Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 02.07.1971, Az.: BVerwG IV C 71.69

I.

Der Kläger ist Eigentümer eines gewerblich genutzten Grundstücks (Fl. Nr. 251/4) an der T.straße in M., die im Juli 1961 hergestellt und im Januar 1964 als Ortsstraße gewidmet wurde. Den Straßengrund konnte die Beklagte bis zur letzten Tatsacheninstanz nicht vollständig erwerben. Ein Teilstück von ca. 1.000 qm stand noch im Eigentum des Klägers.

Mit Bescheid vom 21. Juli 1964 zog die Beklagte den Kläger zu einem Erschließungsbeitrag von 21.454,29 DM heran. Dabei wurden im Wege der Kostenspaltung die Grunderwerbskosten aus der Beitragsberechnung herausgenommen. Der beitragsfähige Erschließungsaufwand wurde für den östlichen Straßenabschnitt, an dem das Grundstück des Klägers liegt, besonders berechnet und nach dem Frontmetermaßstab auf das Grundstück des Klägers und die übrigen angrenzenden Grundstücke verteilt. Unberücksichtigt blieben dabei die Grundstücke und R. und B., die nicht unmittelbar an die T.straße angrenzen.

Widerspruch und Klage blieben ohne Erfolg. Während des Berufungsverfahrens ermäßigte die Beklagte die angefochtenen Bescheide auf 20.051,65 DM. Das Berufungsgericht gab der Klage insoweit statt, als die Beitragsforderung der Beklagten den Betrag von 19.703,68 DM überstieg. Im übrigen hat es die Berufung zurückgewiesen. In der Urteilsbegründung geht das Berufungsgericht davon aus, daß für die Beurteilung der angefochtenen Bescheide allein das Bundesbaugesetz einschlägig sei, da die T.straße nach dessen Inkrafttreten erstmalig hergestellt worden sei. Die Abrechnung im Wege der Kostenspaltung werde durch das Ortsrecht der Beklagten gedeckt. Hin besonderer Ratsbeschluß sei nicht erforderlich gewesen. Die Grundstücke der Firmen R. und B. seien nicht beitragspflichtig. Das gelte für das Grundstück der Fa. R. schon deswegen, weil die hierfür vorgesehene Zuwegung nicht in den Abschnitt der T.straße einmünde, an dem das Grundstück des Klägers liege. Aber auch das Grundstück der Fa. Bu. werde durch die T.straße nicht erschlossen; denn es bestehe keine dinglich gesicherte Zufahrt dorthin. Die Eigentümerin des zwischen dem Grundstück der Fa. B. und der T.straße gelegenen Grundstücks habe sich nur der Beklagten und nicht der Fa. Bußmann gegenüber verpflichtet, das Gelände für eine Zufahrt zur Verfügung zu stellen. Es könne dahingestellt bleiben, welche rechtliche Tragweite dieser Verpflichtungserklärung beizumessen sei; denn zur Zeit der Erhebung des Beitrags habe noch keineswegs festgestanden, ob sie überhaupt je zum Tragen kommen würde.

Der Kläger macht, mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision in erster Linie die Verfassungswidrigkeit von § 132 des Bundesbaugesetzes - BBauG - und damit die Nichtigkeit der Ortssatzung der Beklagten geltend. Das Erschließungsbeitragsrecht unterliege zwar der konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis des Bundes. Diese Kompetenz dürfe jedoch gemäß Art. 72 Abs. 2 des Grundgesetzes - GG - nur ausgenutzt werden, soweit ein Bedürfnis nach bundeseinheitlicher Regelung bestehe. Ein solches Bedürfnis werde vom Gesetzgeber aber selbst verneint, wenn und soweit er seine Regelungsbefugnis auf die Gemeinden delegiere. Mit dieser in § 132 BBauG getroffenen Aufgabenzuweisung an die Gemeinden untergrabe der Bund praktisch die Kommunalhoheit der Länder, indem er die Aufgabengebiete der Gemeinden erweitere und damit die bundesstaatliche Kräfteverteilung verändere. Der Umfang der Aufgaben der Gemeinden als Selbstverwaltungsträger könne grundsätzlich nur durch Landesgesetz geregelt werden, da der Kommunalbereich im ganzen der ausschließlichen Länderkompetenz unterließe. Dem Bundesgesetzgeber sei es insbesondere verwehrt, den Gemeinden vorzuschreiben, auf welche Art und Weise - nämlich durch Satzung - sie ihre ergänzende Regelung zu treffen hätten. Insoweit liege in § 132 BBauG ein durch keinerlei sachliche Gesichtspunkte zu rechtfertigender Eingriff in das Kommunalverfassungsrecht.

