I.

Der Kläger war seit 1927 katholischer Geistlicher im Rheinland. Er wurde im Jahre 1935 verhaftet und am 28. April 1937 wegen Vorbereitung zum Hochverrat zu elf Jahren Zuchthaus und zehn Jahren Ehrverlust verurteilt. Er befand sich bis zum Kriegsende in Strafhaft und kehrte danach nicht in den Kirchendienst zurück.

Seit 1960 ist der Kläger einer der vier Präsidenten des .... Zuvor hatte er mehrere Jahre lang einem Landesvorstand dieser Organisation angehört. Er ist ferner seit 1959 einer der Vizepräsidenten der ... und Mitglied des Vorstandes des .... Außerdem ist er Leiter des ... Bei den Bundestagswahlen 1961 und 1965 kandidierte er für die ... in Wahlkreisen und auf der Landesliste.

Nachdem dem Kläger in den Jahren 1952 und 1959 die Ausstellung eines Reisepasses versagt worden war, beantragte er 1961 erneut einen Paß. Der Beklagte lehnte durch Bescheid vom 17. Januar 1962 auch diesen Antrag ab, weil der Kläger Organe der Bundesrepublik Deutschland politisch angegriffen habe. Widerspruch, Klage und Berufung hatten keinen Erfolg. Im Berufungsurteil wird ausgeführt, im Zeitpunkt der Berufungsverhandlung rechtfertigten Tatsachen die Annahme, daß der Kläger als Inhaber eines Passes erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährden würde. Dies ergebe sich aus den Ansprachen, die der Kläger ... habe. Aus diesen Äußerungen hat das Berufungsgericht entnommen, daß der Kläger die auf Frieden und Völkerverständigung unter Ausschluß jeglicher Gewaltanwendung gerichtete Politik der Bundesregierung, die jeweils nach der freiheitlich-demokratischen Grundordnung gebildet werde, und ihr Bemühen um Bewältigung der NS-Vergangenheit weiterhin beharrlich diskreditiere und somit das Ansehen der Bundesregierung und der von ihr vertretenen Bundesrepublik im In- und Ausland in erheblichem Maße gefährde. Dieses Verhalten rechtfertige die Paßversagung, da es erwarten lasse, daß der Kläger auch zukünftig im Ausland auf internationalen Tagungen und Kongressen in gleicher oder ähnlicher Weise einen dem Ansehen der Bundesrepublik und ihrer verfassungsmäßigen Organe erheblich abträglichen Standpunkt vertreten werde.

Gegen diese Entscheidung hat der Kläger die zugelassene Revision eingelegt. Er trägt vor: Durch das Paßgesetz könne das verfassungsrechtlich gewährleistete Recht der freien Meinungsäußerung nur ausnahmsweise eingeschränkt werden. Durch die Versagung eines Passes könne nicht die Politik der jeweiligen Regierung, sondern nur die freiheitlich-demokratische Grundordnung geschützt werden. Diese lasse im Gegensatz zu totalitären Systemen die Kritik an der Politik der Regierung zu. Er habe teilweise sehr scharfe Kritik geübt. Sie sei aber nicht verleumderisch gewesen. Er habe nicht die verfassungsmäßige Ordnung der Bundesrepublik oder die Bundesrepublik Deutschland als solche angegriffen, sondern sich gegen allgemein bekannte Tatsachen gewandt.

Der Beklagte tritt der Revision entgegen. In seiner Stellungnahme zu den einzelnen Äußerungen des Klägers weist er darauf hin, daß der Kläger in Übereinstimmung mit der kommunistischen Propaganda in gehässiger und unsachlicher Weise die Bundesrepublik herabgesetzt habe. Es bestehe die Gefahr, daß der Kläger auch bei zukünftigen Auslandsreisen sich nicht auf die freie Äußerung seiner politischen Meinung und auf sachliche Kritik an konkreten Maßnahmen der Bundesregierung beschränke, sondern auch in Zukunft das Ansehen der Bundesrepublik im Ausland herabsetze.

Der Oberbundesanwalt hält die Revision für unbegründet.

II.

