I.

Der 1918 geborene Anfechtungskläger wurde am 1. September 1939 zum Wehrdienst einberufen. Er geriet in Kriegsgefangenschaft, aus der er erst am 3. September 1949 entlassen wurde. Nachdem er das Studium der Rechte wieder aufgenommen hatte, bestand er die erste juristische Staatsprüfung am 14. Dezember 1950 mit "befriedigend". Die zweite (große) juristische Staatsprüfung bestand er am 22. März 1954, er erhielt die Gesamtprüfungsnote 4, 61 (ausreichend). Vom Befreiungsgesetz ist der Anfechtungskläger nicht betroffen. Sein Gesuch um Übernahme als Beamter in den höheren Verwaltungsdienst wurde vom Bayerischen Staatsministerium des Innern mit Bescheid vom 7. August 1954 mit der Begründung abgelehnt, daß der Anfechtungskläger die derzeitige Anstellungsgrenze (Prüfungsnote 4,1) nicht erreicht habe. Das Ministerium war jedoch bereit, den Anfechtungskläger im Angestelltenverhältnis einzustellen und bei längerer Bewährung die Überführung in das Beamtenverhältnis zu erwägen.

Wegen der Ablehnung seines Gesuches erhob der Anfechtungskläger Anfechtungsklage. Während des Rechtsstreits wurde sein Einspruch durch Bescheid vom 16. Dezember 1954 zurückgewiesen. Nachdem der Anfechtungskläger unter Berufung in das Beamtenverhältnis zum Postassessor ernannt worden war, beantragte er, festzustellen, daß die Bescheide vom 7. August und 16. Dezember 1954 unzulässig waren.

Die Klage wurde durch Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 28. Mai 1956 abgewiesen. In den Gründen wird ausgeführt; Der Anfechtungskläger sei Heimkehrer im Sinne der§§ 1 und 9a des Gesetzes über Hilfsmaßnahmen für Heimkehrer in der Fassung vom 17. August 1953 (BGBl. I S. 931) - HkG -. Hiernach stehe ihm aber kein Anspruch auf Anstellung gegenüber einem bestimmten Dienstherrn zu; er habe lediglich Anspruch auf bevorrechtigte Berücksichtigung vor Bewerbern, die keine Anwartschaft auf bevorzugte Einstellung besitzen. Als Einstellung komme ein Arbeitsvertrag, die Zulassung zum Vorbereitungsdienst und die Anstellung als Beamter in Betracht. Der Anfechtungskläger habe sich um die Stelle als Beamter beworben; ihm könne nicht entgegengehalten werden, daß er schon zum juristischen Vorbereitungsdienst zugelassen worden sei, denn § 9a HkG umfasse auch noch die der Begründung einer Existenz dienende erstmalige Einstellung in den öffentlichen Dienst. Dieser Vorschrift werde auch nicht genügt, wenn ein Bewerber um ein Amt, welcher die entsprechenden fachlichen Voraussetzungen erfülle, in unangemessener Weise, etwa als Angestellter,übernommen werde; unter den bezeichneten Voraussetzungen könnten nur solche gemeint sein, welche für die Stelle oder das Amt erforderlich seien. Hierzu sei im Rundschreiben des Bundesministers des Innern vom 9. November 1953 (GMBl. S. 540) erläutert, daß der Heimkehrer nicht grundsätzlich wegen geringerer Eignung, sondern nur dann zurückgesetzt werden dürfe, wenn ihm wegen besonderer Anforderungen des zu besetzenden Dienstpostens die dafür erforderliche Eignung fehle. Jedoch seien auch die auf Grund von § 9a HkG in der Fassung vom 30. Oktober 1951 (BGBl. I S. 875) ergangenen Bayerischen Richtlinien in der Gemeinsamen Bekanntmachung der Staatsminister der Finanzen und für Arbeit und soziale Fürsorge vom 14. Oktober 1953 (Staatsanzeiger Nr. 42) zu beachten. Sie enthielten keine die Vorschrift des § 9a HkG einschränkende, für die Heimkehrer ungünstige Bestimmung. Der angefochtene Bescheid sei auf Abschnitt I Ziffer 4 dieser Richtlinien gestützt. Danach sei die entsprechende fachliche Eignung gegeben, wenn der Heimkehrer die vorgeschriebene Prüfung mit einem in der betreffenden Verwaltung jeweils allgemein als unterste Grenze für die Einstellung von Bewerbern geforderten Ergebnis abgelegt habe. Damit werde von den Anforderungen des § 9a HkG nicht abgewichen, denn mit der bayerischen Regelung werde der Zweck dieser Vorschrift, daß der Heimkehrer mit anderen Bewerbern nicht in Wettbewerb treten dürfe, erfüllt; daß von ihm das von jedem anderen Bewerber geforderte Mindestmaß an Eignung verlangt werde, halte sich im Rahmen des Bundesrechts, "Entsprechende fachliche Eignung" im Sinne der Bayerischen Richtlinien sei also gleichbedeutend mit "entsprechenden fachlichen Voraussetzungen" im Sinne des § 9a HkG. Hierzu zähle auch die Mindestnote; in ihr komme zum Ausdruck, daß der Bewerber die über die allgemeinen Einstellungsbedingungen hinausgehenden, für das betreffende Amt erforderlichen Fähigkeiten und Kenntnisse besitzt. Diese Mindestnote werde in Bayern nach der Zahl der Bewerber, der zu besetzenden Stellen und nach den Prüfungsergebnissen jeweils festgesetzt, sie sei also kein Maßstab für die eigentliche Eignung, sondern eine Einstellungsgrenze, der jeder Bewerber und somit auch der Heimkehrer unterliege. Da der Anfechtungskläger unter der damals geltenden Grenze (Note 4,1) erheblich zurückgeblieben sei, habe er nicht die entsprechenden fachlichen Voraussetzungen erfüllt. Seine Anstellung als Regierungsassessor sei daher ohne Rechtsverstoß (Ermessensmißbrauch) abgelehnt worden. - Dagegen hätte der Anfechtungsgegner dem Sinn des § 9a HkG entgegengehandelt, wenn er die Einstellung des Anfechtungsklägers im öffentlichen Dienstüberhaupt abgelehnt hätte. Für die Einstellung als Angestellter habe dieser die fachlichen Voraussetzungen jedenfalls mitgebracht. Ob ihm dabei Vergütung nach Gruppe TOA V b oder TOA IV in Aussicht gestellt worden sei, könne dahinstehen, weil er die Einstellung als Angestellter abgelehnt habe. Ein anderer Prüfling mit schlechterer Nöte als der Anfechtungskläger sei ebenfalls zunächst im Angestelltenverhältnis eingestellt worden, so daß sich dieser hierauf nicht berufen könne.

