Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 25.03.1981, Az.: BVerwG 7 C 87.78

I.

Die Klägerin ist ein Importhandelsunternehmen; sie führt u.a. Champignonkonserven aus Drittländern ein. Mit Schreiben vom 9. Juli 1976 beantragte sie bei der Beklagten eine Lizenz für die Einfuhr von 1 000 t Champignonkonserven aus Taiwan. Die Beklagte lehnte den Antrag unter Hinweis auf die Vorschriften der Verordnung (EWG) Nr. 2107/74 der Kommission vom 8. August 1974 über Schutzmaßnahmen bei der Einfuhr von Pilzkonserven (ABl. Nr. L 218/54) mit Bescheid vom 15. Juli 1976 ab. Nach Art. 1 Abs. 2 zweiter Unterabsatz dieser Verordnung in der Fassung der Änderungsverordnung (EWG) Nr. 1869/75 der Kommission vom 22. Juli 1975 (ABl. Nr. L 190/23) wurden derartige Einfuhrlizenzen für einen Bezugszeitraum von einem Vierteljahr erteilt. Sie durften überdies nur für solche Erzeugnismengen ausgestellt werden, die einem von der Kommission jeweils gesondert festzulegenden Prozentsatz der nach Art. 3 Abs. 1 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 2107/74 maßgebenden Bezugsmenge entsprachen; als Bezugsmenge galt nach der erwähnten Vorschrift die Einfuhr, die vom jeweiligen Antragsteller in dem dem Bezugszeitraum entsprechenden Quartal des Jahres 1973 getätigt worden war. Fach der Verordnung (EWG) Nr. 1412/76 der Kommission vom 18. Juni 1976 zur Festsetzung des bei Anwendung der Einfuhrlizenzregelung für Pilzkonserven auf die Bezugsmengen anzuwendenden Vomhundertsatzes (ABl. Nr. L 158/37) betrug der für das 3. Quartal 1976 anzuwendende Prozentsatz bei Konserven von Zuchtpilzen 55 % und bei Konserven von Wildpilzen 100 %.

Gegen die Ablehnung ihres Antrags legte die Klägerin Widerspruch ein; hierbei stützte sie sich auf Art. 7 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1927/75 des Rates vom 22. Juli 1975 zur Regelung des Handels mit Verarbeitungserzeugnissen aus Obst und Gemüse mit Drittländern (ABl. Nr. L 198/7) i.V.m. Art. 2 Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1928/75 des Rates vom 22. Juli 1975 zur Festlegung der Durchführungsbestimmungen für die Schutzmaßnahmen für Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse (ABl. Nr. L 198/11). Diese beiden Verordnungen bildeten im Jahre 1976 zusammen mit der Verordnung (EWG) Nr. 865/68 des Rates vom 28. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse (ABl. Nr. L 153/8) die Rechtsgrundlage für die Verordnung Nr. 2107/74. In Art. 7 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1927/75 sind die Voraussetzungen näher dargelegt, unter denen Schutzmaßnahmen ergriffen werden dürfen. Nach Art. 2 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1928/75 gehört zu solchen Schutzmaßnahmen auch die vollständige oder teilweise Ablehnung der vorliegenden Anträge auf Lizenzerteilung; nach Absatz 2 dieser Vorschrift dürfen solche Schutzmaßnahmen jedoch nur in dem Umfang und für die Zeit getroffen werden, die unbedingt notwendig sind.

Nachdem die Beklagte den Widerspruch der Klägerin mit dem Hinweis zurückgewiesen hatte, die Verordnung Nr. 2107/74 müsse, solange sie nicht aufgehoben worden sei, angewendet werden, verfolgte die Klägerin ihr Begehren vor dem Verwaltungsgericht weiter. Zur Begründung trug sie vor, die Aufrechterhaltung der Verordnung Nr. 2107/74über den 1. Juli 1976 hinaus sei nicht mehr gerechtfertigt gewesen. Spätestens von diesem Zeitpunkt ab habe man ernsthafte Störungen des Marktes für Zuchtpilze durch Einfuhren nicht mehr zu befürchten brauchen. Die Beklagte habe daher ihre Entscheidung auf die Verordnung Nr. 2107/74 nicht mehr stützen dürfen.