Die Revision ist begründet.

In der Bundesrepublik Deutschland ist die Ausreisefreiheit verfassungsrechtlich anerkannt. Sie ist als Ausfluß der allgemeinen Handlungsfreiheit durch Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistet (BVerfGE 6, 32). Das Recht zum Verlassen des Staatsgebietes steht somit unter Grundrechtsschutz. Die insoweit abweichende Ansicht des Senats im Urteil vom 9. Februar 1956 (BVerwGE 3, 130 [133]) wird nicht mehr aufrechterhalten. Die Ausstellung eines Passes darf nur aus einem der in § 7 des Gesetzes über das Paßwesen vom 4. März 1952 (BGBl. I S. 290) - PaßG - bestimmten Gründe versagt werden. Dem Kläger wird ein Paß auf Grund des § 7 Abs. 1 Buchst. a PaßG verweigert. Nach dieser Bestimmung ist der Paß zu versagen, wenn Tatsachen die-Annahme rechtfertigen, daß der Antragsteller als Inhaber eines Passes die innere oder die äußere Sicherheit oder sonstige erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland oder eines deutschen Landes gefährdet. Der Beklagte hat dem Kläger den Paß nicht wegen einer Gefährdung der äußeren oder inneren Sicherheit, sondern wegen einer Gefährdung sonstiger erheblicher Belange versagt. Das Berufungsgericht hat keine Tatsache festgestellt, welche die Versagung aus Gründen der Sicherheit rechtfertigen könnte. Die Paßversagung könnte somit, da auch ein anderer gesetzlicher Versagungsgrund nicht in Betracht kommt, nur auf den dritten Tatbestand des § 7 Abs. 1 Buchst. a PaßG gestützt werden. Den Begriff der sonstigen erheblichen Belange im Sinne dieser Vorschrift hat der erkennende Senat im Urteil vom 22. Februar 1956 (BVerwGE 3, 171 [176 f.]) dahin ausgelegt, daß damit Belange gemeint sind, die in ihrer Erheblichkeit den beiden anderen Tatbeständen wenn auch nicht gleich-, so doch nahekommen, die so erheblich sind, daß sie der freiheitlichen Entwicklung in der Bundesrepublik aus zwingenden staatspolitischen Gründen vorangestellt werden müssen. Diese Regelung ist verfassungsgemäß (BVerfGE 6, 32 [42 f.]).

Die Anwendung dieses Gesetzesbegriffs durch die Verwaltungsbehörde ist verwaltungsgerichtlich uneingeschränkt nachprüfbar (BVerfGE 6, 32 [43]; BVerwGE 3, 130 [134], 171 [175 f.]). Sie erfordert unter Umständen auch die Berücksichtigung politischer Gesichtspunkte. Sonstige erhebliche Belange im Sinne des § 7 Abs. 1 Buchst. a PaßG können - und werden vielfach - politische Belange sein. Dies trifft insbesondere zu, wenn die Entscheidung davon abhängt, ob durch die zu erwartenden politischen Äußerungen des Paßbewerbers im Ausland das Ansehen der Bundesrepublik beeinträchtigt würde und ob aus diesem Grunde die Ausstellung eines Passes die Gefährdung erheblicher Belange der Bundesrepublik zur Folge haben könnte. Die etwaige - gesetzlich gebotene - Berücksichtigung politischer Belange bei der Entscheidung über einen Paßantrag berührt nicht die Justitiabilität des ablehnenden Verwaltungsakts und die Entscheidung über den Anspruch auf Ausstellung eines Passes. Das Erfordernis politischer Erwägungen ist vielmehr für den normativen Rechtsbegriff der sonstigen erheblichen Belange im Sinne des § 7 Abs. 1 Buchst. a PaßG kennzeichnend. Da das Paßgesetz davon ausgeht, daß jeder Deutsche, der dem Paßzwang unterliegt, grundsätzlich einen Rechtsanspruch auf einen Paß hat und ein Paß nur unter den gesetzlich bestimmten Voraussetzungen versagt werden darf, könnte der Paßbewerber den verfassungsrechtlich gewährleisteten Rechtsschutz nicht voll in Anspruch nehmen, wenn das Gericht bei der Subsumtion des Sachverhalts unter den Begriff "sonstige erhebliche Belange" die für die Gesetzesanwendung maßgeblichen politischen Belange ungeprüft lassen müßte.