Gegen das dem Anfechtungskläger am 8. Juni 1956 zugestellte Urteil hat er am 28. Juni 1956 die vom Verwaltungsgerichtshof zugelassene Revision eingelegt. Er beantragt,

Die Revision ist am 26. Juli 1956 begründet worden. Sie rügt die Verletzung des § 9a HkG, der Art. 3 Abs. 1 und 33 Abs. 1 und 2 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 (BGBl. S. 1) - GG - und des § 63 des Bayer. Verwaltungsgerichtsgesetzes - VGG -. Zur Begründung wird im wesentlichen ausgeführt: Zu Unrecht habe der Verwaltungsgerichtshof die fachliche Eignung eines Bewerbers mit den fachlichen Voraussetzungen im Sinne von § 9a HkG gleichgesetzt, Wenn Heimkehrer ebenso wie andere Bewerber die jeweils veränderliche Qualitätsnote erreichen müßten, so habe die Heimkehrereigenschaft überhaupt keine Bedeutung; in diesem Falle handele es sich um eine Auslese und einen Wettbewerb. Das solle aber gemäß § 9a HkG ausgeschlossen sein. Die Bayerischen Richtlinien stünden im Gegensatz zu den gemäß Art. 84 Abs. 2 GG erlassenen Verwaltungsvorschriften - VV - Nr. 66 zur Durchführung des Heimkehrergesetzes vom 24. Januar 1956 (Beilage zum Bundesanzeiger Nr. 21). Außer acht gelassen habe der Verwaltungsgerichtshofüberdies § 9a Satz 4 HkG, wonach die Zeit der Kriegsgefangenschaft angemessen zu berücksichtigen sei. Da der Anfechtungskläger erst 1949 aus Sibirien heimgekehrt sei, eigneten sich die Mindestnoten aus den Jahren 1953 bis 1955 nicht zum Vergleich, die Mindestnoten aus den vorhergehenden Jahren habe der Anfechtungskläger bei weitem erreicht. Das hätte aufgeklärt werden müssen. Mit der Einstellung als Angestellter habe sich der Anfechtungskläger nicht abfinden müssen, denn mit einer Vergütung nach Gruppe V b TOA wäre er nicht seiner Vorbildung entsprechend verwendet worden. Im übrigen sei ihm überhaupt kein konkretes Vertragsangebot gemacht worden, auch das habe der Verwaltungsgerichtshof näher aufklären müssen. Auch den Vergleichsfall habe der Verwaltungsgerichtshof nicht in der erforderlichen Weise aufgeklärt. Durch die hiervon abweichende Behandlung des Anfechtungsklägers sei sowohl der Gleichheitsgrundsatz als auch Art. 33 Abs. 1 und 2 GG verletzt worden.