Während des Rechtsstreits wurde mit Wirkung vom 1. Januar 1977 die Verordnung Nr. 2107/74 aufgehoben; die Beklagte erteilte daraufhin die begehrte Lizenz. Die Klägerin erklärte jedoch die Hauptsache nicht für erledigt, sondern beantragte

Ihr Feststellungsinteresse begründete die Klägerin mit Wiederholungsgefahr und ihr zustehenden Schadensersatzansprüchen.

Das Verwaltungsgericht hat den Feststellungsantrag unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr und wegen des von der Klägerin beabsichtigten Amtshaftungsprozesses als zulässig angesehen, die Klage jedoch als unbegründet abgewiesen, weil die Versagung der begehrten Lizenz nicht rechtswidrig gewesen sei. Die Verordnung Nr. 2107/74 habe den in Art. 39 EWGV genannten Zielen entsprochen. Sie habe - wie sich aus ihrer Begründung ergebe - der Stabilisierung des gemeinsamen Marktes auf dem Sektor der Pilzkonserven durch zeitlich begrenzte Schutzmaßnahmen bei der Einfuhr dienen sollen; hierbei seien der Kommission Ermessensfehler nicht unterlaufen. Zur Klärung dieser Frage bedürfe es keiner vorherigen Vorlage gemäß Art. 177 Abs. 2 EWGV an den Europäischen Gerichtshof.

Gegen dieses Urteil hat die Klägerin mit Zustimmung der Beklagten die vom Verwaltungsgericht zugelassene Sprungrevision eingelegt. Sie verfolgt ihren Feststellungsantrag mit der Maßgabe weiter, daß sie auch festgestellt wissen will, die Beklagte sei verpflichtet gewesen, den Antrag innerhalb von fünf Tagen zu bescheiden. In der Sache rügt sie die Verletzung von Gemeinschaftsrecht durch das Urteil des Verwaltungsgerichts. Dazu trägt sie vor: Die Zulässigkeit des Feststellungsantrags habe das Verwaltungsgericht zu Recht bejaht. Die Kommission habe auch nach Aufhebung der Verordnung Nr. 2107/74 für Champignonkonserven mehrfach erneut Einfuhrbeschränkungen unter Inanspruchnahme von Art. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1928/75 des Rates vom 22. Juli 1975 (Abl. Nr. L 198/11) angeordnet; unter diesen Umständen habe sie, die Klägerin, ein erhebliches Interesse daran zu wissen, unter welchen Voraussetzungen dies rechtlich möglich sei. Darüber hinaus sei die Frage, ob die Aufrechterhaltung der Verordnung Nr. 2107/74über den 30. Juni 1976 hinaus zur Ungültigkeit dieser Verordnung geführt und damit die durch Bescheid vom 15. Juli 1976 erfolgte Ablehnung ihres Lizenzantrages rechtswidrig gemacht habe, rechtlich bedeutsam sowohl für die von ihr beabsichtigte Schadensersatzklage gemäß Art. 215 Abs. 2 EWGV wie auch für eine etwaige Inanspruchnahme der Beklagten unter dem Gesichtspunkt des enteignungsgleichen Eingriffs. Daß diese Prozesse offensichtlich aussichtslos seien, könne nicht gesagt werden; selbst wenn man der Kommission bei Erlaß und Aufrechterhaltung der Verordnung Nr. 2107/74 einen gewissen wirtschaftspolitischen Beurteilungsspielraum zubillige, sei dieser angesichts der in der zweiten Jahreshälfte 1976 auf dem Markt für Pilzkonserven eingetretenen Mangellage eindeutig überschritten gewesen. Das Bestehen einer solchen Mangellage ergebe sich aus den von ihr, der Klägerin, in der ersten Instanz vorgebrachten Tatsachen, die von der Beklagten nicht bestritten worden seien. Das angefochtene Urteil verstoße damit gegen Art. 39 EWGV, denn die Aufrechterhaltung der Schutzmaßnahmen über den 1. Juli 1976 hinaus habe den in Art. 39 EWGV genannten Zielen der Marktstabilisierung, der Sicherstellung der Versorgung und der Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen, widersprochen. Sie habe ferner Art. 7 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1927/75 des Rates vom 22. Juli 1975 und Art. 2 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1928/75 verletzt. Das Verwaltungsgericht habe dies alles nicht beachtet. Es habe lediglich die Marktsituation bei Erlaß der Verordnung Nr. 2107/74 gewürdigt; hieraus ließen sich jedoch keine Schlüsse zugunsten einer weiteren Aufrechterhaltung dieser Verordnung über den 30. Juni 1976 hinaus herleiten. Damit habe die Vorinstanz gegen die Denkgesetze verstoßen.

