I.

Die Klägerin wendet sich gegen die durch das Landratsamt Ochsenfurt mit Bescheid vom 7. Juni 1963 angeordnete Festsetzung eines Wasserschutzgebietes im Bereich des Bohrbrunnens "Im Bärental" und gegen die darin erlassenen Schutzanordnungen für den Fassungsbereich, die engere Schutzzone und die weitere Schutzzone des Gebietes. In der weiteren Schutzzone sind danach insbesondere verboten die Errichtung von Gewerbebetrieben mit schädlichen Abfällen oder Abwässern, die Errichtung von Kläranlagen und Sickergruben, die Errichtung von Anlagen zur Verwertung landwirtschaftlicher Abwässer, die Anlage von Müllablageplätzen, die Urbarmachung von Waldböden, die ohne schriftliche Erlaubnis erfolgende Lagerung von brennbaren Flüssigkeiten und Mineralölen sowie bestimmte Bodenaufschlüsse. Nach dem Bescheid ist ferner den Bediensteten der zuständigen Behörden das Betreten der im Wasserschutzgebiet gelegenen Grundstücke und Anlagen zu gestatten. Die Klägerin ist Eigentümerin der Grundstücke Flurnummer 1 ... 3, 1 ...4 und 1 ... 7, die in der weiteren Schutzzone des Wasserschutzgebietes liegen. Sie begehrt die Herausnahme einer in einem Plan festgelegten Teilfläche ihrer Grundstücke aus der weiteren Schutzzone. Ihren Widerspruch wies die Regierung von Unterfranken durch Bescheid vom 2. Juni 1964 zurück. Das Verwaltungsgericht Würzburg wies auch ihre Klage mit Urteil vom 26. April 1965 ab, weil der angefochtene Bescheid nicht in die Hoheitsrechte der Klägerin eingreife, die bei künftiger Änderung ihrer Betriebsanlagen ein Planfeststellungsverfahren durchführen müsse, durch das Ausnahmen von den Anordnungen des Landrates festgesetzt werden könnten.

Der Verwaltungsgerichtshof gab der Berufung zum Teil statt, indem er die Klage mit der Maßgabe abwies, daß die durch den angefochtenen Bescheid getroffenen Anordnungen für die Klägerin nur insoweit gelten, als sie sich auf Gegenstände beziehen, die nicht der Planfeststellung des Bundesbahngesetzes unterliegen. Das Wasserhaushaltsgesetz enthalte bei der Festsetzung von Wasserschutzgebieten nirgends eine Ausnahme zugunsten der Bundesbahn, deren Rechtsverhältnisse im Bundesbahngesetz geregelt seien. Es müsse deshalb davon ausgegangen werden, daß die Klägerin eine weitere Vorzugsstellung nicht genieße, als sie ihr im Bundesbahngesetz eingeräumt worden sei. Danach sei die Klägerin hinsichtlich der Festsetzung des Wasserschutzgebietes in ihren Rechten überhaupt nicht verletzt. Die einzelnen Schutzanordnungen könnten sich jedoch nicht auf die Betriebsanlagen der Klägerin auswirken, die einem besonderen Planfeststellungsverfahren unterlägen.

Mit der zugelassenen Revision begehrt die Beklagte (1)eine Rückweisung der Berufung im vollen Umfange weil auch die Betriebsanlagen der Klägerin den getroffenen Schutzanordnungen unterlägen. Die Festsetzung des Wasserschutzgebietes und der Erlaß von Schutzanordnungen könnten sehr wohl durch Verwaltungsakt erfolgen, wie dies im Bayerischen Wassergesetz vorgesehen sei, weil das Wasserhaushaltsgesetz dem nicht entgegen stehe. Lediglich allgemeine Verbote und Beschränkungen müßten durch Rechtsverordnung erlassen werden.

Die Klägerin hat Anschlußrevision eingelegt und begehrt im Sinne ihrer Klage die Aufhebung der ergangenen Bescheide. Sie hält diese für nichtig, weil die Festsetzung eines Wasserschutzgebietes und der Erlaß von Schutzbestimmungen nur durch Rechtsverordnung erfolgen könnten. Übrigens verlangten die im vorliegenden Falle getroffenen Anordnungen auch nach bayerischem Recht den Erlaß einer Rechtsverordnung, da sie allgemeine Verbote und Beschränkungen enthielten. Schließlich seien die Rechte der Klägerin auch dadurch verletzt worden, daß der Landrat in ihre Hoheitsrechte eingegriffen habe. Der Grundsatz der Nichteinmischung von Behörden in den Zuständigkeitsbereich anderer Behörden sei schon von jeher anerkannt worden und werde auch von der neueren Rechtsprechung übernommen. Gerade gegenüber der Bundesbahn sei dieser Grundsatz auch verschiedentlich durch Rechtsnormen festgelegt worden, was im einzelnen ausgeführt wird.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht hält das in Bayern geübte Verfahren für statthaft, wonach in der Regel zunächst Festsetzungen des Wasserschutzgebietes und Schutzanordnungen durch Verwaltungsakt erfolgten mit der Wirkung, daß sie nur die Empfänger des Bescheides erfaßten. Erst wenn dieser Bescheid unanfechtbar geworden sei, werde dann geprüft, ob auch Anordnungen an die Allgemeinheit in Form einer Rechtsverordnung erforderlich seien. Im übrigen habe zwar die Planfeststellung der Bundesbahn eine umfassende Wirkung auch auf die Rechtsverhältnisse dritter Personen. Daraus folge jedoch nicht, daß den Belangen der Deutschen Bundesbahn schlechthin der Vorrang vor allen übrigen Interessen eingeräumt werden müsse. Die Bundesbahn könne daher in einem künftigen Planfeststellungsverfahren, in dem im Rahmen des Wohls der Allgemeinheit die Interessen der Bahn gegenüber den wasserrechtlichen Interessen des Landes abgewogen würden, ihre Belange geltend machen, so daß dem angefochtenen Urteil in vollem Umfange zu folgen sei.