Der Revisionsbeklagte ist der Revision entgegengetreten. Er ist der Auffassung, daß § 9a HkG dem Heimkehrer nur relative Vergünstigungen gegenüber anderen Bewerbern gewähre, so daß der Heimkehrer nicht schon deshalb eingestellt werden müsse, weil er die vorgeschriebene Prüfung bestanden habe. Seine Vergünstigung liege darin, daß bei ihm schon die Erreichung der Mindestnote genüge, während die Einstellung anderer Bewerber noch von anderen Gesichtspunkten abhänge. Überdies sei dem Gesetz durch die dem Anfechtungskläger eindeutig erklärte Bereitwilligkeit, ihn als Angestellten einzustellen, Genüge getan. Zur Auslegung des § 9a HkG hat der Revisionsbeklagte weiterhin auf Art. 33 Abs. 2 und 5 GG und auf die Personalhoheit der Länder hingewiesen.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er hält die Revision für begründet, weil unter den fachlichen Voraussetzungen gemäß § 9a HkG hier das Bestehen der zweiten Staatsprüfung zu verstehen sei und die bayerische Regelung einen numerus clausus aufstelle, der die vom Gesetz gewollte Bevorzugung der Heimkehrer ausschließe. Auch der Auffassung, daß das Angebot der Einstellung im Angestelltenverhältnis genüge, pflichtet der Oberbundesanwalt nicht bei.

II.

Die Revision ist form- und fristgerecht eingelegt und begründet worden.

Der Anfechtungskläger hat nach seiner Einstellung in den höheren Dienst der Postverwaltung noch das Rechtsschutzbedürfnis für die von ihm nunmehr gemäß § 79 Abs. 1 Halbsatz 2 Bayer. VGG geforderte Feststellung, daß der die Ablehnung seiner Einstellung in den Dienst des Revisionsbeklagten aussprechende Verwaltungsakt unzulässig (rechtswidrig) war. Der Anfechtungskläger beabsichtigt, Ersatzansprüche gegen den Revisionsbeklagten geltend zu machen, und die dafür nicht unerhebliche Frage, ob dieser die Einstellung des Anfechtungsklägers in den öffentlichen Dienst aus dem im Bescheid vom 7. August 1954 angegebenen Grunde ablehnen durfte, wird im vorliegenden Rechtsstreit mit bindender Wirkung zwischen den Beteiligten geklärt. Für seine auf Aufhebung des ihn beschwerenden Bescheides gerichtete Anfechtungsklage hatte der Anfechtungskläger mit Recht den Verwaltungsrechtsweg gewählt. Es wäre weder prozeßökonomisch verständlich, noch mit dem wohlverstandenen Interesse des Anfechtungsklägers zu vereinbaren, diesen nunmehr der Feststellung der Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes dienenden Rechtsstreit nur mit einer Kostenentscheidung abzuschließen und den Anfechtungskläger wegen derselben Rechtsfrage - wenn sie im Zivilprozeß auch nur als öffentlich-rechtliche Vorfrage auftreten würde - auf den Rechtsweg vor dem bürgerlichen Gericht zu verweisen, zumal ohne weiteres anzunehmen ist, daß der Anfechtungskläger keinen Schadensersatz beanspruchen wird, wenn er im Verwaltungsstreitverfahren unterliegt.

