Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 10.03.1967, Az.: BVerwG IV C 32.66

I.

Die Klägerin ist nach den Feststellungen des angefochtenen Urteils seit 1958 Eigentümerin eines Grundstücks an der nördlichen Seite der Straße A. F.. Das Grundstück ist etwa 20 m breit und 350 m tief. Es liegt zwischen der Eisenbahn H.-L. im Westen und dem V.-Weg im Osten, die zunächst etwa 250 m voneinander entfernt sind, jedoch in nördlicher Richtung im spitzen Winkel aufeinander zulaufen.

An der nördlichen Straßenseite steht neben dem Bahndamm ein etwa 20 bis 30 Jahre altes Wohnhaus mit Nebengebäuden; ob und wann dieses Haus genehmigt ist, konnte nicht aufgeklärt werden. Daran schließt sich eine Wiese an. Dann folgt das Grundstück der Klägerin, das eingezäunt und im vorderen Teil mit Obstbäumen und Rasen bestanden ist; im hinteren Teil befinden sich Kleingärten mit einigen Gartenlauben. Das benachbarte Eckgrundstück bis zum V.-Weg wird von einer Gärtnerei genutzt. Auf diesem Grundstück steht vorn ein eingeschossiges Doppelwohnhaus mit ausgebautem Dachgeschoß. Im rückwärtigen Grundstücksteil, jedoch mehr zum Vinnhorster Weg hin, stehen die Betriebsgebäude der Gärtnerei, mehrere aneinandergebaute große Gewächshäuser, ein Kesselhaus mit einem großen Schornstein und ein Lagerhaus.

An der südlichen Seite der Straße A. F. befinden sich neben dem Bahndamm ein größerer massiver Schuppen und zwei Tankstellen. Auf den übrigen Grundstücken werden zur Zeit Wohnhäuser errichtet; an der Straße zweigeschossige Bauten in Zeilenbauweise, dahinter viergeschossige Wohnhäuser.

Das Gelände ostwärts des V. Weges wird kleingärtnerisch genutzt; in den Kleingärten sind kleinere Bauwerke vorhanden.

Der V. Weg und die Straße A. F. haben Teerbelag. Bürgersteige sind nicht vorhanden. Westlich des Bahndamms liegt ein Kleinsiedlungsgebiet L..

Im Flächennutzungsplan der Beklagten aus dem Jahre 1955 ist das Gelände ostwärts der Eisenbahn für "Kleingärten, Erwerbsgärten" vorgesehen. Für das Gelände südlich der Straße besteht der Bebauungsplan 253 aus dem Jahre 1964, der die Bebauung vorsieht, die jetzt dort ausgeführt wird.

Die Klägerin richtete 1960 an die Beklagte eine Voranfrage wegen der Bebauung ihres Grundstücks, die der Schaffung von drei bis vier Reihenwohnhäusern und - im hinteren Grundstücksteil - einer Werkschule für Dachdeckerlehrlinge dienen sollte. Unter Berufung auf die Lage des Baugrundstücks im Außenbereich und die Zuweisung dieses Außenbereichsgebiets zur kleingärtnerischen Nutzung durch einen Flächennutzungsplan der Beklagten wurde die Voranfrage abschlägig beschieden. Im Widerspruchsverfahren beschränkte die Klägerin ihr Vorhaben auf die Errichtung eines überdachten Raumes in der Größe von 7 × 15 m, in dem im Interesse der Fortbildung der Innungsmitglieder und ihrer Betriebsangehörigen in der Verarbeitung neuer Werkstoffe Dachmodelle aufgestellt werden sollten. Der Widerspruchsbescheid bestätigte die Ablehnung des Bauvorhabens auch in der im Widerspruchsverfahren gewählten Beschränkung. Mit ihrer Klage hatte die Klägerin beim Verwaltungsgericht Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht wies auf die Berufung der Beklagten die Klage ab.

