfung. Das bedeutet aber, daß in diesem Falle mit der Unanfechtbarkeit des den Lizenzantrag ablehnenden Bescheids für die Beteiligten verbindlich feststehen würde, daß der Einführer durch diesen Antrag keinen Anspruch auf Anwendung des am Tage der Antragstellung geltenden Abschöpfungssatzes erlangt habe. Durch einen neuen Lizenzantrag würde er deshalb nur einen Anspruch darauf erwerben können, daß für die einzuführende Ware der am Tage der erneuten Antragstellung geltende Abschöpfungssatz angewandt wird.

Infolgedessen kann der Einführer seine Rechte gegenüber der rechtswidrigen Ablehnung eines Lizenzantrags durch die EVSt nur dann in sinnvoller Weise wahren, wenn er die Möglichkeit hat, sowohl die verfahrensrechtlichen Voraussetzungen für die Einfuhr der Ware alsbald - durch Erneuerung seines Lizenzantrags - zu schaffen, als auch davon unabhängig seine durch den ursprünglichen Antrag erworbenen abschöpfungsrechtlichen Ansprüche - durch Anfechtung des ablehnenden Bescheids der EVSt - zu verwirklichen. Dies kann durch einen in dem neuen Lizenzantrag gemachten Vorbehalt in dem oben erörterten Sinne erreicht werden, und es ist nach Ansicht des Senats nicht einzusehen, weshalb dem Einführer dieser Weg verwehrt sein sollte. Die bloße formelle Verbindung der Vorausfestsetzung der Abschöpfung mit der Erteilung der Einfuhrlizenz, wie sie das Gesetz geregelt hat, vermag eine Beschränkung der Rechte des Einführers in dieser Hinsicht nicht zu rechtfertigen. Aber auch sonst lassen weder die Vorschriften des Europäischen Marktordnungsrechts noch die dazu ergangenen ergänzenden nationalen Bestimmungen einen einleuchtenden rechtlichen Grund erkennen, welcher der Zulassung eines solchen Vorbehalts entgegenstünde.

5.

Waren danach aber die von der Klägerin im Dezember 1963 und Januar 1964 eingereichten neuen Lizenzanträge in rechtlich zulässiger Weise unter dem Vorbehalt ihrer, durch den ursprünglichen Antrag vom 1. Oktober 1963 erworbenen abschöpfungsrechtlichen Ansprüche gestellt, so konnte das Urteil des VG Frankfurt vom 20. März 1964 auf die in den Einfuhrlizenzen der EVSt hinsichtlich der Abschöpfungspflicht des inzwischen eingeführten Maises getroffene rechtliche Regelung nicht ohne Einfluß bleiben. Durch diese Entscheidung ist der Klage der Einführerin stattgegeben und die Ablehnung ihres ersten Lizenzantrags durch die EVSt für rechtswidrig erklärt worden. Mit der Rechtskraft des verwaltungsgerichtlichen Urteils ist deshalb der Schwebezustand beendet worden, der wegen des in den neuen Lizenzanträgen erklärten Vorbehalts bestanden hatte, und zwar in der Weise, daß für den auf die Maiseinfuhren der Klägerin anzuwendenden Abschöpfungssatz anstelle der Lizenzanträge vom 27. Dezember 1963 und 16. Januar 1964 rückwirkend und endgültig der am 1. Oktober 1963 gestellte Antrag maßgebend wurde. Das bedeutet, daß die Klägerin nunmehr Anspruch darauf hatte, daß der von ihr auf Grund der Einfuhrlizenzen der EVSt vom 30. Dezember 1963 und 17. Januar 1964 eingeführte Mais von der Abschöpfung freigestellt würde. Die in den genannten Lizenzen enthaltenen Festsetzungen der Abschöpfungssätze erwiesen sich damit als unrichtig und die EVSt wäre infolgedessen verpflichtet gewesen, sie gemäß § 4 Abs. 3 Nr. 2 StAnpG von Amts wegen zu ändern.