Die Beklagte beantragt,

Sie hält den Feststellungsantrag für unzulässig. Ein Feststellungsinteresse unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr sei nicht gegeben, da es um eine wirtschaftslenkende Maßnahme der Kommission gehe; diese habe im Rahmen des ihr eingeräumten weiten Beurteilungsermessens darüber zu befinden, welchen der verschiedenen, in Art. 39 EWGV genannten Zielsetzungen sie im Einzelfall jeweils den Vorrang geben wolle. Unter diesen Umständen lasse eine Entscheidung über die Frage, ob die Verordnung Nr. 2107/74über den 1. Juli 1976 hinaus habe aufrechterhalten werden dürfen, keinerlei Schlüsse darüber zu, unter welchen Voraussetzungen gleichartige Schutzmaßnahmen zu einem späteren Zeitpunkt zulässig sein könnten. Wegen des der Kommission eingeräumten Beurteilungsspielraums sei auch der angestrebte Amtshaftungsprozeß offensichtlich aussichtslos; außerdem solle dieser Prozeß nicht gegenüber der Beklagten anhängig gemacht werden. Ansprüche wegen enteignungsgleichen Eingriffs bestünden ersichtlich ebenfalls nicht, da nicht in die Substanz des Gewerbebetriebs der Klägerin eingegriffen worden sei. Was die Klägerin schließlich zu der von ihr behaupteten Mangellage bei Champignonkonserven vorgetragen habe, rechtfertige die begehrte Feststellung auch in der Sache nicht; die Klägerin verkenne in diesem Zusammenhang, daß die Bedarfssituation allein nicht das ausschließliche Kriterium für die Frage sein könne, ob eine getroffene Schutzmaßnahme aufrechtzuerhalten sei oder nicht.

II.

Die Sache wird dem Europäischen Gerichtshof gemäß Art. 177 EWGV zur Vorabentscheidung vorgelegt. Der Erfolg der Revision hängt davon ab, ob die Verordnung (EWG) Nr. 2107/74 der Kommission vom 8. August 1974 über Schutzmaßnahmen bei der Einfuhr von Pilzkonserven (ABl. Nr. L 218/54), auf deren Vorschriften die Beklagte mit Bescheid vom 15. Juli 1976 die Ablehnung des von der Klägerin gestellten Lizenzantrages gestützt hat, im Zeitpunkt dieser Ablehnung gültiges Gemeinschaftsrecht war; ob dies zutrifft, ist zweifelhaft.

1.