In der Begründung wird ausgeführt: Mit Recht ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, daß das Grundstück der Klägerin im Außenbereich liegt. Dies gilt nach den vom Berufungsgericht getroffenen Feststellungen auch weiter, obwohl die Bauarbeiten auf dem Gelände an der südlichen Straßenseite, die zur Zeit der Ortsbesichtigung noch andauerten, dort einen im Zusammenhang bebauten Ortsteil geschaffen haben. Dieser Ortsteil wird durch die dazwischenliegende Straße vom Grundstück der Klägerin abgegrenzt, greift also nicht auf die Nordseite der Straße über. Die an den beiden Eckpunkten der Nordseite vorhandenen Gebäude sind nicht auf die Bebauung an der Südseite bezogen, schließen an diese auch nicht in organischer weise an und können deshalb nicht in den Zusammenhang der neuen Bebauung einbezogen werden. Die für diese Würdigung wesentliche Tatsache, daß der Bebauungsplan Nr. 253 an der Straße seine Grenze findet, würde zwar allein einen tatsächlichen Bebauungszusammenhang nicht ausschließen können. Legt aber der Bebauungsplan diese Grenze fest, fällt dies zusätzlich zu den vorhandenen tatsächlichen Abgrenzungsmerkmalen gegen die Annahme eines Zusammenhangs ins Gewicht. Die auf der nördlichen Straßenseite stehenden Häuser bilden aber auch untereinander keinen Zusammenhang, so daß der Zwischenraum - in einer Breite von etwa 120 m - nicht als Baulücke angesehen werden kann. Zu den hier noch bestehenden unterschiedlichen planerischen Entwicklungsmöglichkeiten gehört auch die Nutzung für kleingärtnerische oder erwerbsgärtnerische Zwecke, die dem Außenbereich eigentümlich sind.

Damit beurteilt sich die Baumöglichkeit nach § 35 Abs. 2 BBauG. Das Vorhaben gehört nicht zu den sogenannten privilegierten Vorhaben. Seine Ausführung oder Benutzung darf also öffentliche Belange nicht beeinträchtigen. Der Verneinung der Beeinträchtigung solcher Belange durch das Verwaltungsgericht kann das Berufungsgericht nicht folgen. Das Vorhaben ist mit den Planungszielen der Gemeinde nicht vereinbar, für die das Gelände offengehalten werden soll. Erheblich sind solche Planungsziele auch dann, wenn sie nicht in einem rechtsverbindlichen Bebauungsplan festgesetzt, sondern nur in einem vorbereitenden Bauleitplan, dem Flächennutzungsplan, dargestellt sind (BVerwGE 18, 247). Seine Darlegungen geben eine Prognose, wie die zur Bauleitplanung berufene Gemeinde die künftige Verwendung eines Gebiets regeln wird. Freilich ist es nicht die formelle Geltung eines Flächennutzungsplans, die diese Prognose ermöglicht, sondern die Aussage des Planungsträgers in ihrem sachlichen Gehalt. Daraus folgt, daß die Aussagekraft eines Flächennutzungsplans entwertet ist, wenn die tatsächliche bauliche Entwicklung einen Zustand geschaffen hat, der mit dem dargestellten Planungsziel nicht mehr vereinbar ist. Dies ist hier jedoch nicht der Fall. Die Bebauung südlich der Straße wird durch letztere begrenzt. Das einzelne Wohnhaus neben dem Bahndamm hat zwar zu einer kleingärtnerischen Nutzung keine Beziehung, dagegen ist die Gärtnerei an der Ecke zum Vinnhorster Weg mit einer Nutzung entsprechend dem Flächennutzungsplan vereinbar, der die erwerbsgärtnerische Nutzung der kleingärtnerischen gleichstellt. Ungeachtet des ansehnlichen Gebäudebestands der Gärtnerei wird ihr Gesamtbild von den Freilandkulturen mitgeprägt. Das Doppelwohnhaus an der Straße dient zur Unterbringung von Betriebsangehörigen, dies ist im Bauschein für die Erweiterung des Hauses 1961 auch ausdrücklich zur Bedingung gemacht worden. Damit ist auch dieses Haus durch § 35 Abs. 1 BBauG gedeckt. Es steht der Verwendung nach dem Flächennutzungsplan nicht entgegen. Eine Verwendung des übrigen Geländes zwischen dem Bahndamm, dem Vinnhorster Weg und der Straße Am Fuhrkampe für Kleingärten ist auch für die zur Zeit noch nicht insoweit genutzten Teile durchaus sinnvoll. Dies gilt auch für die Wiese neben dem Grundstück der Klägerin und den vorderen Teil dieses Grundstücks selbst. Bei Bebauung dieser Flächen könnte das dahinter verbleibende Kleingartengelände nur noch vom V. Weg erreicht werden, was wegen der stärkeren Verkehrsbelastung dieser Straße zu Schwierigkeiten führen könnte. Die kleingärtnerische Nutzung des Geländes würde also nicht nur reduziert, sondern zugleich erschwert werden. Dazu kommt, daß die Bautätigkeit in Hannover immer noch die Umsetzung zahlreicher Kleingärtner und damit die Bereitstellung neuen Kleingartengeländes erforderlich macht. Steht aber das Vorhaben dem im Flächennutzungsplan zum Ausdruck gebrachten, durch die tatsächliche Entwicklung noch nicht überholten Planungsziel entgegen, besteht kein Rechtsanspruch auf die von der Klägerin erstrebte Genehmigung.