Diese Vorschrift gilt, wie sich aus § 2 Abs. 1 AbG ergibt, auch für die Erhebungen von Abschöpfungen. Nun ist zwar die Vorausfestsetzung des Abschöpfungssatzes nicht unmittelbar im AbG geregelt, sondern hatte sie ihre rechtliche Grundlage für den im Streitfall in Betracht kommenden Zeitraum in der VO (EWG) 31/63 sowie in dem DurchfG EWG Getr und obliegt sie ferner nicht den Zollbehörden, sondern der EVSt. Gleichwohl bildet sie aber einen Teil der Abschöpfungsfestsetzung, nämlich die Feststellung eines einzelnen Merkmals für die Höhe der Abschöpfungsschuld. Der Umstand, daß dieser Teil der Abschöpfungsfestsetzung unter bestimmten Voraussetzungen in einem selbständigen Verfahren, vor einer anderen Behörde und durch gesonderten Verwaltungsakt vorweggenommen wird, kann es aber nicht rechtfertigen, ihn hinsichtlich seiner Änderung im Falle des nachträglichen Wegfalls eines für die Erhebung der Abschöpfung maßgebenden Merkmals anders zu behandeln als die Abschöpfungsbescheide der Zollstellen.

Der danach auf die Vorausfestsetzung des Abschöpfungssatzes in einer Einfuhrlizenz anwendbare § 4 Abs. 3 Nr. 2 StAnpG war im Streitfall erfüllt. Denn die Höhe des Abschöpfungssatzes, der auf die Maiseinfuhren der Klägerin anzuwenden war, hing von dem Zeitpunkt ab, in welchem der den Einfuhrlizenzen zugrunde liegende Antrag gestellt war. Dieses für die Erhebung der Abschöpfung maßgebende Merkmal hat sich aber dadurch nachträglich und mit Wirkung für die Vergangenheit geändert, daß an die Stelle der von der Klägerin unter Vorbehalt gestellten Lizenzanträge vom 27. Dezember 1963 und 16. Januar 1964 mit der Rechtskraft des Urteils des VG Frankfurt, also im Februar 1966, ihr ursprünglicher Antrag vom 1. Oktober 1963 getreten ist.

Die in den Einfuhrlizenzen der EVSt festgesetzten Abschöpfungssätze hätten deshalb auf 0 DM berichtigt werden müssen und das hätte weiter zur Folge gehabt, daß auch die Zollstellen verpflichtet gewesen wären, die von ihnen anläßlich der Einfuhr des Maises erlassenen Abschöpfungsbescheide von Amts wegen aufzuheben und die entrichteten Abgaben zu erstatten (analog § 10 Abs. 2 des DurchfG EWG Getr).

6.

Der Beklagte hat diese Auswirkungen des Urteils des VG Frankfurt vom 20. März 1964 auf die Abschöpfungsschulden der Klägerin verkannt und es infolgedessen unberücksichtigt gelassen, daß die ursprünglich erfolgten Abgabenfestsetzungen der EVSt und der Zollstellen von Amts wegen hätten berichtigt bzw. aufgehoben werden müssen. Er hat sich deshalb in seinem Bescheid vom 2. November 1967 zu Unrecht darauf berufen, daß die Einziehung einer rechtmäßig festgesetzten Abgabe für den Pflichtigen keine unbillige Härte darstellen könne. Ist aber sonach der BdF bei seiner Entscheidung über den Billigkeitsantrag von einer unzutreffenden rechtlichen Würdigung des dem Begehren der Klägerin zugrunde liegenden Sachverhalts ausgegangen, so ist die darauf beruhende Handhabung seines Ermessens fehlerhaft und verstößt insofern gegen das Gesetz. Sein Bescheid muß daher auf die Klage der Steuerpflichtigen aufgehoben werden.