Die Versagung eines Passes setzt zunächst voraus, daß Tatsachen vorliegen, die darauf schließen lassen, wie sich der Antragsteller nach Erteilung des Passes wahrscheinlich verhalten werde. Das Berufungsgericht hat hierzu ausreichende tatsächliche Feststellungen getroffen. Die im angefochtenen Urteil erwähnten Reden des Klägers von 1959 bis Ende 1965 und seine Funktion in Organisationen, die nach ihren Publikationen der freiheitlich-demokratischen Ordnung der Bundesrepublik Deutschland weniger Sympathie entgegenbringen als dem politischen System im anderen Teil Deutschlands, rechtfertigen die Annahme, daß er auch zukünftig wie bisher auf Veranstaltungen der FIR im Ausland zu politischen Fragen öffentlich Stellung nehmen werde. Der Kläger hat im Verwaltungsprozeß keinen Zweifel daran aufkommen lassen, daß er dies tatsächlich beabsichtige. Es ist daher zu prüfen, ob der Kläger durch dieses Verhalten "als Inhaber eines Passes" erhebliche Belange im Sinne des § 7 Abs. 1 Buchst. a PaßG gefährdet. Ein deutscher Reisepaß gibt seinem Inhaber die Möglichkeit, das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland einschließlich des Landes Berlin über eine Auslandsgrenze zu verlassen oder zu betreten und sich in anderen Staaten aufzuhalten. Dem Kläger wurde der Paß versagt, weil der Beklagte befürchtet, der Kläger werde durch sein Auftreten bei politischen Veranstaltungen im Ausland erhebliche Belange der Bundesrepublik beeinträchtigen. Hierzu ist folgendes auszuführen:

Die Paßversagung gemäß § 7 Abs. 1 Buchst. a PaßG ist ein Mittel der Gefahrenabwehr. Es dient dazu, die Bundesrepublik Deutschland und ihre Länder vor der Beeinträchtigung ihrer erheblichen Belange zu schützen. Die Bedeutung der durch § 7 Abs. 1 Buchst. a PaßG geschützten öffentlichen Belange wird daraus ersichtlich, daß die präventive Maßnahme der Paßversagung nicht dem Ermessen der Verwaltung überlassen ist: Ist eine Gefährdung der Belange zu besorgen, darf ein Paß nicht ausgestellt werden. Aus dem Zweck der Paßversagung und "der grundsätzlichen Freiheitsvermutung des Art. 2 Abs. 1 GG" (BVerfGE 6, 32 [42]) ergibt sich jedoch, daß diese Maßnahme nur ergriffen werden darf, wenn sie zum Schütze der im Gesetz genannten Belange geeignet ist. Können die Belange nicht durch eine Paßversagung geschützt werden, so kann der gesetzliche Zweck, der die Einschränkung der Ausreisefreiheit rechtfertigt, nicht erreicht werden. Dies gilt erst recht, wenn nach den Umständen des Einzelfalles die Paßversagung für die Bundesrepublik Deutschland oder ein deutsches Land voraussichtlich von größerem Nachteil wäre als die Ausstellung des Passes. Eine Maßnahme, durch die der Zweck des § 7 Abs. 1 Buchst. a PaßG nicht erreicht werden kann, ist nicht nowendig. Durch eine nicht notwendige Maßnahme darf die Ausreisefreiheit nicht beseitigt werden. Der Bürger würde sonst einen Rechtsverlust erleiden, der zur Wahrung des öffentlichen Interesses nicht erforderlich wäre. § 7 Abs. 1 Buchst. a PaBG gestattet die Paßversagung nur "aus zwingenden staatspolitischen Gründen" (BVerfGE 6, 32 [43]; BVerwGE 3, 171 [176]). Wenn nach der konkreten Sachlage die Versagung des Passes nicht geeignet ist, um eine Gefährdung der Belange durch den Antragsteller zu verhindern, liegt daher kein Anwendungsfall des § 7 Abs. 1 Buchst. a PaßG vor.