Das Verwaltungsgericht hat im Ergebnis zu Recht den von der Klägerin gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO gestellten Fortsetzungsfeststellungsantrag als zulässig angesehen; das für die begehrte Feststellung erforderliche berechtigte Interesse der Klägerin ergibt sich jedenfalls aus dem von der Klägerin geltend gemachten Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr. Der Klägerin geht es um eine nähere Klärung der tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen, unter denen sie im Hinblick auf künftige von der Kommission angeordnete Schutzmaßnahmen gehalten ist, die Ablehnung von Lizenzanträgen für die Einfuhr von Pilzkonserven aus Drittländern durch die Beklagte hinzunehmen. Freilich muß die Beklagte Verordnungen der Kommission, wenn diese nicht durch den Europäischen Gerichtshof für nichtig erklärt worden sind, als rechtswirksam ansehen (vgl. EuGH, Urteil vom 12. Dezember 1979, EuGHE 1979, 3657 [3671]). Daher kann auch nicht festgestellt werden, die Beklagte sei verpflichtet gewesen, dem Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Lizenz gemäß Art. 3 der Verordnung (EWG) Nr. 2104/75 der Kommission vom 31. Juli 1975 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 193/75 und über besondere Durchführungsbestimmungen für Einfuhrlizenzen und Vorausfestsetzungsbescheinigungen für Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse (ABl. Nr. L 214/20) binnen fünf Tagen zu entsprechen. Das Feststellungsbegehren der Klägerin ist Jedoch auslegungsfähig. Die Klägerin ist der Auffassung, daß die Marktsituation bei Pilzkonserven im dritten Quartal 1976 durch eine akute Mangellage gekennzeichnet gewesen sei; ihr geht es darum, in Erfahrung zu bringen, ob in einer solchen Situation von der Kommission im Verordnungswege erlassene Schutzmaßnahmen noch eine ausreichende Rechtsgrundlage für die Ablehnung von Einfuhrlizenzen darstellen konnten. Daran besteht ein legitimes Interesse. Das ergibt sich aus folgendem: Die verhältnismäßig lange Dauer von gerichtlichen Verfahren führt dazu, daß die regelmäßig nur für eine vorübergehende Zeit geltenden Verordnungen der Kommission über den Erlaß von Schutzmaßnahmen bei der Einfuhr von Champignonkonserven vor der rechtskräftigen Klärung der Rechtslage, die auch für - unter vergleichbaren Voraussetzungen ergehende - zukünftige Maßnahmen der Kommission Bedeutung haben würden, aufgehoben werden und die Erledigung des ablehnenden Verwaltungsakts zur Folge haben. Dies wird es im allgemeinen ausschließen, daß im gerichtlichen Verfahren, das auf die Verpflichtung zur Erteilung einer Lizenz gerichtet ist, dem Europäischen Gerichtshof noch die Frage vorgelegt und von diesem entschieden werden kann, ob die maßgebliche Rechtsgrundlage inzwischen hätte aufgehoben und damit der Weg zur Erteilung der Lizenz hätte freigemacht werden müssen; in einem solchen Verfahren kann also nicht geklärt werden, unter welchen Voraussetzungen solche Verordnungen erlassen und aufrechterhalten werden dürfen. Eine solche Klärung wird man vielmehr nur erwarten können in einem Verfahren, welches nach Aufhebung der maßgeblichen Rechtsgrundlage sich in der Hauptsache erledigt hat und letztlich nur noch auf Feststellung gerichtet ist, die in Frage stehende Verordnung hätte vorher aufgehoben werden müssen mit der Folge, daß die innerstaatliche Behörde die Lizenz zwar noch nicht zu dem beantragten Zeitpunkt, jedenfalls aber zu dem (fiktiven) Zeitpunkt der Nichtigkeitserklärung durch den Europäischen Gerichtshof hätte erteilen müssen. Sollte sich die begehrte Feststellung treffen lassen, so wird die Klägerin künftig davon ausgehen dürfen, daß in vergleichbaren Situationen Schutzmaßnahmen unterbleiben und damit die Beklagte auch nicht Lizenzanträge auf Grund von Vorschriften ablehnen muß, die mit höherrangigem Gemeinschaftsrecht nicht vereinbar sind; sollte die beantragte Feststellung nicht getroffen werden können, so wäre die Rechtslage für die Zukunft ebenfalls geklärt.

Unter diesen Umständen kann offenbleiben, ob sich - wofür kaum etwas spricht - das Feststellungsinteresse der Klägerin auch deswegen bejahen läßt, weil die beantragte Feststellung der Durchsetzung von Schadensersatz- oder Entschädigungsansprüchen der Klägerin dienen soll, die sie wegen der Ablehnung der von ihr beantragten Lizenz erheben zu können glaubt.

2.