Die Revision muß auch zum Erfolg führen, weil der Verwaltungsgerichtshof die Vorschrift des § 9a HkG unzutreffend angewendet hat. Seiner Auffassung, daß dem seit dem 1. Januar 1948 entlassenen Heimkehrer (sogenannten Spätheimkehrer) kein Anspruch auf Einstellung durch einen bestimmten Dienstherrn und in einem bestimmten Rechtsverhältnis zusteht, ist allerdings zuzustimmen. Aus dem Wortlaut des§ 9a Satz 1 HkG, nach dem Spätheimkehrer bei Vorliegen entsprechender fachlicher Voraussetzungen vor anderen Bewerbern bevorzugt einzustellen sind, ergibt sich dies zwar nicht ohne weiteres. Dem Bundesgesetzgeber kann aber nicht unterstellt werden, daß er in die Personalhoheit der Länder habe eingreifen wollen, indem er den Spätheimkehrern einen Anspruch auf die Berufung in ein Amt habe einräumen wollen; dies würde trotz der Rahmengesetzgebungsbefugnis des Bundes gemäß Art. 75 GG und seiner Befugnis, die Fürsorge für die ehemaligen Kriegsgefangenen gesetzlich zu regeln (Art. 74 Nr. 10 GG), verfassungsrechtlichen Bedenken begegnen. Im Rahmen dieser Befugnis liegt es jedoch, dem Spätheimkehrer einen Anspruch darauf zu gewähren, daß seine Belange bei der Besetzungöffentlicher Ämter oder sonstiger Stellen im öffentlichen Dienst angemessen berücksichtigt werden. Daß § 9a HkG in diesem Sinne zu verstehen ist, ergibt sich auch aus der erwähnten Neufassung dieser Vorschrift vom 17. August 1953, wonach die Zeit der Kriegsgefangenschaft und Internierung angemessen zu berücksichtigen ist (§ 9a Satz 4). Dem Spätheimkehrer ist unter den gesetzlichen Voraussetzungen somit kein Anspruch auf Einstellung, sondern nur die Einbeziehung in den Bewerberkreis und die gesetzmäßige Ausübung des dienstbehördlichen Ermessens durch angemessene Berücksichtigung seiner Belange gesetzlich gewährleistet.

Dieses Recht steht dem Spätheimkehrer gemäß § 9a Satz 1 HkG zu, wenn er die entsprechenden fachlichen Voraussetzungen für die von ihm erstrebte Stelle besitzt. Die Bedeutung dieser Vorschrift hat der Verwaltungsgerichtshof verkannt. Unter fachlichen Voraussetzungen sind nach dem Sprachgebrauch die für die Besetzung einer Stelle vorgeschriebenen unerläßlichen Voraussetzungen, z.B. die Ablegung einer Prüfung, die Ableistung eines Vorbereitungsdienstes und ein bestimmtes Lebensalter, zu verstehen. Zu Unrecht hat der Verwaltungsgerichtshof diese Voraussetzungen mit der in Abschnitt I Ziffer 4 der Bayerischen Richtlinien vom 14. Oktober 1953 geforderten fachlichen Eignung, nämlich der Erreichung einer Mindestnote in der Staatsprüfung, gleichgesetzt. Denn die von einem Bewerber in der Staatsprüfung erzielte Note enthält eine Qualifikation, und die jeweils ermittelte Mindestnote für die Einstellung in den öffentlichen Dienst wird nach der Zahl der verfügbaren Stellen und der Bewerber und den Prüfungsergebnissen festgesetzt; der sich bewerbende Spätheimkehrer wird somit wie alle anderen Bewerber in ein Qualifikationsschema eingeordnet. Damit bleiben die seelischen, körperlichen und beruflichen Nachteile, die durch eine langdauernde Gefangenschaft zugefügt worden sind, bei den Bewerbern, die nicht die Mindestnote erreichen, von vornherein unberücksichtigt. Gerade das will § 9a HkG aber verhüten; dies ergibt sich auch aus den vom Verwaltungsgerichtshof angeführten Äußerungen des Berichterstatters bei der Beratung des Änderungsgesetzes vom 30. Oktober 1951 (BGBl. I S. 875) im Bundestag (Stenografischer Bericht über die 164. Sitzung, Bd. 9 S. 6683). Die Bewerbung des Anfechtungsklägers hätte somit nicht mit der Begründung abgelehnt werden dürfen, daß er die festgesetzte Mindestnote in der Staatsprüfung nicht erreicht habe; damit wurde sein Recht auf Einbeziehung in den Kreis der Bewerber und auf angemessene Berücksichtigung seiner Umstände als Spätheimkehrer verletzt.