Darüber hinaus sei auch der von der Beklagten gewählte Verteilungsmaßstab rechtswidrig. Die Anwendung des Frontmetermaßstabs verstoße gegen Art. 3 GG. Eine gerechte, den baulichen Nutzungsvorteilen entsprechende Verteilung des Erschließungsaufwands nach dem Frontmetersystem sei nur in ganz einfachen ländlichen Verhältnissen, etwa bei gleichmäßiger Bebauung von Grundstücken entlang einer Straße, zulässig. An der T.straße führe jedoch der Frontmetermaßstab zu einer dem Gleichheitsgrundsatz nicht entsprechenden Verteilung des Aufwands; denn dort würden alle Grundstücke gewerblich genutzt, die Straßenfront sei mithin für kein Grundstück von besonderem Vorteil.

Das Berufungsgericht habe die Heranziehung von Hinterliegergrundstücken zu Unrecht wegen des Fehlens einer dinglich gesicherten Zufahrt verneint. Auf die dingliche Sicherheit komme es nicht an, auch eine bloß schuldrechtliche Abrede über ein Zufahrtsrecht sei geeignet, die Erschließungsfunktion einer Straße für ein Hinterliegergrundstück zu begründen. Dingliche Wegerechte könnten ebenso wie schuldrechtliche Verträge durch eine Vereinbarung unter den Beteiligten wieder aufgehoben werden. - Das Berufungsgericht habe schließlich auch zu Unrecht der Frage der Widmung keine Bedeutung beigemessen. Solange eine Widmung nicht vorliege, sei die Erschließungsanlage nicht endgültig hergestellt.

Der Kläger beantragt die Aufhebung der vorinstanzlichen Urteile, soweit die Beitragserhebung darin aufrechterhalten wird, und die Aufhebung der angefochtenen Bescheide in der noch streitigen Höhe von 19.703,68 DM.

Die Beklagte beantragt, die Revision zurückzuweisen. Sie hält die verfassungsrechtlichen Bedenken des Klägers gegen § 132 BBauG nicht für begründet. Ein Bedürfnis für eine bundesgesetzliche Regelung habe durchaus bestanden, da Erschließungsbeiträge ein wichtiges Instrument der Bodenpolitik seien. Der in § 132 BBauG enthaltene Vorbehalt zugunsten einer ergänzenden Rechtsetzung durch die Gemeinden lasse keine Schlüsse auf das Fehlen eines Bedürfnisses nach einer bundeseinheitlichen Regelung zu. Der Frontmetermaßstab sei eine nach dem BBauG zulässige Abrechnungsmethode, deren Anwendung auch im vorliegenden Fall keinen Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz darstelle. Längere Straßenfronten böten gerade für gewerblich genutzte Grundstücke besondere Vorteile, da sich Verkaufsstellen und Werbeanlagen zur Straße hin am günstigsten einrichten ließen. Von einer Veranlagung der Hinterlieger sei mit Recht abgesehen worden, da deren Grundstücke durch die T.straße nicht erschlossen worden seien.

Kläger und Beklagte verzichteten auf mündliche Verhandlung.

II.

Die Revision, über die der Senat nach § 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung ohne mündliche Verhandlung entscheiden konnte, ist unbegründet. Die angefochtenen Beitragsbescheide sind in dem noch streitigen Umfange rechtmäßig.