II.

Die Revision (2)muß Erfolg haben, weil ein Wasserschutzgebiet nur durch Rechtsverordnung festgesetzt werden kann.

Das ergibt sich zwar nicht schon aus dem Wortlaut des Wasserhaushaltsgesetzes vom 27. Juli 1957 (BGBl. I S. 1110) - WasHG -. Dort wird in § 19 Abs. 4 lediglich gesagt, daß die Festsetzung eines Wasserschutzgebietes eines förmlichen Verfahrens bedarf. Damit ist der Charakter des Erlaßaktes noch nicht bezeichnet. Wie die Klägerin richtig erkannt hat, setzt der Begriff eines förmlichen Verfahrens wenigstens die Anhörung der betroffenen Beteiligten voraus. Die Notwendigkeit des rechtlichen Gehörs spricht jedoch weder für den Verwaltungsakt noch für die Rechtsverordnung.

Der erkennende Senat hat diese Frage auch in seinem Urteil vom 1. Oktober 1963 - BVerwG IV C 9.63 - (BVerwGE 18, 1[BVerwG 01.10.1963 - IV C 9/63]) noch nicht endgültig geklärt. Dort ist er vielmehr davon ausgegangen, daß er an die Feststellung des Oberverwaltungsgerichtes gebunden sei, wonach das Landeswassergesetz die Festsetzung eines Wasserschutzgebietes allein durch eine Rechtsnorm gestatte. Freilich ist bei Prüfung der Frage, ob im gegebenen Falle ein Verwaltungsakt oder eine Rechtsnorm ergangen sei, im genannten Urteil bereits ausgesprochen worden, daß ein Wasserschutzgebiet mit seinen verschiedenartigen Zonen für alle verbindlich sei, die in irgendeiner Weise von dieser Regelung betroffen würden, ob sie nun Eigentümer oder Besitzer der betroffenen Grundstücke seien oder erst in Zukunft würden oder ob sie ohne eine solche Rechtsstellung sich nur auf dem zum Schutzgebiet bestimmten Gelände befänden oder bewegten. Daraus hatte der erkennende Senat geschlossen, daß sich das Oberverwaltungsgericht in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung und Rechtslehre befunden habe, wenn es davon ausgegangen sei, daß eine Anordnung über Wasserschutzgebiete ihrem Wesen nach als Rechtsnorm zu ergehen habe, weil sie sich an eine unbestimmte Vielzahl von Personen wende und eine allgemeingültige Regelung treffe.

An dieser Auffassung hält der erkennende Senat nunmehr auch in eigener Auslegung des § 19 WasHG fest, ohne dabei an eine landesrechtliche Beurteilung des Vorderurteils gebunden zu sein. Es bestehen grundsätzlich Bedenken gegen die Festsetzung eines Wasserschutzgebietes durch Verwaltungsakt. Unstreitig sind mit dieser Festsetzung in aller Regel Anordnungen zu verbinden, die sich an einen unbestimmten Personenkreis wenden und daher aus rechtlichen Gründen nur mit einer Rechtsverordnung erlassen werden können. Das hat auch der bayerische Gesetzgeber anerkannt, wenn er in Artikel 35 des Bayerischen Wassergesetzes vom 26. Juli 1962 (GVBl. S. 143) - BayWG - bestimmt, daß eine Verordnung der Kreisverwaltungsbehörde zu erlassen ist, wenn allgemeine Verbote oder Beschränkungen erforderlich werden, also jedenfalls in den Fällen des § 19 Abs. 2 Nr. 1 WasHG. Aber auch in dem Fall von Duldungsanordnungen, die sich nur gegen Eigentümer und Nutzungsberechtigte von Grundstücken (Nr. 2 a.a.O.) richten sollen, ist einer Verordnung zur Festsetzung eines Wasserschutzgebietes nicht zu entraten. Auch der Kreis der Eigentümer und Nutzungsberechtigten an einem Grundstück ist, wenngleich enger als die in Nr. 1 angesprochene Allgemeinheit, ein unbestimmter Personenkreis, zumal dann, wenn an seinen ständigen Wechsel durch Rechtsnachfolge gedacht wird, wie bereits in dem Urteil des erkennenden Senats vom 1. Oktober 1963 angedeutet, so daß auch dieser Kreis wirksam und auf die Dauer nur durch eine Norm, nicht durch bloßen Verwaltungsakt erfaßt werden kann.