Die rechtlichen Bedenken des Revisionsbeklagten gegen diese Auffassung sind nicht begründet. Seine Gesetzgebungskompetenz im Bereich des öffentlichen Dienstrechts könnte der Bund, wie bereits dargelegt, nur dann überschritten haben, wenn er die außerhalb der Bundesverwaltung stehenden öffentlichen Dienstherren durch Gewährleistung eines Einstellungsanspruchs an die Spätheimkehrer zu ihrer Anstellung verpflichtet hätte. Da die fürsorgliche Regelung des§ 9a HkG n.F. dies nicht bezweckt, ist sie verfassungsrechtlich durchArt. 74 Nr. 10 GG gedeckt. Auch der Grundsatz des gleichen Zugangs zu den öffentlichen Ämtern (Art. 33 Abs. 2 GG) kann aus diesem Grunde nicht verletzt sein. Der sich aus dieser Vorschrift ergebende und auch gemäß Art. 33 Abs. 5 GG geschützte Grundsatz, daß ein Amt lediglich nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung der Bewerber zu besetzen ist, wird bei richtiger Auslegung des § 9a HkG nicht angetastet, denn hiernach ist der öffentliche Dienstherr imstande, diesen Grundsatz auch bei der Bewerbung eines Spätheimkehrers zu beachten. Ermittelt die Anstellungsbehörde die fachliche Eignung und Leistungsfähigkeit der Bewerber vornehmlich auf Grund der Prüfungsergebnisse, wie dies beim Revisionsbeklagten nach den mehrfach erwähnten Bayerischen Richtlinien geschieht, so muß die Behörde bei der Bewertung der Persönlichkeit eines spätheimgekehrten Bewerbers aber auch hier gemäß § 9a HkG darauf Bedacht nehmen, daß seine Eignung, Befähigung und fachliche Leistungsfähigkeit auf Grund seiner Erlebnisse und Erfahrungen in aller Regel eine entsprechend höhere Einschätzung verdienen, als bei einem Bewerber, der sich nicht auf diese Weise hat bewähren müssen. Wird die Aufnahme eines Spätheimkehrers in den Kreis der Bewerber von dem in der Staatsprüfung erzielten Ergebnis abhängig gemacht, ohne die Umstände des Spätheimkehrers angemessen zu berücksichtigen, so wird seine Eignung, Befähigung und fachliche Leistungsfähigkeit nicht in der ihm vom Gesetz gewährleisteten Weise beurteilt. In seinem Falle sind diese Voraussetzungen für die Einstellung in den öffentlichen Dienst in aller Regel bereits dadurch erfüllt, daß er - von anderen gesetzlichen Erfordernissen oder ganz besonderen Anforderungen des im Einzelfall zu besetzenden Amtes abgesehen - die vorgeschriebene Prüfung bestanden hat.

Aus den tatsächlichen Feststellungen der Vorinstanz ist nicht zu entnehmen, und es ist auch nicht geltend gemacht worden, daß bei der Bewerbung des Anfechtungsklägers um das Amt eines Regierungsassessors seine Belange in angemessener Weise berücksichtigt worden sind. Seine Bewerbung hätte nach alledem nicht mit der Begründung abgelehnt werden dürfen, daß er die festgesetzte Mindestnote in der Staatsprüfung nicht erreicht habe.

Der Bescheid vom 17. August 1954 kann auch nicht darauf gestützt werden, daß der Revisionsbeklagte bereit gewesen sei, den Anfechtungskläger als Angestellten einzustellen. Von der Rüge mangelnder Sachaufklärung abgesehen, welche hierzu von der Revision erhoben worden ist, vermag diese Begründung die Ablehnung der Bewerbung um ein Amt nicht zu rechtfertigen. Denn dem Anfechtungskläger stand, wie denübrigen Bewerbern frei, sich um die Einstellung als Beamter zu bewerben, und es kann nicht die Rede davon sein, daß er damit seinen Dienstherrn und sein zukünftiges Rechtsverhältnis einseitig habe bestimmen können, wie der Revisionsbeklagte meint. Auf diese Bewerbung mußte der Anfechtungskläger, jedenfalls im Hinblick auf seine Eigenschaft als Spätheimkehrer, beschieden werden. Hat der Revisionsbeklagte diese Bewerbung infolge einer Verkennung der dem Spätheimkehrer gesetzlich eingeräumten Bevorzugung nicht rechtmäßig abgelehnt, so kann diese Ablehnung auch auf Grund der etwaigen Bereitwilligkeit, den Anfechtungsklägen in einer dem höheren Dienst entsprechenden Weise als Angestellten zu beschäftigen, nicht rechtens sein.

Aus diesen Gründen hätte der Verwaltungsgerichtshof gemäß § 79 Abs. 1 Halbsatz 2 VGG aussprechen müssen, daß die Bescheide vom 7. August und 16. Dezember 1954 mit dem geltenden Recht nicht zu vereinbaren waren. Auf die Revision ist somit das angefochtene Urteil aufzuheben und in diesem Sinne zu entscheiden.

Die Kostenfolge ergibt sich aus § 65 Abs. 1 BVerwGG.