Die verfassungsrechtlichen Bedenken der Revision gegen die Gültigkeit des § 132 BBauG vermag der Senat nicht zu teilen. Der Bundesgesetzgeber hat mit dem Erlaß dieser Bestimmung seine Gesetzgebungskompetenz nicht überschritten. Auch im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung, in den gemäß Art. 74 Nr. 18 GG das Bodenrecht und damit auch das Recht der Erschließungsbeiträge fällt, ist der Gesetzgeber befugt, Teilkomplexe den Gemeinden zur eigenen Rechtsetzung zu überlassen, wenn er eine Anpassung an die örtlichen Verhältnisse für zweckmäßig und sachdienlich hält. § 132 BBauG stellt auch nicht etwa selbst das Bedürfnis nach einer bundeseinheitlichen Regelung in Frage, das gemäß Art. 72 Abs. 2 GG Voraussetzung für ein Tätigwerden des Bundesgesetzgebers im Rahmen seiner konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis ist. Der Bundesgesetzgeber hat die in § 132 Nrn. 1-4 BBauG aufgeführten Sachfragen bundeseinheitlich geregelt, auch wenn diese Regelung nur in einer Ermächtigung zum Erlaß von Ortsrecht besteht. Für diese Art der Regelung hat er damit ein Bedürfnis im Sinne von Art. 72 Abs. 2 GG bejaht und sich demnach nicht, wie die Revision meint, selbst in einen Widerspruch zu dieser Vorschrift gesetzt. Auch von der Sache her kann nicht zweifelhaft sein, daß die in § 132 BBauG geregelten Gegenstände jedenfalls insoweit einer bundeseinheitlichen Regelung bedurften, als der Gesetzgeber seine Kompetenz tatsächlich ausgenutzt hat. Es sei daran erinnert, daß ursprünglich eine auch inhaltlich vollständige Regelung dieses Sachkomplexes durch das Bundesbaugesetz beabsichtigt war (§§ 147-160 des Entwurfs zum BBauG, BT-Drucks. III, 336). Auch hiergegen hätte sich unter dem Blickwinkel des Art. 72 GG nichts einwenden lassen.

Fehl geht schließlich auch die Auffassung der Revision, § 132 BBauG Greife in unzulässiger Weise in die Kommunalhoheit der Länder oder das Kommunalverfassungsrecht ein, weil den Gemeinden eine Regelung durch Satzung vorgeschrieben werde. Ein Rechtssatz des Inhalts, daß die Form, in der die Gemeinden die ihnen vom Bundesgesetzgeber übertragenen Aufgaben zu bewältigen haben, ausschließlich vom Landesgesetzgeber festgelegt werden dürfe, läßt sich der im Grundgesetz verankerten Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern nicht entnehmen. Materielles Gemeinderecht enthält § 132 BBauG nicht.

Die Zulässigkeit einer Kostenspaltung hat das Berufungsgericht ohne Verstoß gegen das Bundesbaugesetz bejaht. Wie der Senat in seinem Urteil BVerwG IV C 121.65 (BVerwGE 26, 180) im einzelnen dargelegt hat, läßt sich aus Bundesrecht nicht die Notwendigkeit herleiten, daß zur Durchführung der Kostenspaltung im Einzelfall ein besonderer Ratsbeschluß herbeigeführt werden muß. Es ist auch nicht zu beanstanden, daß die Beklagte allein wegen des noch fehlenden Grunderwerbs eine Abrechnung im Wege der Kostenspaltung durchgeführt hat. In § 127 Abs. 3 BBauG wird der Grunderwerb unter den Teilmaßnahmen ausdrücklich aufgeführt, die abgespalten und selbständig abgerechnet werden können. Eine bestimmte Reihenfolge bei der Abrechnung von Teilmaßnahmen schreibt das Gesetz nicht vor. Die Zusammenfassung sämtlicher Teilmaßnahmen mit Ausnahme einer einzigen - hier: des Grunderwerbs - steht mit dem Gesetz ebenfalls nicht im Widerspruch.