Die Versagung des Passes ist dem Kläger gegenüber selbst dann kein geeignetes Mittel zum Schütze sonstiger erheblicher Belange im Sinne des § 7 Abs. 1 Buchst. a PaßG, wenn unberücksichtigt bleibt, daß der Kläger auch ohne einen Reisepaß mit seinem Personalausweis das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland und des Landes Berlin verlassen und betreten und in zahlreiche Staaten einreisen darf und daran nach der derzeitigen Rechtslage weder durch die Versagung noch die Einschränkung des Geltungsbereiches des Personalausweises gehindert werden kann.

Der Kläger ist einer der vier Präsidenten der ... Dieser Verein ist in der Bundesrepublik Deutschland nicht verboten. Es darf angenommen werden, daß die Reden des Klägers im Ausland im Einklang mit der politischen Richtung dieser Organisation stehen. Die Tatsache, daß der Kläger einer der Repräsentanten eines nicht verbotenen Vereins ist, rechtfertigt nicht ohne weiteres die Ansicht, ihm dürfe der Paß nicht versagt werden. Bedeutsam ist aber die Feststellung im Berufungsurteil, daß der Kläger bisher im Ausland nur bei Veranstaltungen der internationalen Dachorganisation der ... der er als Vizepräsident angehört, gesprochen hat. Daß ihm in Zukunft eine andere Plattform für seine Reden im Ausland zur Verfügung stände, ist nicht festgestellt. Nach dem vorliegenden Schriftmaterial handelt es sich hierbei um Zusammenkünfte politisch Gleichgesinnter, die in der Beurteilung der weltpolitischen Lage und der Verhältnisse in den beiden Teilen Deutschlands im wesentlichen einig sind. Es kann zweifelhaft sein, ob die vom Beklagten beanstandeten Äußerungen des Klägers vor einem derart zusammengesetzten Zuhörerkreis erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährden können. Entscheidend ist folgendes: Selbst wenn es dem Kläger durch die Versagung des Passes unmöglich gemacht werden könnte, auf künftigen Veranstaltungen der FIR zu sprechen, könnte der Beklagte nicht verhindern, daß der Kläger dennoch im Ausland zu Wort käme, indem etwa ein Tonband mit seiner Rede abgespielt oder ihr Manuskript verlesen würde. Der Hinweis der Veranstalter, daß die Bundesrepublik Deutschland aus Besorgnis vor einer Gefährdung ihrer Belange dem Kläger den Paß versagt und ihm dadurch die Reise zu der Veranstaltung der FIR verwehrt habe, könnte die Wirkung der Rede des abwesenden Klägers wesentlich steigern und wäre voraussichtlich für die Belange der Bundesrepublik Deutschland schädlicher als eine vom Kläger selbst gehaltene Rede. Diese naheliegende Auswirkung seiner Maßnahme mußte der Beklagte bei seiner Entscheidung in Betracht ziehen. Er hat verkannt, daß im vorliegenden Fall die Paßversagung kein geeignetes Mittel ist, um die durch Reden des Klägers im Ausland befürchtete Gefährdung wesentlicher Belange der Bundesrepublik Deutschland zu verhindern. Die Belange der Bundesrepublik Deutschland werden nicht dadurch gefährdet, daß der Kläger - wie schon bisher mit seinem Personalausweis - mit einem Reisepaß ausreisen kann und im Ausland auch vor Angehörigen solcher Staaten, die im Gegensatz zur Bundesrepublik Deutschland nur einem besonderen Kreis von Personen und insbesondere nicht den Gegnern ihres politischen Systems die Ausreise gestatten, sprechen und schon allein damit den Zuhörern mit einem selbständigen Urteilsvermögen beweisen kann, daß die Bundesrepublik Deutschland ihren Bürgern ein erheblich größeres Maß an Freiheit gewährt als ein Teil der Staaten, denen seine Zuhörer angehören.

Die Revision mußte daher Erfolg haben.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.