Die von der Klägerin als rechtswidrig beanstandete Ablehnung ihres Lizenzantrages durch den Bescheid der Beklagten vom 15. Juli 1976 läßt sich nur auf die Verordnung Nr. 2107/74 stützen; diese verpflichtet die Beklagte zur Ablehnung von Lizenzanträgen, die den für den Bezugszeitraum von der Kommission festgesetzten Vomhundertsatz der Bezugsmenge übersteigen. Demgemäß hat die Beklagte ihren Bescheid vom 15. Juli 1976 allein auf die Artikel 2 und 3 der genannten Verordnung gestützt. Rechtsgrundlage für die Verordnung Nr. 2107/74 der Kommission war im Jahre 1976 die Verordnung (EWG) Nr. 1927/75 des Rates vom 22. Juli 1975 zur Regelung des Handels mit Verarbeitungserzeugnissen aus Obst und Gemüse mit Drittländern (ABl. Nr. L 198/7). Nach Art. 7 dieser - inzwischen durch Art. 23 der Verordnung (EWG) Nr. 516/77 des Rates vom 14. März 1977 über die gemeinsame Marktorganisation für Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse (ABl. L 73/1) aufgehobenen - Verordnung konnten in Bezug auf die von ihr erfaßten Erzeugnisse - hierzu gehörten gemäß Art. 1 Abs. 1 der Verordnung in Verbindung mit Art. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 865/68 des Rates vom 28. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse (ABl. Nr. L 153/8) Champignonkonserven - Schutzmaßnahmen im Handel mit Drittländern ergriffen werden, wenn es auf dem Markt einer oder mehrerer dieser Waren in der Gemeinschaft zu ernsten Störungen kam, die die Ziele von Art. 39 EWGV gefährdeten oder zu gefährden drohten. Zu diesen Maßnahmen gehörte nach Art. 2 der Verordnung Nr. 1928/75 des Rates vom 22. Juli 1975 zur Festlegung der Durchführungsbestimmungen für die Schutzmaßnahmen für Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse (ABl. Nr. L 198/11) auch die vollständige oder teilweise Ablehnung von Anträgen auf Lizenzerteilung für Erzeugnisse, die der Einfuhrlizenzregelung unterlagen, also gemäß Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit dem Anhang zu dieser Verordnung auch Champignonkonserven. Gemäß Art. 1 der Verordnung Nr. 1928/75 waren bei der Prüfung, ob aufgrund von Einfuhren aus Drittländern der Markt der Gemeinschaft ernstlichen Störungen ausgesetzt war oder ausgesetzt zu werden drohte, insbesondere in Betracht zu ziehen der Umfang der getätigten bzw. voraussichtlichen Einfuhren, die verfügbare Menge der betreffenden Ware auf dem Markt der Gemeinschaft, das Preisniveau auf diesem Markt für einheimische Erzeugnisse und seine voraussichtliche Entwicklung sowie die Preise für Drittlandserzeugnisse und ihre tendenzielle Beeinflussung durch die Einfuhr. Wurden aufgrund dieser Indikatoren Schutzmaßnahmen gemäß Art. 2 Abs. 1 der in Rede stehenden Verordnung getroffen, so durften sie nach Absatz 2 der erwähnten Vorschrift nur in dem Umfang und nur für die Zeit getroffen werden, die unbedingt notwendig waren. Die Schutzmaßnahmen mußten daher aufgehoben werden, wenn die Störungen, deren Abwehr sie dienen sollten, beseitigt waren oder nicht mehr einzutreten drohten.

Die Klägerin hat vor dem Verwaltungsgericht vorgetragen und im einzelnen näher belegt, zu Beginn des dritten Quartals 1976 hätten Champignonkonserven in nennenswerten Mengen weder aus Drittländern noch aus Frankreich oder Holland, den Hauptproduzenten dieser Ware im Bereich der Gemeinschaft, bezogen werden können. Einer großen Nachfrage auf dem gemeinsamen Markt habe praktisch keinerlei Angebot gegenübergestanden; die Marktsituation sei damit von einer Mangellage gekennzeichnet gewesen. Diese habe zu erheblichen Preissteigerungen für französische Champignonkonserven geführt, die zwischen 90 und 100 % - bezogen auf die Preise des Jahres 1974 - betragen hätten. Bei Drittlandware habe die Preissteigerung ca. 80 % ausgemacht. Unter diesen Umständen sei die weitere Aufrechterhaltung der Verordnung Nr. 2107/74über das zweite Quartal 1976 hinaus nicht erforderlich gewesen.

Hinsichtlich der von der Klägerin vorgetragenen Marktanalyse besteht zwischen den Beteiligten dieses Rechtsstreits keine Meinungsverschiedenheit; aus den vom Verwaltungsgericht in seinem Urteil in Bezug genommenen Gerichtsakten ergibt sich im übrigen, daß die Beklagte bei der Kommission erfolglos die Beibehaltung der von der Klägerin bekämpften Schutzmaßnahmen gerügt hat. Die Beklagte ist freilich der Auffassung, der Kommission habe insoweit ein nicht unerheblicher Ermessens- oder Beurteilungsspielraum zugestanden; dieser sei im vorliegenden Fall nicht überschritten worden. Ungeachtet dessen bestehen jedoch nach Auffassung des Senats Zweifel, ob die Aufrechterhaltung der Verordnung Nr. 2107/74über das zweite Quartal 1976 hinaus im Hinblick auf die damalige Marktsituation und angesichts des Art. 7 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1927/75 - dem jetzt Art. 14 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 516/77 des Rates vom 14. März 1977 (ABl. Nr. L 73/1) entspricht - sowie angesichts des Art. 2 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1928/75 - dem jetzt Art. 2 Abs. 2 der Verordnung Nr. 521/77 vom 14. März 1977 (ABl. Nr. L 73/28) entspricht - noch gerechtfertigt war. Diese Frage war daher gemäß Art. 177 EWGV dem Europäischen Gerichtshof zur Vorabentscheidung vorzulegen.