Zu Unrecht rügt die Revision, daß das Berufungsgericht die Wirksamkeit der Widmung nicht näher untersucht hat. Hiervon hängt die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Bescheide nicht ab; denn bei einer Abrechnung von Teilmaßnahmen im Wege der Kostenspaltung braucht die Straße überhaupt noch nicht gewidmet zu sein. Das hat der Senat bereits in seinem Urteil BVerwG IV C 65.66 (DVBl. 1968, 808 = KStZ 1969, 78) im einzelnen dargelegt.

Unbegründet sind weiterhin die gegen die Verteilung des Erschließungsaufwands gerichteten Bedenken der Revision. Die Grundstücke der Firmen R. und B. durften in die Verteilung nicht mit einbezogen werden, weil sie durch den Abschnitt der T.straße, an dem das Grundstück des Klägers liegt, nicht erschlossen werden. Dies ergibt sich aus § 131 Abs. 1 BBauG, wonach der beitragsfähige Erschließungsaufwand auf die durch die Anlage erschlossenen Grundstücke zu verteilen ist. Als erschlossen im Sinne dieser Bestimmung gelten nicht nur solche Grundstücke, die unmittelbar an die Erschließungsanlage angrenzen. Insofern geht das Bundesbaugesetzüber den Rechtszustand etwa nach dem preußischen Fluchtliniengesetz hinaus. Auch ein nicht an die Straße angrenzendes Grundstück ist als erschlossen im Sinne von § 131 Abs. 1 BBauG anzusehen, wenn der Eigentümer die tatsächliche und rechtliche Möglichkeit hat, von der Erschließungsanlage aus einen Zugang zu seinem Grundstück zu nehmen.

Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts mündet die für das Grundstück der Fa. R. vorgesehene Zufahrt aber nicht in den Abschnitt der T.straße ein, an dem das Grundstück des Klägers liegt. Diese Feststellung ist von der Revision nicht angegriffen worden. Sie rechtfertigt, ohne daß es dazu näherer Ausführungen bedürfte, die Annahme des Berufungsgerichts, daß das Grundstück der Fa. Royol in die Verteilung des Erschließungsaufwands für den hier interessierenden Abschnitt der T.straße nicht mit einbezogen zu werden brauchte.

Hinsichtlich des Grundstücks der Fa. B. hat das Berufungsgericht nicht festgestellt, daß eine tatsächliche oder rechtliche Zugangsmöglichkeit zur T.straße bereits besteht. Nicht festgestellt ist insbesondere, daß die Fa. B. bereits obligatorisch berechtigt wäre, über das Grundstück der Fa. S. einen Zugang zur T.straße zu nehmen. Festgestellt worden ist lediglich, daß die Beklagte eine Aufhebung der Zufahrt zur L. Straße beabsichtigt und für diesen Fall eine Vereinbarung mit der Fa. S. dahin getroffen hat, daß diese der Fa. B. einen 10 m breiten Streifen als Zufahrt zur T.straße-Ost zur Verfügung stellen wird. Das Berufungsgericht hat den Rechtscharakter dieser Vereinbarung ausdrücklich offengelassen und seine Entscheidung wesentlich darauf abgestellt, daß sie derzeit noch keine Rechtswirkung entfalte und daß noch nicht einmal feststehe, ob sie überhaupt je zum Tragen komme. Diese von der Revision nicht angegriffenen Feststellungen tragen das vom Berufungsgericht gefundene Ergebnis, daß für das Grundstück der Fa. B. jedenfalls in dem maßgeblichen Zeitpunkt der Heranziehung des Klägers keine Möglichkeit eines Zugangs zur T.straße-Ost bestand, es mithin auch von dorther nicht erschlossen war. Die noch von einem Ungewissen zukünftigen Ereignis abhängende Aussicht auf Erlangung einer Zuwegung vermag selbst dann den Tatbestand des Erschlossenseins im Sinne von § 131 Abs. 1 BBauG nicht zu erfüllen, wenn diese Aussicht rechtlich abgesichert ist. An sich naheliegende Bedenken gegen die Wirksamkeit der zwischen der Beklagten und der Fa. S. getroffenen Vereinbarung können daher auf sich beruhen. Auch mit der These des Berufungsgerichts, daß ausschließlich dinglich gesicherte Zufahrtsrechte von Hinterliegergrundstücken dazu führen könnten, sie als erschlossen im Sinne von § 131 Abs. 1 BBauG anzusehen, brauchte der Senat sich nicht auseinanderzusetzen. Die Beklagte hat nach alledem zu Recht die Grundstücke der Firmen R. und B. nicht in die Verteilung des Erschließungsaufwands einbezogen.