Der Senat hat die im angefochtenen Urteil nicht zugelassene Revision auf die Beschwerde der Klägerin mit der Begründung zugelassen, daß über BVerwGE 18, 247 hinaus die Frage, wann öffentliche Belange der Bauausführung entgegenstehen, wenn der Außenbereich im Flächennutzungsplan der Gemeinde nicht zur Bebauung vorgesehen ist, weiterer grundsätzlicher Klärung bedarf.

Die Klägerin beantragt mit ihrer form- und fristgerecht genutzten Revision,

hilfsweise,

Sie rügt Verletzung von §§ 34 und 35 BBauG. Das angefochtene Urteil habe den Begriff des im Zusammenhang bebauten Ortsteils im Sinne von § 34 a.a.O. verkannt und deshalb zu Unrecht das zu beurteilende Baugebiet dem Außenbereich im Sinne von § 35 a.a.O. zugeordnet. Bei der Versagung der Zuordnung des Baugebiets unter § 34 a.a.O. sei nicht genügend berücksichtigt worden, daß ein enger räumlicher Zusammenhang mit den auf der südlichen Straßenseite an Hand des Bebauungsplans Nr. ... erbauten Häusern bestehe. Dies gelte um so mehr, als das angefochtene Urteil zu Unrecht verneint habe, daß auch die Bebauung auf der nördlichen Seite schon weit vorgeschritten sei. Mit der Duldung dieses Baugeschehens habe die Gemeinde einen im Zusammenhang bebauten Ortsteil entstehen lassen, der nach § 34 a.a.O. zu beurteilen sei. Dann könne aber das Bauvorhaben der Klägerin in dem im Widerspruchsverfahren beschränkten Umfange nicht verhindert werden. Aber auch bei Versagung der Anerkennung eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils sei nach § 35 a.a.O. das Vorhaben zulässig. Das angefochtene Urteil messe unter diesem rechtlichen Gesichtspunkt dem Flächennutzungsplan eine übersteigerte rechtliche Bedeutung bei. Die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Münster habe der rechtlichen Bedeutung des Flächennutzungsplans im Vordergrund auf Grund der unbestreitbaren Tatsache, daß er im Gegensatz zum Bebauungsplan kein verbindlicher, sondern nur ein vorbereitender Bauleitplan sei, engere Grenzen gezogen. Sein Aussagewert hinsichtlich der Beurteilung von öffentlichen Belangen gehe über den Rahmen eines nicht zwingenden Indizes nicht hinaus. Selbst wenn demgegenüber die Erkenntnisse in BVerwGE 18, 247 ff. aufrechterhalten bleiben sollten, könnte im vorliegenden Einzelfall auch von diesem rechtlichen Ausgangspunkt aus nicht anders entschieden werden. Der Flächennutzungsplan sei durch die tatsächliche Handhabung der Genehmigungsverfahren in der Umgebung des. Baugrundstücks überholt ("durchlöchert"); an einem in so weitgehendem Umfange durch die Verhältnisse überholten Flächennutzungsplan könne die Gemeinde aber nicht mehr festhalten. Jedenfalls könne sie aus ihm nicht die Beeinträchtigung öffentlicher Belange durch das Bauvorhaben der Klägerin ableiten.

Die Beklagte beantragt Zurückweisung der Revision im wesentlichen unter Berufung auf die bindenden, den Rechtsfolgerungen der Revision entgegenstehenden Feststellungen des angefochtenen Urteils.

Der Oberbundesanwalt hält das angefochtene Urteil im Ergebnis für zutreffend. Dies gelte unbeschadet der Entscheidung, ob der Revision dahin zu folgen sei, daß die Aussagekraft eines Flächennutzungsplans durch die tatsächliche Entwicklung des Baugeschehens entwertet werden könne. Nach den hier getroffenen Feststellungen sei von einer dem Flächennutzungsplan zuwiderlaufenden baulichen Entwicklung im streitigen Baugebiet keine Rede.