Abgesehen hiervon würde eine Unterscheidung der Festsetzung von Wasserschutzgebieten nach Nr. 1 und Nr. 2 a.a.O. zu einer vom Gesetz ersichtlich nicht gewollten Verschiedenheit der Wasserschutzgebiete führen; neben den durch förmliche Norm festgesetzten Gebieten nach Nr. 1 würden als gewissermaßen weniger gewichtige und durch bloßen Verwaltungsakt geschaffene Ordnungen geringerer Art die Wasserschutzgebiete nach Nr. 2 stehen. Solche Differenzierung widerspräche der in Abs. 1 allein nach den dort angeführten drei Zwecken zu beurteilenden Festsetzung von Wasserschutzgebieten, die im übrigen als einheitlicher Begriff zu verstehen sind. Die Frage nach der Rechtsform ihrer Festsetzung beantwortet sich allein nach dem weitesten vom Gesetz in Betracht gezogenen Inhalt der darin vorgesehenen Anordnungen, also nach Abs. 2 Nr. 1 a.a.O. Daraus ergibt sich für Wasserschutzgebiete aller Art, auch für solche, für die zunächst vielleicht nur Abs. 2 Nr. 2 in Frage kommt, das Erfordernis eines Normenerlasses.

Ob es überhaupt vorstellbar ist, ein Wasserschutzgebiet allein durch Anordnungen nach § 19 Abs. 2 Nr. 2 wirksam zu sichern, kann dabei dahinstehen. Auch im vorliegenden Fall beschränken sich die für die weitere (im Eigentumsbereich der Bundesbahn stehende) Schutzzone erlassenen Anordnungen nicht auf bloße Duldungspflichten gegen den Eigentümer (Gestattung des Betretens der Grundstücke usw.), sondern enthalten auch allgemein Verbote und Einschränkungen, die unter Nr. 1 fallen und somit auch schon nach Art. 35 BayWG nur durch Verordnung hätten festgesetzt werden können.

Darüber hinaus bestehen aber auch Bedenken dagegen, daß die gebotene Norm, wie in Bayern üblich ist und anderwärts sogar vorgeschrieben zu sein scheint (z.B. in Niedersachsen durch § 39 des nieders.WG), ihre Rechtsgrundlage in einem Verwaltungsakt haben soll, durch den zunächst im vorgeschriebenen förmlichen Verfahren (§ 19 Abs. 4 WasHG) die Zulässigkeit der beabsichtigten Schutzgebietsfestsetzung und der darin beabsichtigten Anordnungen festgestellt wird. Damit würde die nach ihrem Wesen höherrangige staatliche Regelung durch Rechtsverordnung auf ein Vorgehen der Behörde von geringerem Range, nämlich den Erlaß eines Verwaltungsaktes, gegründet werden. Das geht nach Ansicht des erkennenden Senats nicht an. Es soll dabei gar nicht auf die Frage eingegangen werden, ob in der Rechtsverordnung nicht die Festsetzung des Wasserschutzgebietes wiederholt werden müßte, woraus sich die vorangegangene Festsetzung durch den Verwaltungsakt erübrigen würde. Das förmliche, auf Verwaltungsebene durchzuführende Vorverfahren ist vielmehr nur als ein Teil des Normensetzungsverfahrens anzusehen, das nicht mit einem besonderen (gegebenenfalls auch anfechtbaren) Verwaltungsakt als Grundlage für die Norm abschließt, sondern nach seiner Beendigung in die Normsetzung übergeht und seinen Abschluß allein in und mit ihr findet.

Damit bleibt im Rahmen der behördlichen Betreuung eines Wasserschutzgebietes durchaus Raum für Verwaltungsakte. Nachdem das Wasserschutzgebiet und die von vornherein für die Allgemeinheit bestimmten Verbote oder Beschränkungen durch Rechtsverordnung ergangen sind, können Umstände eintreten, die den Erlaß einer Anordnung durch Verwaltungsakte rechtfertigen, auch wenn es sich dabei nicht um die Ausführung der bereits durch Verordnung erlassenen Verbote oder Beschränkungen handelt. Hierauf weiter einzugehen bietet die vorliegende Streitsache jedoch keinen Anlaß.

Die angefochtenen Bescheide waren daher fehlerhaft. Sie mußten jedenfalls im Sinne des Begehrens der Anschlußrevision aufgehoben werden, ohne daß hierbei freilich auch der zwischen den Parteien bestehende Streit über die Grenzen ihres Zuständigkeitsbereiches geklärt werden konnte.

Die Revision war zurückzuweisen. Die Kostenpflicht des Beklagten ergibt sich aus seinem Unterliegen.