Die Anwendung des Frontmetermaßstabs begegnet unter diesen Voraussetzungen keinen Bedenken. Die "Grundstücksbreite an der Erschließungsanlage" wird in § 131 Abs. 2 Nr. 3 BBauG ausdrücklich als Maßstab für die Verteilung der Erschließungsbeiträge genannt. Da sämtliche Grundstücke an der Taunusstraße gleichartig - nämlich gewerblich - genutzt werden, war die Beklagte auch nicht gehalten, gemäß § 131 Abs. 3 BBauG bei der Verteilung des Erschließungsaufwands nach Art und Maß der Nutzung zu differenzieren. Eine Verletzung des Gleichheitssatzes bei der Verteilung des Erschließungsaufwands kann nicht festgestellt werden. Der Senat hat in seinem Urteil BVerwG IV C 99.65 (BVerwGE 25, 147 = DVBl. 1967, 289) ausführlich dargelegt, daß die dem Ortsgesetzgeber durch Art. 3 GG gesetzten Schranken selbst dann nicht verletzt sind, wenn ein Eckgrundstück voll zu den Kosten für die beiden angrenzenden Straßen nach dem Frontmetermaßstab herangezogen wird. Der Frontmetermaßstab wird in der genannten Entscheidung als grundsätzlich zulässige Pauschalierung angesehen, weil die Breite des Grundstücks an der Erschließungsanlage selbst für Wohngrundstücke in Gebieten der offenen Bauweise ein hinreichend wirklichkeitsgetreuer Maßstab für den Erschließungsvorteil sei. Diese Erkenntnis trifft für Grundstücke mit gewerblicher Nutzung in noch augenfälligerer Weise zu. Während für freistehende Wohnhäuser in Ecklage das praktische Bedürfnis nach einer zweiten Zufahrt oft nur gering zu veranschlagen ist, der zusätzliche Verkehrslärm dagegen vielfach als Nachteil empfunden wird, bieten längere Straßenfronten für Gewerbegrundstücke im allgemeinen recht deutliche Vorteile. Ein größerer Betrieb wird nicht ungern Zugänge oder Zufahrten von verschiedenen Richtungen zum Betriebsgelände anlegen wollen. Vor allem aber lassen sich, wie die Beklagte mit Recht hervorhebt, Verkaufsstellen und Werbeanlagen, wie etwa Schaufenster u.dgl., an der Straßenfront eines Grundstücks am günstigsten einrichten. Die angefochtenen Bescheide sind nach alledem rechtmäßig.

Ein Zurückbehaltungsrecht des Klägers hat das Berufungsgericht mit Recht nicht anerkannt. Der Kläger hat das Vorliegen einer Entschädigungsforderung nicht schlüssig vorgetragen; denn die bloße Inanspruchnahme fremden Grundbesitzes für Straßenbauzwecke läßt einen Anspruch auf Enteignungsentschädigung noch nicht entstehen. Ein Enteignungsbeschluß, in dem gemäß § 113 Abs. 2 Nr. 8 BBauG die Entschädigung festgesetzt wird, ist bis zur letzten Tatsacheninstanz nicht ergangen. Auf eine eventuelle Nutzungsentschädigung hat der Kläger sein Zurückbehaltungsrecht - auch sinngemäßnicht gestützt. Am Fehlen einer schlüssig vorgetragenen Gegenforderung scheitert auch die vom Berufungsgericht geprüfte Aufrechnung.

Die Revision war nach alledem mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.